一、引言
社會救助 （Social Assistance） 是指國家和其他社會主體對于遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。
就業救助，也稱就業援助，是社會救助的重要組成部分，是指通過財政、稅收等政策扶持，對生活貧困、有勞動能力但就業困難的失業人員如下崗失業人員、殘疾人、零就業家庭、失地農民工等給予就業扶持和幫助的制度。在具體實踐中，就業救助既促進就業困難人員再就業，又減輕企業負擔，降低企業人工成本，增強企業活力，是一項從根本上解決就業困難人員家庭困難的措施。
就業影響到每個家庭的收入和生活，是民生之本、發展之源，具有穩定的勞動收入是民眾維持基本生活和防止貧困的根本途徑。
作為現代社會必不可少的管理制度之一，完善就業救助制度有利于社會管理的創新，實現社會充分就業，縮小貧富差距，保障社會穩定，促進經濟發展等。在我國經濟發展步入新常態的總體背景下，分析就業救助制度存在的問題，并給出切實可行的對策，具有重要研究價值。
二、我國就業救助制度基本發展狀況
了解我國就業救助制度的發展歷程和現狀，有利于深入理解就業救助，進一步發現目前存在的問題。我國就業救助制度的發展主要分三個時期。
1、萌芽期（新中國成立-改革開放前）
政策：1950 年政務院發布了《救濟失業工人暫行辦法》，對舊中國留下的 400 多萬失業人員進行了妥善安置。此外，根據生產自救方針，成立合作社，將因常年戰爭造成的傷殘士兵組織起來從事手工業或小型加工業生產。隨后，為進一步促進殘疾人就業，1957 年國務院內務部、財政部、中國人民銀行聯合發出《關于城市烈屬、軍屬和貧民生產單位的稅收減免和貸款扶助問題的通知》，開啟了我國殘疾人就業救助稅收減免的先河。
特點：我國的就業救助制度真正意義上產生了，但救助對象較單一，主要針對失業工人和殘疾人進行救助。
2、上升期（改革開放初-20 世紀末）
十一屆三中全會后，在國家相關法律保護及優惠政策扶持下，我國就業救助工作得到極大的恢復和發展。
政策：1980 年，在全國勞動工作會議上黨中央推出"在國家統籌規劃和指導下，勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合"的建設性就業方針。1982 年，我國憲法首次出現了"國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾公民的勞動、生活和教育"的社會性條款。我國的失業保險制度是在 1986 年正式建立的，以配合國有企業改革和勞動制度改革。1993 年，國務院發布《國有企業富余職工安置規定》，以增強企業活力，提高企業經濟效益。
1995 年 9 月，勞動部頒布了《就業登記規定》，隨后 11 月頒布《職業介紹規定》。1998 年，中共中央、國務院發出《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》，切實保障下崗職工的基本生活，大力實施再就業工程，進一步推動了我國就業保障制度建設進程?！妒I保險條例》于 1999 年頒布實施。
特點：這個階段中國的就業救助立法開始起步并得到初步發展，就業主體由單一化向多元化轉變，就業渠道拓寬，競爭機制被引入就業領域。由于此時我國國有企業處在改制階段，就業救助涉及的對象仍比較單一，僅包括殘疾人和國企下崗職工。就業救助方式也主要是保障基本生活，很少涉及困難群體勞動技能的提升。
3、改善期（21 世紀初至今）
政策：2002 年，中共中央國務院出臺了《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，確立了中國特色的積極就業政策框架。2005 年，國務院《關于進一步加強就業再就業工作的通知》對原有的就業政策進一步擴展和充實。2007 年，設立公平就業專章的《就業促進法》正式頒布，一系列積極的就業政策被上升為法律規定，救助就業工作開始了長效化、法制化的征程。2008 年，國務院發布《關于做好促進就業工作的通知》，進一步完善面向所有就業困難人員的就業救助制度。2014年，國務院公布《社會救助暫行辦法》，以政府法規的形式來確定救助是全社會的事，不再由政府一方面承擔，把大門向社會敞開。
特點：從 21 世紀初至今，關于就業困難人員的政策性措施越來越多，涉及到救助對象不再只是殘疾人、下崗失業人員，零就業家庭、失地農民工也得到了應有的關注，就業困難人員的就業救助得到了較快的發展與進步。
三、目前我國就業救助制度存在的問題
新中國成立近七十年來，就業模式由計劃為主轉型為以市場為導向，就業救助領域的法律和政策得到前所未有的發展。伴隨著經濟全球化和信息時代的到來，社會結構更加復雜多元，就業救助過程中不斷呈現出新的問題亟待解決。經研究發現目前我國就業救助主要存在以下問題。
1、勞動能力鑒定機制不健全，助長"養懶漢"現象
城鄉低保制度是政府和社會建立的一種維護城鄉困難群眾基本生存發展權利的制度。調查發現，一些具有工作能力人員，包括一些殘疾人，理應接受就業救助并有能力獲得免費介紹、安置工作的機會。但是考慮到一經就業，就不再符合低保條件，且工資與低保補助相差無幾，所以有一部分具有勞動能力的人為了得到低保補助，拒絕進行勞動能力鑒定，謊稱無勞動能力。由于目前國家沒有統一設置專門對勞動能力進行鑒定的機構，且在醫院進行鑒定成本過高，所以這一部分人被社會"包養",出現"養懶漢"現象。
2、社會力量參與無章可循，與政府部門銜接不暢
目前，社會救助工作總體情況是政府干得忙不過來，民間力量卻發揮不夠。研究發現內地人員到沿海城鎮務工沒有落實，要求救助的現象比較普遍，但到救助管理站接受救助不是他們的目的，需要有效解決他們"生活無著"問題才是重中之重，這種情況下需要充分發揮民間社會力量的作用。盡管目前我國社會組織登記管理體制改革已經取得一些進步，但民間慈善機構申請注冊仍面臨程序復雜、難度大等問題，以至于民間力量與政府部門不能很好地溝通配合。
3、救助信息網絡平臺不健全，利用不充分
關于就業救助的信息網絡平臺有兩方面：一個是政府內部各部門以及政府與銀行等的信息資源共享網絡平臺。民政部門與社保部門、勞動部門、住建部門等之間目前還未完全實現關于困難人員的信息共享。民政部門想要了解困難人員的相關信息，需要復雜程序。其他部門彼此之間也無法共享資源。再者，政府無力查詢申請救助人員的銀行存款、證券交易等信息，特別是在外地銀行的存款。
二是招聘求職的大眾網絡平臺。信息網絡化時代，大學生網絡求職應用廣泛，但一些文化素質較低人群不熟悉計算機網絡操作，很難接觸網絡招聘信息。目前，國內比較權威可靠的招聘網站較少，現存的也沒有充分利用起來。
四、對策和建議
1、健全勞動能力鑒定機制，不斷完善低保制度
建立市級的勞動能力鑒定委員會。有些地區實行將這一職責下放至縣級部門，方便群眾就近鑒定，卻存在有失公平、專家人手不夠等問題。市里統一管理更加符合相關法律法規，鑒定工作更加合情合理，更具公平性、科學性、權威性。街道（鄉鎮）低保經辦機構要求存在勞動能力異議的低保申請人進行勞動能力鑒定，對其拒絕的，可視其為有勞動能力。再者，建立健全低保漸退機制，規定經推薦就業上崗。完善低保制度，幫助困難人員自食其力、擺脫貧困，防止長期"吃低保"和"養懶漢"現象。
2、凝聚社會力量，提升救助質量
隨著民間組織的進步和成熟，政府應當考慮充分整合這些資源和力量，并出臺激勵政策，調動他們參與就業救助的積極性。第一，鼓勵單位和個人通過設立幫扶項目、提供志愿服務、創辦服務機構等方式參與社會救助，幫助需要救助的人員獲得工作崗位。第二，扶持中小企業創造就業崗位，企業參與社會救助，可以享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策。第三，縣級以上人民政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會購買服務。第四，開展"站企共建"活動。與職業介紹服務中心共建，在救助站內設立聯絡點，幫助為務工不著的臨時遇困群眾聯系工作，努力使他們能夠自我救助、自我解決困難。
3、健全網絡信息平臺，實現資源共享
建立各部門信息資源網絡共享系統過程中牽涉部門權力和利益，需要省級及以上政府牽頭進行頂層設計。各單項救助措施形成銜接順暢、統一規范的有機整體，社會救助工作信息互動、資源共享，不僅能為工作人員的辦公提供便利，也能替受助人員免去不少麻煩，提高救助效率。其次，政府需鼓勵地方建立招聘網站，與需要招聘的單位進行對接，為更多求職人員服務。宣傳網上求職，加大對網上招聘信息的審核力度，為群眾提供一個方便可靠的求職平臺。美國政府在這方面的做法值得我們學習，特別是建立了完善的由人力資源網、市場信息網、工作崗位網及職業培訓網等組成的就業信息網絡，失業者可以在網上尋找全國各地的可靠空缺崗位，這已成為企業和求職者的便捷通道。
五、小結
就業和再就業事關民生，是解決群眾生活困難的治本之策。只有政府結合社會力量對生活貧困、有勞動能力但就業困難人員給予就業扶持和幫助，提供可靠保障，才能逐步縮小貧富差距，實現社會穩定。就業救助理應成為構建弱勢群體社會保障體系的一個支柱。
我國正處于經濟發展步入新常態、深化社會保障制度改革的關鍵時期，就業救助工作需相關部門做好充分準備，并積極調動公民自身力量和社會力量，才能做好、做大、做強，從而提高人民生活水平，實現社會和諧穩定。
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