1 問題的提出

禽流感是由 A 型流感病毒引起的和以呼吸系統癥狀為主要表現的禽類傳染性疾病綜合癥[1]。該病毒可通過消化道、飛沫、呼吸道及呼吸道分泌物傳染給人，人類直接接觸受禽流感病毒感染的禽類及其糞便等也會被感染[2]。由于該病毒在禽類中傳播快、危害大、病死率高，被世界動物衛生組織列為 A類動物疫病，我國也將其列為一類動物疫病[3]。在我國，禽流感是影響范圍較大、程度較深的重大動物疫病。2004 年，我國首例禽流感在廣西暴發，根據《獸醫公報》數據顯示，除了 2010 年沒有暴發禽流感之外，2004—2014 年我國每年均暴發禽流感疫情，累計至少發生了 115 例禽流感疫情，且近 2 年的疫情防控形勢越加嚴峻。據統計，2013—2014 年的人感染 H7N9 流感造成我國 1 500 億的經濟損失。黨中央、國務院高度重視禽流感疫病防控工作，從 1985年 2 月開始制定了一系列政策，使我國對禽流感疫情的防控逐步走上法制化、規范化軌道。因此，全面、系統地認識禽流感相關防控政策有助于把握政策走向，為完善政策、提高防疫能力提供決策參考。

近年來，我國學者對禽流感防控進行了研究，如梁瑞華[4]對我國禽流感控制的 15 種典型宏觀調控模式進行對比，從中選擇尋找最佳模式；浦華等[5]運用決策樹法對禽流感暴發后實施強制免疫與撲殺措施的成本效果進行評估；張莉琴等[6]對 2004 年禽流感暴發后政府采取強制性撲殺措施給疫區家禽養殖戶造成的經濟損失進行評估。然而，國內對禽流感防控政策規定和演變特征的研究沒有引起研究者的足夠重視，成果較少，這是目前研究的一大缺憾。因此，收集并梳理我國目前正發揮作用的相關政策（由于中央主管全國的禽流感防控工作，地方政策是依據中央政策制定具體實施方案，所以本文只選擇研究中央政策），并分析政策的演變特點與趨勢有重要意義。

2 我國禽流感防控相關政策概覽

截止 2014 年，在我國正發揮作用的相關禽流感防控政策有 4 大類，分別是法律、規劃、中央一號文件、實施細則，其中法律 2 部，規劃 2 個，中央一號文件 9 個，實施細則 24 個，具體如下：

2.1 動物防疫法和動植物檢疫法從立法上規范了禽流感防控的責任與義務

通過人民代表大會制定，與禽流感防控相關的法律只有《中華人民共和國動物防疫法》和《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》?！秳游锓酪叻ā肥莿游锓酪吖ぷ鞯母敬蠓?，1997 年開始制定，根據動物防疫形勢的需要，在 2007 年經過修訂，規定了政府、養殖單位及個人在動物疫病預防、疫情報告、疫病控制和撲滅、動物和動物產品檢疫、動物診療、動物防疫監督管理應承擔的責任與義務，該法適用于在中華人民共和國領域內的動物防疫及其監督管理活動?！哆M出境動植物檢疫法》適用于進出境檢疫，主要規定了動物、動物產品在進境、出境、過境、攜帶、郵寄物、運輸工具等環節接受檢疫的責任與義務。

2.2 2004 年以來幾乎每年的中央一號文件都提及禽流感防控要求

中央一號文件在國家全年工作中具有綱領性和指導性的地位。中央一號文件中提到的問題是中央全年需要重點解決也是當前國家亟需解決的問題。2004—2014 年期間，除 2011 年、2014 年的中央一號文件未提及動物疫病防控的要求之外，其他年份的文件都有涉及，反映了禽流感防控一直是我國亟需解決的問題。

2.3 我國禽流感防治列入國家規劃，有些效果考核指標化

迄今為止，在我國發揮作用的禽流感防治規劃有 《國家中長期動物疫病防治規劃（2012—2020年）》、《全國獸醫事業發展“十二五”規劃（2011—2015 年）》。在《國家中長期動物疫病防治規劃》中，高致病性禽流感是國內優先防治的動物疫病，在生物安全隔離區和不同種雞場規定了 2015 年和 2020年分別要達到的防治效果。在《全國獸醫事業發展“十二五”規劃》中，制定了 2011—2015 年我國獸醫事業發展的主要任務和保障措施。

2.4 許多實施細則根據動物防疫法等法律制定

通過政策梳理發現，許多禽流感防控的相關實施細則根據法律、規劃、中央一號文件制定，包括辦法、規范、標準、預案、意見、條例、方案等，如《肉禽無禽流感生物安全隔離區標準（試行）》、《動物疫情報告管理辦法》、《國家突發重大動物疫情應急預案》、《關于整頓和規范活禽經營市場秩序加強高致病性禽流感防控工作的意見》、《全國高致病性禽流感應急預案》、《高致病性禽流感防治技術規范》、《高致病性禽流感監測計劃》、《2014 年度加強重大動物疫病防控延伸績效管理工作實施方案》。這些實施細則不僅出自國務院，而且還來自農業部、衛生部、工商總局等部委，其中，大部分實施細則來自農業部。

3 我國禽流感防控政策演變及特點

中央一號文件提出的禽流感防控要求是法律、實施細則制定的方向。與法律和實施細則相比，歷年中央一號文件最能反映政策演變的脈絡。因此，對 2004 年以來的中央一號文件中禽流感防控相關的規定進行梳理歸納，如表 1 所示。

3.1 出臺的禽流感防控政策數量與上一年禽流感疫情數呈正相關

2004 年，首例禽流感在我國大陸發生，并且當年我國疫情暴發次數為有史以來最多。因此，2005年中央一號文件出臺了最多的規定，涉及禽流感的監測、預報、防治和處置。由于 2010 年全年沒有禽流感疫情發生，2011 年的中央一號文件也沒有出臺政策規定，但從 2011 開始，我國禽流感疫情出現零星式暴發，2012、2013 年中央一號文件也出臺了一些政策法規。因此，禽流感防控政策的演變與上一年的禽流感暴發次數有緊密聯系。

3.2 禽流感相關防控政策數量與當年中央一號文件的主題相關

中央一號文件每年的主題確定了當年“三農”問題迫切需要解決的重大問題，文件關于禽流感防控的政策規定與一號文件的主題有所聯系。不難發現，與提高農業綜合能力和促進農業發展相關的主題，禽流感防控的規定會越具體，數量越多。例如，2005 年主題“農業綜合生產能力”、2008 年和 2009年主題“農業發展”，相關的禽流感防控規定比其他主題多。相反，關于農村問題的主題，涉及的禽流感防控規定較少，且比較籠統，如 2006 和 2007 年主題“社會主義新農村建設”、2010 年主題“城鄉統籌”、2013 年主題“ 農村發展活力 ”。 由此可知，禽流感防控政策是農業政策的一部分，與農業主題相關的中央一號文件中的規定相對較多，而農村主題可能覆蓋面較廣，對禽流感防控的相關政策規定會比較少。

3.3 2006 年出現針對禽流感的政策，2010 年后防控重心從重大疫病轉移到全部疫病

2004—2014 年的中央一號文件，只有 2006 年文件直接提及禽流感疫情的防控，提出“要加強動物疫病特別是禽流感等重大疫病防控的基礎設施建設”要求，可見，禽流感是我國 2006 年動物疫病防治的重中之重，也是 11 年來中央一號文件唯一提及的動物疫病。而其他年份的中央一號文件只是以動物疫病、重大動物疫病等字眼出現。由于禽流感屬于農業部《一、二、三類動物疫病病種名錄》規定的重大動物疫病，所以，以上述字眼出現的政策內容同樣適用禽流感防控。另外，在歷年中央一號文件中，重大動物疫病的字眼出現的頻率比動物疫病多 ，如2005—2008 年、2010 年的中央一號文件，在 2010 年后則以動物疫病字眼出現，由此可知，防控政策的重點從重大動物疫病逐漸覆蓋到全部動物疫病，體現了我國全面根除動物疫病的決心。

3.4 重視基層防疫隊伍建設和獸醫體制改革，禽流感防控體系建設內容不斷充實

歷年中央一號文件非常重視基層防疫隊伍建設和獸醫體制改革，在基層防疫隊伍建設方面，2005年開始明文規定，重視防疫隊伍建設與經費來源，2008—2009 年強調村級防疫隊伍的經費補助。在獸醫體制改革方面，2004 年開始明文規定，2006—2008 年均有提及。另外，10 年來，禽流感防控體系建設的內容越來越充實，每年一號文件會對體系建設內容進行豐富，2004 年提及動物防疫體系建設，2005 年對此進行延伸，提出了監測預警、防御控制、檢疫監督、獸藥監察、防疫物質保障的框架，2006 年防控技術研發推廣，2007 年的動物標識及疫病可追溯體系，2008 年的無規定動物疫病區建設、強制免疫以及撲殺補償機制，2009 年動物疫病防控公共服務機構，2010 年撲殺補貼政策。

4 我國禽流感防控相關政策規定

4.1 禽流感預防的規定

關于禽流感預防的實施細則包括《畜禽標識和養殖檔案管理辦法》、《關于整頓和規范活禽經營市場秩序加強高致病性禽流感防控工作的意見》、《肉禽無規定動物疫病生物安全隔離區建設通用規范（試行）》、《動物檢疫管理辦法》。在信息收集方面，開展家禽標識管理、養殖檔案管理、信息管理；在活禽交易市場方面，逐步推行活禽定點屠宰制度、加強活禽經營市場衛生管理，實行定期休市制度，防止禽流感傳播；在禽類檢疫方面，出售或者運輸的禽類產品、屠宰場（廠、點）、向無規定動物疫病區運輸易感禽類產品，都需要經過動物衛生監督機構檢疫和取得《動物檢疫合格證明》；在生物安全隔離區建設方面，對禽類繁育、養殖、屠宰加工、流通等環節的禽流感風險采取生物安全管理體系進行有效預防，處于官方有效監管狀態，且在規定期限內沒有發生過禽流感，并經驗收合格的禽類養殖屠宰加工企業所在的區域，設定為無規定動物疫病生物安全隔離區。

4.2 禽流感疫情監測、確認、報告和公布的規定

關于禽流感疫情監測、確認、報告、公布的實施細則包括《動物疫情報告管理辦法》、《病死及死因不明動物處置辦法（試行）》、《國家突發重大動物疫情應急預案》、《重大動物疫情應急條例》、《全國高致病性禽流感應急預案》、《國家動物疫情測報體系管理規范（試行）》、《2014 年國家動物疫病監測與流行病學調查計劃》、《全國家禽 H7N9 流感剔除計劃》。在禽流感疫情監測方面，重點對種禽場、規模飼養場以及疑似有禽流感的家禽野禽和歷史上曾發生過禽流感或周邊地區（全國重點湖區和濕地）流行禽流感的禽類進行采樣監測和市場鏈的流行病學調查；在禽流感確認方面，動物防疫監督機構在接到疫情后，派出防疫人員到現場初步診斷，再送至省級實驗室血清學檢測，再進行最終確診；在禽流感疫情報告方面，任何單位和個人發現禽類發病、傳播迅速、死亡率高等異常情況，應及時向當地動物防疫監督機構報告疫情發生的時間、地點等信息，確認是高致病性禽流感，需在規定時間內逐級報告，此外，還實行快報、月報和年報制度；在疫情和處理情況公布方面，國務院獸醫主管部門按照國家規定的程序，及時準確公布，其他任何單位和個人不得公布。

4.3 禽流感控制的規定

當禽流感疫情發生后，疫情控制的實施細則包括《重大動物疫情應急條例》、《國家突發重大動物疫情應急預案》、《關于整頓和規范活禽經營市場秩序加強高致病性禽流感防控工作的意見》、《病死及死因不明動物處置辦法（試行）》。在應急預案方面，各級人民政府獸醫行政管理部門根據特別重大突發動物疫情、重大突發動物疫情、較大突發動物疫情、一般突發動物疫情 4 個預警級別及時做出相應的控制措施；在應急條例方面，立即劃定疫點、疫區和受威脅區分級管理：在疫點采取撲殺、銷毀、無害化處理、消毒；在疫區周圍設置警示對出入的人員和車輛進行消毒，對染疫禽類撲殺并銷毀以及易感禽類限制移動，監測和緊急免疫接種，關閉活禽經營市場，對雞舍進行消毒或無害化處理；在受威脅區，對易感禽類監測和緊急免疫接種，且實行撲殺、銷毀補償政策。

5 我國禽流感防控政策展望

5.1 禽流感相關防控法律將形成完備的法律體系

十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的重大任務，這意味著國家將在廣度和深度完善法律法規，促進國家治理能力現代化。目前，關于動物防疫的相關法律較少，尤其是缺乏針對禽流感防控的法律。在全面推進依法治國的指導下，可以預測，接下來我國將出臺更多關于禽流感防控規范、實施、監督、保障等方面的法律，形成完備的禽流感防控法律體系。

5.2 針對禽流感的防控將會有更多實施細則

歷年中央一號文件只有一次提到禽流感，屬于政策初步制定階段。結合我國現代農業的發展方向，禽類的健康養殖已成為農業現代化不可或缺的組成部分，可想而知，21 世紀禽流感防控肩負著發展家禽業和保障公共衛生安全的歷史使命。隨著農村全面深化改革的加快，禽流感疫情防控的地位和重要性越來越凸顯，國家的重視和關注程度會越來越高，在下一階段的政策力度會逐漸加大，政策內容越加具體和細化。

5.3 政策將推動禽流感防控服務全方位、系列化和市場化

目前中央一號文件只提及動物疫病防控的生產性服務，但服務范圍尚未明晰。根據十八大三中全會的精神，我國政府應轉變職能，以更多的服務方式完善市場體系。因此，未來政策應該從政府導向型向政府導向和市場調節協同推動禽流感防控服務朝著全方位、系列化、市場化的方向發展。一方面，政策將推動禽流感防控從原來單純的公益性服務走向經營性和公益性服務互補結合，提高防控效率；另一方面，未來政策將推動禽流感防控的服務范圍迅速覆蓋家禽產業鏈，建設更加完善的禽流感防控體系。

5.4 政策逐漸轉型發展，從指導性向可操作性轉變

在目前，禽流感防控政策主要提出指導性和原則要求。從下一階段開始，政策將從單項政策向政策組合轉變，對法律、經濟、技術等手段都有明確的規定，政策的可操作性將會增強。從未來的政策走向來看，扶持禽流感防控的政策工具將更加豐富，不僅會有財政補助、稅收優惠、信貸支持、新增補貼傾斜來解決防控資金的約束問題。而且，還有技術支持、人才培養、基礎設施建設等其他扶持政策來提高禽流感防控能力。

參考文獻

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