社會救助之所以受到各級政府與社會各界的高度關注，是因為它不僅是社會保障體系中最基本、最悠久的制度安排，也是肩負免除國民生存危機、維護社會底線公正、促進國家長治久安的國家治理機制。而在現實中，盡管社會救助制度建設取得了巨大的進展，但不時被媒體披露的弱勢群體遭遇不幸或者災難性后果的案例，表明一些地方還有應當被救助者未能夠獲得有效救助，作為保底性的社會救助制度依然存在著不足與缺漏，它對整個社會造成強烈的心理沖擊，構成了公眾情緒及對社會公平認可度的重要影響因素。因此，當前急切需要客觀、理性地認識社會救助的定位、功能以及面臨的諸多挑戰，同時尋求適合我國國情的完善之路。

一、社會救助是最基本、最悠久的社會保障制度安排

中國的社會保障是一個大概念，中國社會保障體系也是一個龐大的制度體系，是國家為保障與改善國民生活而建立的各種具有經濟福利性的社會政策的統稱，它通常包括社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置四大法定制度安排和慈善事業、與之相關的商業保險兩大非法定制度安排。法定制度安排的共同特點是依法設立、政府主導、財政支持，體現的是國民的社會保障或福利權利，主要功能是保障基本生活、解除后顧之憂、提供穩定安全預期，是國家長治久安與全民福祉的可靠制度保障； 非法定制度安排的特點是自愿設立、政策支持、社會與市場力量舉辦，體現的是社會保障體系的多層次性，主要功能是壯大社會保障制度的物質基礎，滿足部分社會成員的需求，是對法定社會保障制度的有益補充，但具有不確定性。

社會救助是與社會保險、社會福利并列的三大基本保障系統之一，它不僅是法定的社會保障制度安排，而且是最基本、最悠久的社會保障制度安排。一方面，社會救助屬于必不可少的制度安排，也是世界各國最具普遍性的制度安排，它由政府承擔全部責任，提供的是底線、最低或生存保障，沒有社會救助制度或者社會救助制度存在漏洞，便必定有人因各種原因陷入生存危機。另一方面，社會救助屬于自古以來就有的社會保障制度安排，中國歷史上的救災濟貧幾乎就是社會保障的代名詞。當今災害救助所采取的發放現金、提供食物與物資、以工代賑三大方略在中國有三千年歷史，救災是歷代統治者避免社會動亂和政權危機的必須之策。若統治者重視民生必重視救災濟貧，只要荒政措施完備，即使遭遇大災也不會形成饑荒； 反之，有災必荒，有荒必亂，中國歷次大的農民起義均以災荒為背景，以搶米搶糧為前奏。秦朝因國力強盛而剪滅六國，卻因不重民生與振濟災民等僅歷二世即亡； 隋朝國力強盛、富庶無比，能夠開鑿京杭大運河，史載國庫儲糧堆積如山，同樣因不重民生與救災等而致天下大亂，同樣只歷二世而亡。漢、唐之初正是吸取了前朝之教訓，重視民生、振濟災民與貧窮，雖災不荒，終創下太平、繁榮之盛世，成就中國封建社會無可爭議的高峰。在宋代，針對貧窮與弱勢或不幸者的各種救助措施則達到了相當高的水平，亦堪稱古代福利國家。[1]可見，作為最基本、最悠久的社會保障制度，社會救助自古以來就為我們提供了正、反兩方面的借鏡，歷史上的經驗教訓尤其值得今天治國理政者重視。今天的社會救助當然非歷史上的社會救助可以比擬，它是一個包含了多個救助項目在內的制度體系。

目前中國社會救助的主要項目有最低生活保障、特困人員救助、災害救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助，以及其他救助。與其他社會保障系統相比，社會救助提供的是最低保障，社會保險提供的是可預期的基本生活保障，社會福利則立足于提高生活質量并滿足個性化需求。因此，社會救助面向的是低收入的困難群體、天災人禍中的不幸者，以及因其他各種原因陷入生存危機與特殊困難而無法自拔者，他們構成了當代社會極需要政府與社會援助的弱勢群體。解決了他們的生計問題，便是解決了保障民生的短板問題。

需要強調的是，社會救助保障底線公正，反映政府對民生的最低責任和整個社會的良心。不過，這個底線不是一成不變的，而是伴隨著國家發展、極端貧困現象減少甚至消除與人民生活水平的持續提升而不斷提升，并必定從過去主要救助極端貧困人口演變成主要救助相對貧困人口為主。以美國等發達國家還有10% 以上的低收入群體需要政府救助為參照，在中國社會保障體系建設與發展進程中，社會救助將始終扮演著重要的基礎性制度安排角色。一個政府是否重視社會保障，首先要看是否重視社會救助； 一個國家的社會保障制度是否健全，首先要看社會救助制度是否健全； 一個國家社會保障水平是否提升，首先要看社會救助水平是否提升，而有無人漏出底線則是檢驗社會救助制度是否健全的基本標尺。中國的社會救助制度強調堅持托底線、救急難、可持續、與其他社會保障制度相銜接，社會救助水平與經濟社會發展水平相適應，即是基于這一制度的特定功能而確立的合理定位。只有編織牢固的社會救助網，才能確保每一個社會成員不因各種原因而陷入無法自拔的生存困境。

二、中國社會救助改革的成就與面臨的主要問題

改革開放以來，社會救助也進入了不斷改革的進程，經過近二十年來的變革，這一制度已經從計劃經濟時代只面向孤寡老幼的封閉式制度安排向與市場經濟相適應的開放性制度轉化，并產生了質的飛躍。

中國社會救助制度的變革，集中表現在如下幾個方面： （ 1） 從封閉式的民政救助轉化成開放性的社會救助。改革前的社會救助即是民政部門負責的救助工作，它只針對城鄉孤寡老幼和極少數遭遇春荒困境的農村居民。因為計劃經濟時代的單位保障制是建立在國家負責基礎之上的全面保障，它在保障城鎮職工終生 “鐵飯碗”的同時，也負責解決困難職工的生活救助問題。凡是有單位的城鎮居民，有困難也由所在單位救助； 凡是農村居民，則由集體經濟組織負責解決。改革后的社會救助，由于市場經濟必須通過競爭實現優勝劣汰，經濟組織不再長生不死，勞動者也不再是終生 “鐵飯碗”,再加上經濟結構、就業結構的多元化和人口的大規模流動，再加上原有的免費教育、醫療保障、公有住房等相關保障制度亦發生了深刻變革，一些即使有工作單位的勞動者及其家庭成員亦可能因各種原因陷入貧困境地而無法自拔，原有的民政救助根本無法解決困難群體的起碼生活保障問題，而是必須面向全社會符合條件的困難群體與不幸者，從而進入了面向全民的社會救助時代。這一轉化實現了社會救助從封閉式的民政救助轉向開放性的社會救助的飛躍。（ 2） 從政府恩賜到國民權利。改革前的社會救助，主要依靠各種 “紅頭”文件實施救助，既非政府的法定義務，亦非受助者的法定權利，從而具有傳統的官方恩賜色彩，救助項目與救助水平取決于政府的財力及重視程度，受助者處于被動受助的地位，獲得救助時會感恩戴德； 改革后的社會救助，則依靠相關法規、規章實施，明確的是政府的法定責任或義務，是社會成員遭遇困境時應當享有的權利，救助項目與救助水平均以保障困難群體的基本生活為目標，即使是財政困難，政府也必須承擔起實施救助的責任與義務。如果政府部門未能夠對符合條件者實施有效救助，通常視為失職并要追究責任。從政府恩賜到國民權利，是傳統救助制度向現代救助轉化的最顯著標志。（ 3） 從單項救助到綜合救助。過去的社會救助只救濟生活，通常只有簡單的食物與衣被保障，現在則擴展到教育、醫療、住房等多個領域。當然，過去這些項目主要通過免費教育、公費與勞保醫療及合作醫療、公共房屋等來解決，現在是形勢發生很大變化，需要一個涵蓋多個項目的綜合型社會救助體系才能解決問題，從而既是相關社會保障制度改革使社會救助承擔了更多、更大的責任，也是經濟社會發展進步帶來的民生升級的表現。 （ 4） 從城鄉分割到城鄉一體。過去受城鄉分割分治、戶籍與單位保障制度的影響，社會救助是嚴格按照城鄉分割分治的，現在則是強調城鄉統籌并推進城鄉一體化的社會救助制度，這一進展以 2014 年 2 月國務院頒布的 《社會救助暫行辦法》為標志，它使社會救助制度從城鄉分割的不公平狀態向日益公平的方向快速邁進。

綜上，中國的社會救助已經實現了整體轉型，一個面向全民的、開放性的綜合救助體系已經基本形成，公共投入的力度、惠及民生的廣度前所未有，制度層面已實現應救盡救。以 2014 年為例，中央財經用于城鄉居民最低生活保障的支出為 1102 億元，用于災害救助的支出為 101 億元，用于醫療救助的支出為 146 億元，用于住房救助 （ 含城鎮低收入困難戶的租房補貼、各類棚戶區改造和農村危房改造及游牧民族定居工程等） 的支出為 1500 億元，用于資助困難學生的支出為 404. 92 億元，再加上扶貧支出 432. 87億元，合計約達 4000 億元左右。2014 年享受最低生活保障的城鄉居民達 7000 多萬人，得到災害救助者約 5000 多萬人次，獲得醫療救助者約 1 億人次，建成了 506 萬戶城鎮棚戶區房屋，改造了農村危房 266萬套。2015 年，中央財經的上述支出預算增長 10%以上，還將有更多的低收入人口得到政府援助。[2]

上述數據表明，社會救助制度體系絕不是一個可以忽略的社會保障，而是事實上在整個社會保障體系中扮演著至關重要的基礎性制度角色。

肯定社會救助改革取得了巨大成就，并不意味著這一制度已經完成了改革的使命。因為現實中的許多社會問題及引起社會震動的案例不時發生，表明了這一制度遠未成熟，必須通過全面深化改革進一步優化。中國社會救助制度面臨的挑戰，主要體現在如下四個方面：

第一，制度有缺失，立法滯后。盡管現在已經形成了包括多個項目在內的綜合型社會救助體系，但這一制度仍然存在著缺失。在現實中，一些遭遇急難事件的不幸者仍然缺乏應有的救助。如車禍受害者若肇事者逃逸，就可能陷入無法得到及時醫治的困境，昂貴的醫療費用等亦會讓見義勇為者望而卻步。一些救助項目因牽涉到多個部門或機構，救助環節如果銜接不暢，就會有人因各種原因漏在網外，以致惡性案例時有發生。例如，2015 年 5 月發生在河南信陽的一名未成年人走失半年后變成了一具干尸，引發公眾對當地公安機關、社會救助站的高度質疑，面對強大的輿論壓力，當地警方終于意識到，應將公安網失蹤人員信息與救助站流浪人員信息對接。[3]2012 年 11 月發生在貴州畢節的 5 名流浪兒童在垃圾箱生火取暖中毒死亡案，[4]2013 年 10 月發生在河北保定的一名患病男子因無錢醫治而在家中用鋸子鋸自己的病腿案，[5]均與社會救助制度不健全相關。此類案例雖然不多，但都會對社會造成巨大沖擊，它表明社會救助制度確實存在著漏洞。與制度不健全相關的是立法的滯后，迄今仍未制定 《社會救助法》，2014 年 2 月出臺的一部行政法規 《社會救助暫行辦法》只是臨時性的行政規范，它雖然解決了社會救助實踐中的一些問題，但依然不足以完整規范、剛性約束整個制度的運行。這種現狀使責任與權利缺乏剛性保障等，難以提供穩定的安全預期，也帶來了公眾的信任危機。