一、我國環境行政問責制度的現狀
在我國，環境行政問責制度實際上是在行政問責制度發展和政府環境意識覺醒的雙重驅動下應運而生的。盡管“嚴格意義上的問責制度起源于現代的西方，是伴隨現代政黨制度和議會制度而產生和發展的”,“并且成為憲政制度的一個組成部分”,①然而，正如有學者所言，我國行政問責實踐并非“從一開始就有著外國法的淵源”,而是“我國政府長期致力于依法行政的宣傳與建設的必然結果”,“獨特的政治情境孕育了獨特的問責制度”,我國的行政問責制度“應該是很中國化的產物”.②環境行政問責是一種同體問責機制，環境行政問責制度內容包括問責主體、問責客體、問責范圍、問責程序、問責結果等幾個方面。作為行政系統內部的自我約束機制，環境行政問責的主要目標是在環境法治的基礎上追求和實現環境善治。環境行政問責機制不僅要保證政府依法行政，而且要根據自身的環境保護目標和價值定位，實現良好的環境治理狀態。政府對這種目標和價值的背離，是環境行政問責的真正基礎。為了督促政府依法履行環境監管職責和環境義務，我們必須對政府建立環境行政問責制度，實行行政問責必須依靠法律和法治。
我國現行的行政問責制度發端于對重大事故責任的追究，最早可追溯至 1979 年“渤海二號”鉆井船翻沉事件，這次事件造成72 人死亡，時任國家副總理的康世恩因此被記大過。2003年 4 月，因在“非典”事件中隱瞞疫情或防治不力，包括前衛生部長張文康、前北京市市長孟學農兩位省部級高官在內的上百名官員被問責查處，自此，拉開了所謂中國公共行政“問責風暴”的序幕。隨后 2003 年重慶“12·23”特大井噴事故，2004 年北京密云“2·5”特大踩踏傷亡事故、安徽阜陽劣質奶粉“大頭娃娃”事件、包頭“11·21”空難事故，2005 年松花江水污染事件，2006 年重慶“10·1”特別重大道路交通事故，2007 年的廣西北海鱷魚吃人事件、山西黑磚窯事件、山西臨汾洪洞礦難，2008 年云南陽宗海砷污染事件、山西襄汾潰壩事故、深圳歌舞廳大火案、三鹿奶粉事件等等，都成為行政問責的典型案例?？v觀這些案例的問責結果，多由各級黨組織而非人大主導，相關領導或責任人多是先由黨委給予免職等黨紀處分，然后由其個人請辭相關職務，而非人大行使罷免權，人大通常只是簡單地履行同意手續； 也有一些案例中責任人由所在機關或監察部門給予行政處分，乃至移交司法機關追究刑事責任。并且，問責的結果通常以“公開處理”“處理通報”“新聞發布會”等方式公布，具有強烈的回應社會訴求的色彩。在規范依據上，自 2003 年起，長沙、天津、大連等地相繼出臺地方政府行政問責或專門針對行政首長問責的規定，2009 年中共中央則出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》。從內容上看，問責對象主要包括行政機關首長、機關工作人員、黨政領導干部三類； 問責事由主要包括決策失誤、違法執法、政績低劣、個人操守不當等； 責任類型包括行政處分、黨紀處分等。
在行政問責制度快速發展的同時，因為環境污染、生態破壞給社會公眾健康和財產造成的危害也日益加劇，由此也誘發了不少群體性事件。2004 年的四川沱江特大水污染，2005 年的浙江東陽畫水鎮化工污染和松花江特別重大水污染，2006 年的湖北省竹山垃圾場 14 年污染、四川瀘州電廠燃油泄漏污染長江水體，2008 年至 2009 年的湖南瀏陽鎮頭鎮鎘污染，2009 年的江蘇東海傾倒有毒物質、陜西鳳翔“血鉛”案、山東沂南涑河砷化物水污染事件等等，最終都演變為環境群體性事件。有學者統計，自 1996 年以來，環境群體性事件以每年 29% 增速在增長，僅“十一五”期間（ 2006 年至2010 年） ,環境信訪的件數就有 30 多萬，環境訪民成為了中國訪民隊伍中的新類型。①環境污染事故的頻發、環境群體性事件和環境信訪案件數量的激增，也使得執政黨和各級政府的環保意識不斷增強。1997 年中共十五大把可持續發展戰略確定為我國“現代化建設中必須實施”的戰略。2007 年中共十七大明確闡釋了科學發展觀，指出“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧”; 提出實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，包括“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”.2012 年中共十八大將生態文明提升到前所未有的高度，十八大報告首次專篇論述生態文明建設，并將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列，納入中國特色社會主義建設“五位一體總布局”; 強調把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程； 并將“美麗中國”和“中華民族永續發展”作為生態文明建設的宏偉目標。
在此背景下，以環境行政問責方式回應環境群體性事件以及環境信訪中的公眾訴求，成為中央和地方各級政府的共同選擇。從“北大法寶”的法律法規和政府文件數據檢索結果看，早在1996 年12 月，山東省監察廳、山東省人事廳、山東省環境保護局就聯合頒布了《關于違反環境保護法規行政處分暫行規定》； 2002 年 3 月，湖北省監察廳、湖北省環境保護局聯合頒布《關于違反環境保護法律法規行政處分的暫行規定》； 2002 年 6 月，山西省監察委員會和山西省環境保護局聯合頒布《山西省環境保護違法違紀行為處分暫行規定》； 2003 年 7 月，中共貴州省紀委、貴州省監察廳聯合頒布《關于違反環境保護法律法規黨紀政紀處分的暫行規定》。這些地方性規范文件相繼推動了地方各級政府的環境行政問責實踐。
2005 年 12 月，國務院頒布《關于落實科學發展觀，加強環境保護的決定》，明確提出“建立問責制，切實解決地方保護主義干預環境執法的問題”; “對因決策失誤造成重大環境事故、嚴重干擾正常環境執法的領導干部和公職人員，要追究責任”.2006 年2 月，監察部、國家環?？偩致摵项C布我國首部關于環境行政問責的部門規章---《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，對國家行政機關及其工作人員、企業中由國家行政機關任命的人員因環保違法違紀應受行政處分問題作出明確規定，客觀上對地方環境行政問責的制度建設起到了一定的導向作用。
2006 年 4 月，貴州省環保局出臺《行政首長問責制暫行辦法（ 試行） 》，對其省內環保系統的行政首長的問責問題作出了具體規定。2013 年 5 月，云南省政府辦公廳出臺《云南省環境保護行政問責辦法》，就各級政府及其工作人員、環保行政主管部門及其工作人員、各級政府及組織人事部門任命和管理的負有環境保護監督管理職責的企事業單位領導干部和工作人員等三類問責對象，共規定了40 種具體的問責情形，而問責形式和問責程序則按照《云南省黨政領導干部問責辦法（ 試行） 》規定執行。另據2014 年1 月新華網報道，2013 年河北紀檢監察部門共查辦環境污染違紀案件40 起，201 名干部受到行政問責處理，其中，紀律處分154 人，其他方式問責 47 人； 縣處級干部25 人，科級及以下干部176 人。①從總體上看，我國環境行政問責制度發展已經初具規模，具有豐富的制度文本和實踐案例，一方面，人們可以想當然地認為，該制度對強化各級政府官員和公務人員的環境責任意識和緩解公眾與各級政府部門之間的環境沖突起到了一定的積極作用； 但另一方面，不可否認的是，經過近20 年的發展，環境行政問責制度，無論理論還是實踐仍然是亂象叢生，如同一團亂麻亟待理清。究竟什么是環境行政問責，環境行政問責與一般法律意義上環境法律責任的追究是什么關系，其獨特的制度價值究竟何在，如何衡平環境行政問責中多方利益主體之間的利益關系，未來的環境行政問責制度究竟該如何發展與完善，如何真正實現環境行政問責的制度價值，等等，仍有待相關理論深入研究。
二、環境行政問責概念的語義分析和理論重述
與“環境行政問責”相關的概念包括： “環境問責”“行政問責”“環境法律責任的追究”“環境行政法律責任的追究”等。從語詞構成邏輯看，“環境行政問責”與“環境問責”和“行政問責”存在包含與被包含的種屬關系，與“環境法律責任的追究”“環境行政法律責任的追究”存在交叉關系。
“環境問責”本身是一個外延十分龐雜的概念，僅從字面看，不論是何主體、何種責任，但凡涉及環境保護責任的追究都可以納入“環境問責”的范疇，其對“環境行政問責”的限定除了表明適用的領域外，沒有其他特別之處?！靶姓栘煛睂Α碍h境行政問責”的限定意義則不同?！碍h境行政問責”是行政問責制度在環境保護領域的具體展開，“行政問責”作為居于“環境行政問責”上位的屬概念，其特征首先限定了種概念“環境行政問責”的特征。作此分析的意義在于闡明“環境行政問責”與“環境行政責任的追究”以及“環境法律責任的追究”之間的關系。從文本和案例看，我國“行政問責”中的“行政”二字有別于“環境行政責任”中的“行政”二字，前者指向的是主體的屬性，后者指向的是責任的屬性。進言之，“行政問責”中的“行政”是指對行政者的問責，而“環境行政責任”中的“行政”指的是責任的行政性。在法學領域，環境法律責任按照既有部門法的劃分，在性質上可以分為“環境民事責任”“環境行政責任”“環境刑事責任”三種類型。
“環境行政責任”作為“環境行政法律責任”的簡稱，是指對違反環境行政法所應承擔的責任，既包括行政相對人因違反環境行政法律、法規、規章而承擔的環境行政處罰，也包括行政主體及其工作人員因違反環境行政法律、法規、規章而承擔的環境行政處分。由“行政問責是對行政者的問責”,可以推導出“環境行政問責”并不包括對相對人環境行政責任的追究，因此“環境行政問責”之外延并不能囊括“環境行政責任的追究”的外延； 再由“行政問責問的不僅僅是行政法律責任，至少還包括刑事責任”,可以推導出“環境行政責任的追究”之外延也不能囊括“環境行政問責”的外延，二者僅僅是一種交叉關系。同理，再由“行政問責問的不僅僅是法律責任，還包括政治責任等”,還可以推導出“環境行政問責”與“環境法律責任的追究”也是一種交叉關系?！碍h境行政問責”與“環境行政（ 法律） 責任的追究”以及“環境法律責任的追究”的交叉結果是： “環境行政問責”的外延既“不完全”包括也“不僅僅”包括“環境法律責任的追究”.
