據江西省某縣糧食局官網介紹，該局在 1951 年組建時為正科級行政單位，近年來改革為參照公務員管理的正科級事業單位。這種現象在全國各地不同程度的存在。筆者認為，將區縣糧食局編制性質由行政編制改革為事業編制不合法治精神?，F將具體理由闡釋如下，供商榷。

一、區縣糧食局定性為事業編制違反現行法律規定

我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條第一款規定：“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門?！焙沃^“必要”按照《現代漢語詞典》中的解釋，“必要”是指“不可缺少；非這樣不行”。這就是說，地方各級人民政府設置工作部門的唯一標準就是“不可缺少”?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》承繼了該法律精神。該法第三條規定：“地方各級人民政府機構設置和編制管理工作，應當按照經濟社會全面協調可持續發展的要求，適應全面履行職能的需要，遵循精簡、統一、效能的原則?！倍?，該法還規定地方各級人民政府行政機構應當根據履行職責的需要，對其工作部門進行適時調整。按照該規定精神，各級人民政府既可以獨立設置某“必要的”工作部門，也可以將其與其他工作部門合并組成新的工作部門。但無論是獨立設置還是合并設置，該工作部門理應因“必要”、“不可缺少”而必須設置。

糧食是關系國計民生的、無可替代的公益性商品和戰略物資。馬克思指出：“最文明的民族也同最不發達的未開化民族一樣，必須先保證自己有食物，然后才能照顧其他事情。財富的增長和文明的進步，通常都與生產食品所需要的勞動和費用的減少成相等的比例?！倍暯酵娟P于“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，我們的飯碗主要裝中國糧”等重要講話，更是凸顯了糧食安全問題在全面建設小康社會中的重要地位。糧食的“不可缺少”表明在擁有近 14 億人口的中國，各級人民政府設立糧食工作部門不但“必要”，而且“不可缺少”。那種將區縣糧食局編制性質由行政編制改革為事業編制的做法在實踐中是危險的，在合法性審查時是違反《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條第一款規定的，理應予以糾正。

二、定性為事業編制的區縣糧食局行使“公共事務管理職能”有悖法理

定性為事業編制的區縣糧食局，一般都內設監督檢查機構，配備有行政執法人員和糧食稽查車輛，承擔著實施糧食收購資格審核、對糧食流通違法行為予以查處的執法任務。而《糧食流通管理條例》、《糧油倉儲管理辦法》又都明確授權縣級以上糧食行政管理部門對糧食收購資格進行審核，對糧食流通（倉儲活動）中的違法行為進行監督檢查。有鑒于此，有觀點認為，事業單位性質的區縣糧食局應視為行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織，可以依法直接實施糧食收購資格審核并對糧食流通（倉儲活動）中的違法行為進行監督檢查。筆者認為，這種觀點值得商榷。

糧食工作是否屬于公共事務，取決于糧食安全是否屬于公共事務，取決于糧食安全如果出了問題由誰來承擔相應責任。有關“公共”一詞，《現代漢語詞典》這樣解釋：

“屬于社會的；公有公用的”，并以“公共衛生”、“公共汽車”、“公共場所”和“愛護公共財產”等來進一步例證。根據百度百科，公共事務是指為了滿足社會全體或大多數成員的需要，體現他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務，其內容涉及與政府的關系、政治行動、企業責任、議題管理、傳播溝通和國際事務。我們再來看何謂糧食安全?？偨Y歷史經驗和人們的認識，根據糧食的特性，筆者認為糧食安全應包括但不限于供給穩定、儲備充足、調控有力、運轉高效、質量安全、價格合理等六個方面。

一般公共事務組織難以承擔該項職責。那種將事業單位性質的區縣糧食局視為行政法規授權的具有管理公共事務職能組織的觀點，將為糧食安全留下隱患。實際上，自古以來人們就把糧食安全與國防安全相提并論，所謂“彈盡糧絕”就是二者地位同等重要的直觀寫照。國防安全的責任在法理上屬于國家，正因如此才有“天下興亡，匹夫有責”；糧食安全的責任在法理上同樣屬于國家，也正因如此，地方各級人民政府均負有糧食安全之責任，中央人民政府并非唯一責任承擔者，這也正是糧食安全省長責任制的法理所在。

三、區縣糧食局定性為事業編制已產生不利的法律后果

由于法律與法理上的雙重錯位，將區縣糧食局定性為事業編制正在產生一系列不利的法律后果。

首先，定性為事業編制的區縣糧食局因不具有行政主體資格，將致其陷入無法行使行政管理和行政執法職權的境地。在區縣糧食局業務中，實施糧食收購資格審核實質是行政許可行為，應受行政許可法規范。但依據該法，只有行政機關或者法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織才可行使。被定性為事業編制的區縣糧食局既不是行政機關，也沒有在《糧食流通管理條例》中獲得法定授權，因此無法成為實施行政許可的法定主體。同樣，依據《行政處罰法》的規定，被定性為事業編制的區縣糧食局同樣不能成為對糧食流通（倉儲活動）中的違法行為進行監督檢查的主體。這種情況的出現，為法治糧食建設提出了嚴峻挑戰，使國家糧食安全面臨著威脅。

其次，定性為事業編制的區縣糧食局實際履行的糧食行政許可和監督檢查職權是否具有法律效力已有爭議。按照行政法學一般原理，由于主體不適則該主體實施的行為就不具有法律效力。但在實際生活中，被定性為事業編制的區縣糧食局多數還在實際履行糧食行政許可和監督檢查職權，并且其相對人并未提出是否有法律效力的異議。以上述江西省某縣糧食局為例，該縣政府信息公開顯示，糧食收購資格許可證申請、變更或者延續均有程序流程圖向社會公開，信息索取號分別為 C26380-0203-2014-0001、C26380-0203-2014-0002 和C26380-0203-2014-0003。 這 就 是說，該縣糧食局并未因其由行政編制改為事業編制而影響相關業務開展。但也有地方法制部門以被定性為事業編制的區縣糧食局既不是行政機關，也不是法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織為由，認定這些區縣糧食局不能成為實施行政許可和行政處罰的法定主體，無法直接承接“糧食收購資格審核”和“糧食行政執法”兩項事權，并暫停了這些糧食局行政執法人員執法證件的辦理。

第三，被定性為事業編制的區縣糧食局工作人員的行政執法證件辦理面臨著法律困境。依據行政處罰法有關規定，行政機關執法人員在調查或者進行檢查時需向當事人或者有關人員出示證件。按照各地行政執法證件辦理辦法，行政執法證件實行統一領導、分級管理的原則，一般由省級人民政府統一印制，并加蓋省級人民政府行政執法專用章，由省級人民政府法制辦負責審查、發放和管理。針對地方法制部門暫停被定性為區縣糧食局工作人員的行政執法證件辦理的情況，有觀點認為，根據《國務院辦公廳關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》中“凡屬于行政工作中具體應用行政法規的問題，有關行政主管部門在職權范圍內能夠解釋的，由其負責解釋”之規定，主張國家糧食局可以通過立法解釋，為其發放有關行政執法證件。但筆者認為，我國現行有關行政“執法證件”管理辦法均以部門規章或者政府規章方式出現，國家糧食局為地方糧食局工作人員發放行政執法證件尚缺乏法律依據。一些區縣糧食局被定性為事業編制單位并非偶然?；仡櫺轮袊ㄔO史，我們不難發現，糧食短缺豐盈與糧食部門地位成反比的規律：

糧食越豐收、越增產，糧食部門地位越下降；糧食越減產、越匱乏，糧食部門地位越上升。進入新世紀以來，國內出現了罕見的糧食產量“十一連增”、國際糧市供應充足而且糧價出現大幅下降，有些人將這種現象判定為新常態，并誤認為糧食安全已經不是大問題，這是部分區縣糧食局由行政編制被定性為事業編制的根本原因。從法治角度來看，當地政府的改革方案缺乏合法性審查則是該現象產生的直接原因。黨的十八屆四中全會提出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要?！庇纱丝磥?，落實十八屆四中全會精神不但成為我們建設社會主義法治國家的當務之急，而且還有很漫長的曲折道路要走。