本篇論文目錄導航：

【題目】我國行政審判制度存在的問題研究
【引言】現行行政審判體制優化探究引言
【第一章】行政審判體制比較研究
【第二章】我國行政審判體系的沿革
【第三章】我國行政審判體系制度的現狀分析
【第四章】我國行政審判規制改革探索
【結論/參考文獻】中國行政審判體制改進分析結論及參考文獻


第一章 行政審判體制比較研究

行政審判體制是指一個國家行使行政審判權的組織機構系統，以及它們實施行政審判權活動規則的總和。②圍繞著行政審判權在各組織之間的權限劃分，行政審判體制主要包括兩方面的內容：一是負責審理行政案件的司法機關與其他國家有權機關之間的關系，它主要解決的是行政審判組織的外部關系；二是負責審理行政案件的司法機關的內部運行體制，它主要解決司法機關行政審判的權限分工問題。③行政審判體制主要解決行政訴訟由誰負責審理以及如何審理的問題，良好的行政審判體制要求行政審判機關獨立，行政審判人員在行政審判活動中堅持公平正義的原則，不受行政機關等外界因素的干擾，僅依據法律和事實獨立公正地行使行政審判權，樹立行政審判的獨立性、公正性和權威性，從而實現行政訴訟的根本目的。行政審判體制是行政訴訟具體制度得以運行的前提和保障，是行政救濟或行政監督體系中最為重要的組成部分，因此西方法治發達的國家都已經在本國現實的政治體制、法律制度及文化傳統的基礎上逐步建立和完善了適合本國國情的行政審判體制，保障了行政訴訟制度的良好運行。目前各國的行政審判體制主要有大陸法系國家的“二元制”的行政審判體制和英美法系國家“一元制”的行政審判體制兩種類型。

一、“二元制”行政審判體制

大陸法系國家的“二元制”（分離主義）的行政審判體制又稱為行政法院模式，采用這種行政審判體制的國家建立了獨立于普通法院之外的專門的行政法院來審理行政訴訟案件。行政法院模式以法國和德國為代表，兩者在具體的制度設計上又存在差異，前者建立的是隸屬于行政系統的行政法院，而后者的行政法院則隸屬于司法系統。

（一）法國

1、產生與發展法國是世界上最早建立行政法院的國家，法國的行政法院起源于特定的社會歷史背景之下并經歷了漫長的發展演變過程。法國的行政法院產生于大革命時期，當時作為新舊兩種對抗勢力的新興資產階級和保守的封建階級分別掌握著法國的行政機關的行政權和普通法院的司法權，代表封建階級利益的高等法院經常通過司法權的行使干涉大量的行政事務，阻撓革命的進程。④于是為了擺脫封建勢力的干擾，法國人對孟德斯鳩的三權分立學說做了特殊的解釋，⑤認為根據分權原則行政權和司法權應當互相獨立，且認為行政訴訟也是行政的一種，所以普通法院不能受理行政訴訟，否則就構成司法權對行政權的不當干預。由此，1790 年制憲會議根據分權原則通過法律，禁止普通法院受理行政訴訟案件，這是最早通過法律將行政訴訟與普通的民事、刑事訴訟分離，為法國建立二元制行政審判體制奠定了基礎。⑥之后的十年左右，法國并沒有建立專門的機構來審理行政案件，而是由行政機關負責解決行政爭議。1799 年拿破侖擔任第一執政時期，在法國設立了國家參事院⑦（最高行政法院的前身）來作為行政訴訟案件的專門審理機構，但最初國家參事院在行使其行政審判權力的時候受到了諸多的限制，司法克制原則⑧和部長法官制⑨嚴重影響了國家參事院司法審判的獨立性，直至 1889 年卡多案件⑩之后，法國的最高行政法院才取得了完全獨立于實際行政的地位，最高行政法院的創建基本完成，從而建立了世界上最為典型的普通法院與行政法院并立的二元制行政審判體制。

2、組織體系法國的法院體系由普通法院和行政法院兩類法院組成。行政法院包括專門的行政法院和普通的行政法院兩種，專門行政法院主要有審計法院、財政和預算紀律法庭等，由于專門行政法院的權限與活動方式差別很大，缺乏共性，所以本文不予討論。

法國的普通行政法院的組織體系由最高行政法院、上訴行政法院、地方行政法庭三級法院組成，且每一級行政法院都擁有行政咨詢和行政審判兩種職能。最高行政法院內部分為四個行政組、13一個訴訟組和一個研究報告組。每個行政組由一名組長和 6-7 名行政法官組成，承擔著最高行政法院的行政咨詢職能，是政府在準備法律、法令和某些政令草案時的顧問，對由政府向議會提出的法律議案、政府制定的行政條例等立法方面的問題提供咨詢意見，供政府參考，并負擔著向政府和部長個人提供一般的法律咨詢的職責，在政府就法律問題征求意見時作出答復。

訴訟組承擔著最高行政法院的司法審判工作，包括大約 100 名成員，被分為 10 個獨立小組處理案件。訴訟組負責對法律規定的重大案件行使初審管轄權、對部分案件行使上訴審管轄權及行使復核審管轄權，對政府、地方行政機關、獨立權力機構和公共行政機構或具有公共權力特權的機構的活動進行最終判決。報告和研究組就現行的行政問題每年向政府提出所有經最高行政法院各個組商議的集體意見，這些意見通過年度報告的方式發布。通過年度報告，最高行政法院在傳統的咨詢和審判職能外又增加了第三項職能，它可以積極的啟動改革而不僅僅在事后消極地對政府提交的立法做出反應或者行使司法控制權。另外，最高行政法院還負有指導下級法院工作，監督下級法院依法行使職權的責任。通過上述各項職能的行使，最高行政法院確保法國的政府部門切實服從于法律。

最初，對于不服地方行政法院的判決的上訴案件都由最高行政法院審理，隨著行政上訴案件的增多，最高行政法院無法負擔行政上訴審判，所以為了減輕最高行政法院的負擔，設立了上訴行政法院，目前法國共有 5 個上訴行政法院。上訴行政法院只有上訴審管轄權，沒有初審管轄權，負責審理不服地方行政法院的所有上訴行政案件，但最高行政法院保留上訴管轄權的案件除外。地方行政法庭是設在法國本土和海外的地方行政訴訟機構。地方行政法庭的審判職能表現為對初審行政案件具有一般管轄權，凡法律未規定由其他法院管轄的案件，都由行政法庭行使初審管轄權。地方行政法院的行政咨詢職能在行政法典中有明文規定，即：“行政法庭可以被要求回答由管轄區域內省長所提出的問題”.法律對省長咨詢問題的性質沒有限制，但前提是咨詢的問題不能是已成為爭端的問題。行政法庭的咨詢意見沒有約束力，實踐中地方行政法庭的咨詢職能并不重要，所以行政法庭內沒有設立專門的咨詢機構，咨詢職能是由行政審判庭行使的。

3、法官制度行政訴訟案件涉及生活的各個領域，這就要求行政法官必須具有很高專業性及豐富的行政方面的經驗。

法國行政法院獨特的法官錄用機制為行政法院提供了高素質的行政法官，其法官主要來源于國家行政學院的優秀畢業生，還有少數來源于高級行政官員和行政專家，24這就保障了行政審判的專業性要求。行政法官在任職期間，兼具行政職能和審判職能，這就使得行政法院法官在具備專業的行政法知識的同時熟悉了司法運作中的行政問題，積累了行政工作方面的經驗。

法國的行政法官屬于公務員序列，受公務員一般地位法支配，但比一般公務員享有更優越的法律地位，25法官的獨立性也得到了充分地保障。行政法官獨立原則是法國的一項基本的憲法原則。初級行政法庭和上訴行政法院的法官享有不可撤換的地位，即未經他們的同意他們不得被調往新職，即使這種調職是晉升。行政法院的法官的晉升采取年薪制，其職位的提升不受主管上司的影響，是按照工作年份的提高而晉升，這使行政法官更加獨立地行使其職權，不受外界干擾。

（二）德國

德國的行政法院同樣具有悠久的歷史，其行政法院制度的萌芽最早可以追溯到 18 世紀，29它經歷了從最初的實質上是由行政機關進行自我監督的行政司法的行政法院模式、到 19 世紀各邦國相繼建立二級或三級的行政、司法明顯分離的行政法院模式、到第二次世界大戰結束之后德國開始全面建立和完善現代意義上的行政法院模式這一漫長的過程。直至 1960 年，隨著《行政法院法》的頒布，德國行政法院才基本定型。

之后雖然《行政法院法》被多次修訂，但這些修訂往往是因為與之相關的程序法或實體法的修訂，行政法院本身的制度框架并沒有太大的改變。與法國行政法院隸屬于行政系統不同，德國的行政法院隸屬于司法系統。 德國的司法體系除了憲法法院32外，還包括五大法院，即普通法院33、行政法院、勞動法院、財政法院和社會法院，這五大法院之間相互獨立，各自都建立了完備的運行體系。德國的行政法院分為初級行政法院、高級行政法院和聯邦行政法院三級結構，其中初級行政法院設在較大的城鎮，每個州根據自身情況設立數目不等的若干個初級法院，高級行政法院作為州最高法院，每個州只設一個，聯邦行政法院為聯邦的最高行政法院。

德國的行政法院只承擔行政審判一種職能。具體來說，初級行政法院具有普遍的一審管轄權，有權審理除高級行政法院或聯邦行政法院一審管轄范圍內的所有行政案件。法院內部采用合議制審理案件，一般由 3 名職業法官與 2 名非職業法官組成合議庭來審理。高級行政法院通常受理因不服初級行政法院的判決而上訴的案件，并且對法律明確規定的幾類案件有一審管轄權.高級行政法院同樣由合議庭審理行政案件，但根據案件的具體情況不同，組成合議庭的法官類型和人數是不一樣的。聯邦行政法院主要負責受理當事人對高級法院的裁定不服所提出的上訴，并且原則上只進行法律審，而不對事實進行審查，除此之外還享有對高級行政法院或某些初級法院的判定的復審權，并對少數案件享有一審管轄權.

德國《行政法院法》規定，德國行政法官包括專職法官、兼職法官37、試用期或受委托法官38以及名譽法官。德國行政法官的遴選條件十分嚴格，想要成為行政法官必須通過德國大學和邦司法部組織的兩次法律考試。第一次考試最少應該在大學學習三年半后參加，第二次考試則是在不同的法院、行政機構和法律機構實習兩年半后才能參加。德國的專職法官實行終身任職制。非專職法官不可以在法庭中擔任首席法官，但在參與法庭裁判的權限范圍內，擁有與專職法官相平等的權力。名譽法官為沒有接受過專業的法律教育的“外行法官”,其任職資格較寬松，凡年滿 30 周歲的德國公民，在有關的法院所屬的區域內居住，無法律禁止的情形都可以被任命為行政法院的名譽法官。名譽法官在言辭審理和判決形成中享有與其他法院同樣的權力，不得參與其他行政審判活動。由于名譽法官的選舉、任命等條件都低于對職業法官的要求，《行政法院法》中以第三節全節做了詳細而嚴格的規定。

德國的行政法官具有高度的獨立性，這種獨立性同其他法院法官一樣，在《基本法》和《法官法》中加以規定?！痘痉ā芬幎ǚü侏毩⑿惺箤徟袡?，只服從于法律，并且只有在第 97 條第 2 款的條件下，才能被免職、解雇和調離。國家的司法權直接委托給法官而不是法院，44由此，法官審理行政案件時只受法律約束，不接受任何來自立法、行政或法院本身的干擾。

二、“一元制”行政審判體制

英美法系國家的“一元制”（合并主義）的行政審判體制又稱普通法院行政審判模式，采用這種行政審判體制的國家不設專門的行政法院，行政訴訟案件由普通法院依據普通法進行審理。采用“一元制”的行政審判模式的國家以英國和美國為代表，其具體的規定也存在差異。

（一）英國

英國負責行政審判的組織分為兩類：普通法院和行政裁判所。在英國，由普通法院負責行政案件的審理是經過漫長的歷史發展而形成的，45其理論基礎是法律面前人人平等，沒有公法與私法的劃分，行政機關在社會法律秩序上沒有任何特殊的地位，政府的地位及其影響由私法的一般原則加以規定，行政糾紛案件沒有必要使用特殊的訴訟程序和審判機關予以解決，由普通法院按照民事訴訟程序審理即可。

其后，隨著英國經濟社會的發展，行政權力的不斷擴張導致行政糾紛不斷增多，普通法院繁瑣嚴格的訴訟程序展現出了低效率和非專業性的特點，無法有效應付越來越多的行政訴訟案件。為緩解普通法院審理行政案件的壓力，英國產生并發展出了行政裁判所制度，英國的行政裁判所是議會就某項事務設立的專門的裁判機構，是英國行政司法系統的重要組成部分。

最初，行政裁判所是法院在行政訴訟方面的輔助機構，同時又與政府機關關系密切，是介于法院和政府之間兼有行政和司法特點的機構。2007 年，英國制定了《裁判所、法院與執行法》，對行政裁判所制度做了系統性的修改和完善。

依據《裁判所、法院與執行法》的規定，英國的行政裁判所與行政機關相分離，建立起了初審裁判所和上訴裁判所兩級裁判所結構，屬于司法體系中的一員并且具有較強的獨立性，受到司法獨立原則的保障。與普通法院審理行政案件相比，行政裁判所處理行政案件的優越性體現在：行政裁判所處理行政案件的程序簡便、靈活，辦案迅速且費用較低，同時行政裁判所裁判行政案件具有更高的專業性，裁判所成員不僅具有專業的行政法知識，而且具備豐富的行政經驗。行政裁判所實現了行政裁判的專業性、公正性和便捷性，在解決行政糾紛中發揮了重要的作用。當事人對于行政裁判所的裁判結果不服時，可以就法律問題向普通法院提起上訴，普通法院通過對上訴案件的審理對裁判所在正確解釋法律方面給予指導，這樣，行政裁判所和普通法院共同組成了英國行政審判組織。

（二）美國

在美國行政法發展的早期，公民與政府之間的行政糾紛一般由行政機關內部解決，司法機關沒有對行政糾紛的管轄權。

進入 19 世紀后期，隨著美國的政治經濟的迅速發展，政府的行政管理開始滲入到公民社會生活的各個領域，由于沒有足夠的外部監督機制行政權力開始無限制的擴張與膨脹，政府通過設立各種獨立的管制機構來干預公民的社會經濟活動。因此，制憲者們開始嘗試建立行政訴訟制度，希望通過司法權力實現對行政權力的限制，1946 年的美國《聯邦行政程序法》為美國行政訴訟制度提供了直接的法律依據。美國的行政訴訟制度是建立在三權分立的理論基礎之上的，美國的立法權、司法權和行政權分別掌握在國會、總統和法院手中，依據三權分立原則，法院享有對行政權和立法權的監督審查權力。同時，受英國普通法傳統的影響，美國沒有公私法的劃分，行政糾紛案件由普通法院負責審理。隨著司法實踐的發展，訴訟范圍日益擴大，行政訴訟制度也日趨完善。

此后，隨著行政糾紛案件的不斷增多，曾有學者提出建立獨立的行政法院審理行政案件的設想，雖然獨立的行政法院最終并沒有建立起來，但在此過程中美國建立了獨立的行政法官制度，負責對案件進行審理。美國的行政法官設在行政機關內部，對州一級和當地的眾多行政機關的行政事項享有管轄權。這樣，美國的行政審判體制實質上是由行政機關內部的行政法官初審和普通法院行政審判復審組成的，具體來說，美國的行政法官進行的行政裁判是司法審查的前置程序，行政案件先由行政法官審理，并依法作出裁判或提出建議性意見，行政法官必須獨立地、不偏不倚地、不受外部影響地行使行政審判權。美國行政機關依正式聽證程序裁決行政爭議時，實質上是一個具有司法性質的行政法庭。行政法庭的裁決受到普通法院的的監督，美國實質意義上的行政訴訟其實是司法復審，普通法院通過對行政行為加以復查糾正不法或不當的行政行為，實現對行政相對人提供救濟的目的。美國的聯邦法院（包括具有一般管轄權的法院和具有專門管轄權的法院）和各州法院都是審理行政案件的法院。

三、兩種行政審判體制比較分析

（一）法理基礎比較

大陸法系的“二元制”行政審判體制和英美法系的“一元制”反映在行政法和行政訴訟模式上可以分別為行政法的“公法”模式和行政法的“私法”模式。大陸法系的行政審判體制是建立在公私法區分的基礎之上，由獨立的行政法院行使行政審判權的，58而英美法系則沒有公私法的區分，也就沒有專門的行政法院負責行政案件的審理。在大陸法系國家，行政機關的活動受公法的支配和調整，而普通公民的行為則受私法的調整。而在英美法系國家，合法性是單一的、一般性概念，政府及其官員服從于普通的法律程序，與普通個人所受法律約束一樣。究竟哪一種行政法模式對于控制行政權力，保護公民合法權益更有效一直存在著爭議，然而近年來，不少英美法系國家的學者開始提倡公法模式，同時，在大陸法系國家內，國家地位在現代的衰落，私法的社會化、公共化強烈的沖擊著公私法的區分。

（二）運行機制比較

由于大陸法系國家的行政法官的選任標準都比較嚴格，行政法官不僅具有較高的法律素養，而且具有豐富的有利于審理行政案件的行政經驗和專業性技術。

相比之下，英美法系國家的法官雖然欠缺專門的行政法方面的的知識和豐富的行政工作方面的經驗，但是這些國家依據審判實踐的需要紛紛探索出了新的制度以輔助普通法院審理行政訴訟案件，例如英國的行政裁判所制度，同樣滿足了行政訴訟案件對于專業性、技術性的較高要求。為了及時解決大量的行政訴訟案件，行政法院的行政訴訟程序簡便、快捷，但行政審判結果的公正性常常受到質疑，而普通法院審理行政訴訟案件則較繁瑣，保障了案件的公正審理，但在一定程度上又影響了行政效率。對兩種行政審判體制的比較分析表明，不管是建立專門的行政法院審理行政訴訟還是由普通法院來審理，只要能保證行政訴訟的獨立性即可。盡管兩大法系的不同制度的形式不同，但以獨立的法院對國家行政進行法律控制這一本質并無區別。作為對國家行政和行政權進行控制的一種基本法律制度，行政訴訟由普通法院主管還是設立專門的行政法院主管，并非實現這一制度價值的關鍵問題。從實證角度看，兩種模式都不乏成功經驗；從理論上而言，即使是大陸法系的學者也并不認為必須設立特別的行政法院來主管行政訴訟，而是認為主管法院只要能公正獨立即可。