行政信息披露，俗稱“曝光”，特指行政機關基于公共利益的考量，主動將自己在執法過程中所發現的行政相對人違反行政法規定的行為或事件通過媒體\\( 如政府公報、政府網站、廣播電視、新聞報刊和網絡媒體等等\\) 向社會公眾予以公布的行為［1］。也有學者使用更為直觀的“公布違法事實”一詞對其進行概括［2］。但是，考慮到行政機關的公布行為是一種通過信息進行的規制行為，且進行相關披露時，相對人究竟是否違法難以確認，因此直接將相關信息定性為“違法”并不準確。例如，因有市民飲用可口可樂美之源果粒奶優中毒，2011 年11 月30 日長春市食品安全委員會辦公室通過電視臺發出提示: “近期勿飲用可口可樂美之源果粒奶優，家中存有此飲品者，請與當地工商部門聯系”。但事后證明，此事件乃蓄意投毒所致，而非產品存在質量問題。另外，由于被公布的往往是不希望被公眾知道的信息，隱含一定的對被公布方的否定性評價，用披露一詞較能體現其負面性。因此，本文采用行政信息披露這一概念，對行政機關的信息公布行為進行概括。

行政信息披露作為一種新的行政規制手段，雖然不像傳統行政活動一般直接對相對人施加影響，但通過披露相對人相關信息，可以促使公眾及時了解相應危險，并間接作用于相對人，使其迫于輿論壓力或者更為嚴重的經濟損失而達到“規制目的”［3］。特別是在面對大型企業時，通過罰款等行政處罰往往難以起到足夠的威懾作用，信息披露在規制效果上的優點則更加明顯。正是因為信息披露具有如此的特點，其被廣泛應用于環境保護、食品安全、金融監管等領域。

在這方面最為著名的案例就是 2009 年的“農夫山泉砒霜門”［4］。當然，行政信息披露除了在環境保護、食品安全、金融監管領域被廣泛應用外，其適用范圍也逐漸擴大。例如，2009 年南京、福州、泉州等多地的交管部門就曾通過媒體曝光醉酒駕車者名單。

身處當今社會，公民的確日益需要行政機關提供有公信力的各類信息，以防范相應的社會風險。但大量的行政信息披露行為實際上也對相對人的權利造成了或大或小的影響?！稗r夫山泉砒霜門”事件當中農夫山泉的品牌形象受到不小打擊，農夫山泉稱該事件造成其經濟損失達10 億元。而交管部門對醉駕名單的曝光，也對相對人的名譽、隱私造成了一定的影響。但是，這樣一種公眾廣泛需求，又對相對人影響甚巨的新興規制手段，在學理上卻仍有不少爭議，學界對于其性質甚至尚未達成共識。本文將對現行關于行政信息披露法律性質方面的觀點進行歸納與整理，并在此基礎上展開討論。

一、類型化的嘗試

行政行為的類型化是“將行政實踐中各種行政活動加以抽象歸納，以形成整體性的系統，將確定的體系定位和相應的法律效果賦予概念化、抽象化的行政行為”［5］。通過行政行為的類型化，可以大致明確需要遵循的程序，可能造成的法律效果以及是否可通過行政訴訟進行救濟等問題，進而也有利于對該類型的行政行為進行控制。依據章志遠教授的觀點，可以大致將行政信息披露行為進行如下分類。

1. 作為聲譽罰的行政信息披露。此種類型的行政信息披露，是指行政機關將自身在行政過程中掌握的某些信息進行公布，對相對人產生精神上的壓制，使其迫于壓力而不敢再犯［2］。我國現行法律規定中的警告與通報批評都屬于此類違法信息披露。所針對的對象主要是個人的名譽，例如在“掃黃打非”中對于違法者姓名的公布。

2. 作為公共警告的行政信息披露。此類行政信息披露是一種事實行為，是行政主體在權限范圍內，將其所獲得的相對方危險信息向公眾公開，提醒公眾注意的一種預防性信息公開行為［5］。主要有如下特點: 首先，公共警告主要應用于衛生、食品、藥品、產品質量等與公眾密切相關的領域，其次，相對于其他類型的行政信息披露，公共警告的信息發布范圍更為廣泛，一般而言整個社會都是公共警告的對象。此外，公共警告目的不在于對相關人員或者企業進行處罰，而在于維護公共利益，預防相關風險，保障公民的生命與身體不受侵害①。前文提到的“農夫山泉砒霜門”就是這一類行政信息披露中的典型案例。

3. 作為行政處罰結果公開形式的行政信息披露。此類行政信息披露是指基于行政處罰結果公開的要求，為給公眾提供一個準確的行為衡量標尺，并有效防止公民因對法律的無知而觸犯法律，而對某些影響較大且屬社會治理重點、難點方面的行政處罰結果進行公開的行為。比如醉駕名單的曝光就屬此種類型。依章志遠教授之觀點，此類行政信息披露的依據在于兩點: 其一，依據《行政處罰法》的要求，行政處罰的結果必須公開; 其二，由于法律賦予了行政機關在處罰種類、幅度和方式上較大的自由裁量權，因此，行政機關可以斟酌處罰的程度與處罰發生的時段等因素，選擇將相應處罰結果公之于眾或者僅向相對人公開。

4. 作為行政強制執行手段的行政信息披露。此種類型的行政信息披露，是指將當事人的違法行為通過一定的媒介向社會公開，依靠社會的非難來間接強制當事人履行義務，在美國，這種類型的公布違法事實被稱為“作為制裁的信息披露”［2］。因此，此類行政信息披露并不直接對當事人造成影響，而是通過信息披露使相對人名譽受到損害，不得不承受社會公眾的非難，間接的對當事人造成經濟上的不利后果，并迫使其履行應盡義務。

由于目前各種類型的行政信息披露已經在諸多領域廣泛應用，章志遠教授對行政信息披露進行類型化的嘗試具有重大的意義。只有抽象歸納出各種行政信息披露行為的性質，才能明確這一類信息披露行為的法律效果，并明確其控制方式和救濟手段。但這一方式仍難以明確各類信息披露行為的界限。例如，醉駕名單的曝光和“掃黃打非”中對于違法者姓名的公布。依據其外觀形式進行判斷，都是對于行政處罰結果的公布，但是為何一個在性質上屬于聲譽罰，另一個則只構成對于行政處罰結果的公開? 進行這種劃分的依據何在? 是因為“掃黃打非”中違法者姓名的公布將對相對人造成聲譽上的影響，而醉駕名單的曝光不會造成; 還是因為醉駕可能對公眾構成較大危害，而賣淫嫖娼以及非法出版等違法活動不具有此一特點; 亦或是由于醉駕是目前社會整治的重點問題，而賣淫嫖娼問題不是?

同樣公共警告和作為行政強制執行手段的行政信息披露之間的界限也不明晰。比如“農夫山泉砒霜門事件”，工商局公布的檢驗報告很可能對于公眾而言構成一種公眾警告，而對于農夫山泉而言，這種信息披露行為已經造成其商業信譽受損，形成了規制的效果。如此一來，所謂的公共警告和行政強制執行手段的行政信息披露是否僅為一體之兩面，信息的披露對于公眾而言構成公共警告，而對于企業而言，信息披露則構成一種行政強制執行手段?

因此，筆者認為，雖然類型化的嘗試確實可取，但尚需借助其他學說對于行政信息披露行為進行更為準確的類型化定性分析。

二、傳統學說———以行政行為理論為視角

行政法的傳統學說一般將行政信息披露視為一種事實行為，或者更準確地說，由于彼時通過信息進行的規制行為并不多見，傳統學說是將行政信息披露中的“公共警告”視為一種事實行為。

正如前文所述，公共警告是行政主體在權限范圍內，將其所獲得的相對方危險信息向公眾公開，提醒公眾注意的一種預防性信息公開行為［6］。比如行政機關基于公共利益，對某些含有乙二醇可能危害人體健康的葡萄酒予以披露，甚至是建議公民避免飲用紙版盒裝飲料等行為均屬公共警告［7］393 －397。德國學者毛雷爾認為，“行政警告”在種類和效果方面，情況各異，差別很大，明確進行概念上的歸類和界定非常困難，并因而將其定性為一種事實行為［7］305。依據傳統行政法學說，以行政行為理論為視角將公共警告視為事實行為的原因主要有二。

首先，依據德國、我國臺灣地區和日本行政法學的通說，行政行為必須是行政機關對外直接產生法律效果的行為［8］97。所謂“直接”是指行政行為給相對一方權利義務造成的影響具有確定性，沒有其他中間環節［8］98。但在公共警告的過程當中，即使相對人在行政機關進行公共警告后確實受到了一定影響，這種影響卻是由公民在接受并理解行政機關發布的信息后所進行的自由選擇帶來的，因此公共警告造成的是一種間接影響。所以基于此一特性，傳統行政法學說無法將公共警告行為視為一種行政行為。

其次，行政行為的首要內涵在于其具有處理行為的屬性。處理行為是一種具有法律約束力的命令，是一種以實現某種法律后果為目的的意思表示［7］183。

據此，行政機關在進行公共警告之時，如果是基于公共利益提醒公眾注意某些信息，為公眾提供相應警告，雖然可能造成相對人受到影響的結果，但也很難說行政機關具有制裁或干涉相對人的意思表示。顯然，據此也很難將這種公共警告歸類為行政行為。

可以說，傳統學說基于事實行為與行政行為之間的區別，對公共警告這種行政信息披露行為的定性尚屬準確。但由于科技的發展，信息已經成為政府進行規制的有利工具，行政信息披露也早已突破了公共警告的范疇。目前，曝光醉駕名單以及通過公告要求相對人履行具體行政責任①等行為已經廣泛應用于日常行政活動當中，這些與公共警告存在較大差異的行為尚需我們對其準確定性。

三、新近學說———以保護相對人權益為依歸

無可否認，不論學理上如何對各類行政信息披露行為進行定性，相對人在事實上都必然受到信息披露行為的極大影響，而倘若某一行政信息披露行為僅構成事實行為，因為事實行為不屬于我國行政訴訟的范疇，相對人恐怕又喪失了通過司法途徑進行救濟的可能。因此，為保護相對人合法權益，盡量為其提供司法救濟，晚近又出現了一個頗為值得關注的觀點。

此觀點認為，在行政信息披露活動中存在著三方主體，即行政機關\\( 信息發布者\\) 、行政相對人\\( 被公布者\\) 和社會公眾［9］。因為存在著三方主體，行政信息披露行為將分別對社會公眾和相對人造成不同影響，并形成不同類型的關系。具體而言，在行政機關與社會公眾之間的關系方面，由于行政機關發布信息的目的只是在于為社會公眾提供警告或者單純的提供信息，并沒有強迫社會公眾接受信息并采取相應行動的意思表示，因而應當將其定性為事實行為［9］。而在行政機關與相對人之間的關系方面，由于行政機關發布信息的目的在于積極實現對相對人進行規制的行政管理目標，具有實現某種法律后果為目的的意思表示，而具體行政行為的首要內涵就在于其是以實現某種法律后果為目的的一種意思表示，因此應當將其定性為具體行政行為［9］?？梢钥闯?，該觀點認為行政機關的信息披露行為勢必具有相應的規制目的，這也構成了其與傳統學說的最主要區別。

該觀點進一步認為，以行政信息披露行為與公眾利害關系程序的不同為標準，行政信息披露行為對社會公眾將構成公布危險信息行為或者公布普通違法事實行為。以行政信息披露行為是否期待行政相對人履行特定義務為標準，行政信息披露行為對相對人將構成行政強制執行或者行政處罰。據此，無論行政信息披露行為對社會公眾而言將造成何種影響，但是因其對相對人而言構成具體行政行為，相對人不服行政機關信息披露行為的，都可以提起行政訴訟。該觀點力圖為保護相對人合法權益提供理論關照，立意頗佳。但由于對具體行政行為的理解存在偏差，其對于行政信息披露行為的定性卻未必準確。

上文已經提到，具體行政行為必須給相對一方直接造成權利義務上的影響，倘若行政機關的行為具有規制目的并對某一相對人造成權利義務上的增減，這一行為就構成了具體行政行為，規制目的的存在是判斷具體行政行為的依據。例如，倘若行政機關對醉駕名單進行了曝光，這種曝光的目的在于威懾相對人不敢再犯，同時也對相關公民的聲譽造成了影響，醉駕名單的曝光就當屬具體行政行為，公眾權利義務雖未受影響，但并不影響該行為是具體行政行為的定性問題。另一方面，正如前文所述，倘若行政機關因某種食品可能存在巨大風險而向公眾進行警告，因這種警告不具有特定的規制目的，只在于避免公眾承受相應風險，雖可能間接影響相對人的權利，但仍然不構成具體行政行為。因此，以保護相對人權利為依歸，盡可能地將各類行政信息披露行為劃歸為具體行政行為立意雖好，但卻存在不少的學理問題，尚有進一步探討之余地。

四、行政信息披露性質的再討論

既往的觀點學說各有其特點及價值，但仍有一些關鍵問題未能得到有效澄清，這些問題包括: 公共警告的法律性質究竟如何，公共警告是一種事實行為還是一種具體行政行為; 行政信息披露是否可能構成一種行政強制執行行為，若可能，其與公共警告之間的界限為何; 例如醉駕名單的公布等行為，是否僅僅是一種行政處罰結果的公開，若是，其與作為聲譽罰的行政信息披露之間的界限為何。

1.“公共警告”: 事實行為抑或具體行政行為。

從筆者對既往學說觀點的總結上可以看出，公共警告的法律性質仍然存在一定的爭議。筆者認為，將公共警告定性為事實行為更加準確。

實際上，公共警告形式多種多樣，除了前述的比較典型的“農夫山泉砒霜門”之外，政府警告切勿食用腐爛面食品，以及青少年性行為警告①等等都屬于公共警告的范疇。因此，很多時候公共警告可能并不存在一個我國行政法上的“相對人”概念。這類公共警告也并不少見，比如我國環保部門也曾發出預警，提醒公民霧霾天氣減少出門，做好防護措施等。此時，環保部門的公共警告顯然是為了避免公民健康受到嚴重影響，而不是為了規制某些可能存在的排污超標的企業。

同時，即使在食品安全領域等特定領域中，行政機關的公共警告行為雖可能會對某些“相對人”即食品的生產廠家等造成一定的影響，但也不能認定行政機關的公共警告行為有著必然的規制目的。正如前述，此時行政機關的目的往往是為了避免公共利益遭受嚴重的損害，而不是為了制裁或規制“相對人”。

比如德國產品安全法第 8 條雖明確授權可以采取公共警告，但也作了限制規定，要求只有存在“拖延的危險”時，方可采用［7］396。因此可以看出，公共警告的目的在于通過公共信息發布這種更為快捷有效的手段，使得絕大多數公民盡早知悉某類信息，從而避免因其他行政手段時效性不足無法迅速排除危險而使公民權利受到損害。因此，公共警告并不具有相應的規制目的，只是一種向公眾進行警示的行為，將其定性為具體行政行為并不妥當。

當然，由于我國行政訴訟的受案范圍僅限于具體行政行為，而不是像德國一樣可以為“所有非憲法性的公法爭議”提供救濟。因此，學者力圖將公共警告納入具體行政行為的范疇，無非是為了使公民權利得到更好的保護。其意圖雖好，在學理上卻無法自圓其說。

2. 行政強制執行: 行政信息披露的一種可能。

無可否認，行政信息披露能夠彌補傳統規制手段威懾力低，時效性差的不足，提升執法績效［10］。正因如此，行政信息披露除了可以作為公共警告之外，也必然會被賦予特定的規制目的，可以作為具有規制目的的行政強制執行行為而存在。將違法信息披露作為一種行政強制執行的手段在我國也并不少見，比如《產品質量法》第 17 條規定: “依照本法規定進行監督抽查的產品質量不合格的，由實施監督抽查的產品質量監督部門責令其生產者、銷售者限期改正，逾期不改正的，由省級以上人民政府產品質量監督部門予以公告; 公告后復查仍不合格的責令停業、限期整頓;整頓期滿后經復查產品質量仍不合格的，吊銷營業執照?！背恕懂a品質量法》以外，《北京市用人單位重大勞動保障違法行為社會公布暫行規定》以及《價格違法行為行政處罰規定》中也均有類似規定。

分析前述《產品質量法》第17 條的規定就可以看出，此種情況下進行行政信息披露的前提是相對人未履行“限期改正”義務，而進行行政信息披露的目的則是強制相對人在公告后的一定期間內進行改正，使產品質量可以達到合格標準。顯然，此時行政信息披露的目的已經不再是向公共進行警告，避免公眾利益遭受侵害，而是借由信息披露后社會公眾對相對人施加的巨大輿論壓力，間接的強制相對人履行特定義務。同時，從行政行為理論“目的性”與“直接性”密不可分的關系來看［3］105 －106，雖然相應的法律后果并非行政機關直接造成，但是法律后果的發生確是直接根據行政機關的意思表示。因此，這種情況下的行政信息披露已經構成具體行政行為。另外，由于此時行政信息披露的目的是為了強制相對人履行特定的行政義務，也符合我國《行政強制法》所作的“其他強制執行方式”的兜底規定，將其定性為一種行政強制執行行為應無異議。

雖然可以確定違法信息披露行為可能構成行政強制執行，但是由于從外在形式上，行政信息披露無論作為公共警告還是行政強制執行都會向公眾披露相關信息，從事實影響上來看，兩者也都會對相關人員造成不小的影響，因此，二者的區分往往會造成相當的困難。筆者認為，對于二者的區分應當借助行政行為的核心特征，即行政信息披露行為是否具有“規制目的”來作為判斷的標準。具體而言，可以結合行政機關是否在行政信息披露前為相對人設置了前置的行政義務，以及行政信息披露的目的是否是為了強制當事人履行此一義務來進行判斷。因為行政機關在發現問題后，會對其可能造成的損害進行評估，若危險巨大，行政機關往往會徑行向公眾進行公共警告。若危險尚屬可控范圍內，可以通過一般的行政手段進行控制，行政機關則需要依照法定程序賦予相對人確定的行政義務，相對人不履行行政義務導致行政機關對信息進行披露的，行政信息披露則具有規制目的，屬于行政強制執行。

3. 聲譽罰: 行政信息披露的另一種可能。依章志遠教授的觀點，行政信息披露除了可能以公共警告或行政強制執行的形式存在外，還存在另外兩種可能，分別是作為聲譽罰的行政信息披露及作為行政處罰結果公開的行政信息披露。但正如前述，為何對“掃黃打非”中違法者姓名的公布屬于聲譽罰，而對醉駕名單的公布則僅是行政處罰結果的公開?

實際上，無論是對于“掃黃打非”中違法者姓名的公布，還是對于醉駕名單的公布都會對相對人造成不小的影響，社會公眾會對其聲譽進行否定性評價，甚至是日常生活也會受到嚴重打擾。因此，從對于當事人權利侵害的角度來看，兩種行為可能只有程度不同而無本質差別。另外，若從某一行為是否屬于社會治理重點、難點的角度進行劃分，隨著社會治理重點、難點的轉換，可能今日構成聲譽罰的行為，明日僅變為行政處罰結果的公開，或者今日僅為行政處罰結果的公開，明日又構成聲譽罰，顯然這種分類方式并不具備充分的學理依據。

筆者認為，雖然我國法律要求行政處罰結果必須公開，但實際上并不要求達到客觀上的人盡皆知，目前的行政信息披露其目的已經不僅僅是簡單的將處罰結果進行公開，往往具有更深層的目的。因此行政處罰結果公開不能獨立作為一種行政信息披露的類型而存在，根據其規制目的的不同，行政處罰結果公開必然歸屬于公共警告、行政強制執行、聲譽罰這三種類型之一。若公開是因為行政機關在進行處罰后發現僅依靠處罰手段實際難以控制相關危險，因而提醒公眾注意某一危險，此時行政處罰結果公開則屬于公共警告的類型; 若公開是因為相對人在被處罰后的法定期限內仍然不履行確定的義務，此時行政處罰結果的公開則是為了依靠公共輿論的壓力迫使相對人履行義務，因此屬于行政強制執行; 但類似醉駕等行為因其違法狀態已經發生且結束，不再具有除去的可能，而倘若只是將醉駕的治理情況作為一種社會重點予以公開，僅需公開已處罰的醉駕案件數量及相關涉案人數，并不需要公開具體的姓名，行政機關將處罰結果進行公開顯然是為了依靠輿論壓力使得相對人不敢再犯同類違法行為，這時行政處罰結果的公開顯然構成聲譽罰。

綜上，行政處罰結果公開不能獨立的作為行政信息披露當中的一種類型而存在，其必然根據規制目的的不同被劃分到其他三種類型當中。當然，規制目的的有無，以及具體的規制目的究竟如何往往要根據具體情況進行分析。

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