一、現狀及原因分析

出行是人們每日生活中必不可少的一部分，城市也隨著經濟一樣飛速擴張，而公共交通運輸系統又跟不上城市發展的步伐，特別是出租車行業的失調，使得城市出現了另外一道風景線，“黑車”。當然，這個不速之客的出現，也成為了擾亂城市客運秩序、影響城市文明形象和危及社會安全穩定的一個突出問題。我們所說的“黑車”是指未經交通運輸管理部門登記、批準而非法從事運營的車輛。黑車非法營運活動就是指大巴、中巴與小型客車從事非法營運業務等違法行為以及摩托車、殘疾人專用車\\( 有動力裝置\\) 非法載客經營等違法行為。

在交通擁堵的昆明市，“黑車”的存在己經成為交通運輸的軟肋，嚴重擾亂了市場正常的運營秩序。2008 年 10 月1 日，《昆明市打擊非法客運車輛經營行為規定》開始實施。

據了解，當年 5 月，昆明市城管局、交通局、市公安局等部門共同執法，聯合治理昆明的黑車運營現象。\\( 云南網 2012年 3 月 27 日\\) 。然而，現實的事實是，黑車現象仍然屢禁不絕，且愈演愈烈。據獲，今年 1 月至 2 月間昆明市公路運輸管理局共檢查車輛 20264 輛; 查處黑車 1903 輛。2012 年全年檢查車輛 202068 輛; 查處黑車 9977 輛\\( 云南日報，2013年 3 月 5 日\\) 。黑車的泛濫也使得全國各地的政府主管部門紛紛出臺了整治城市“黑車”的相關政策，有些政府為了整治“黑車”不惜“釣魚執法”，甚至出現違法行為。而一系列整治措施后我們看到的是，相關問題依然沒有得到解決。

因此，對于政府在管制黑車市場時出現的問題，必須先尋找源頭，即“黑車”出現的原因，針對問題和遇到的困難進行分析，真正的為城市客運中出租車行業與黑車的矛盾提供可行的建議，這樣對管理公共交通系統的秩序以及維護城市安全和形象都有著重要意義。

\\( 一\\) 法律規定的空白

“黑車”的出現并不是偶然，它存在與城市客運交通運輸的灰色地帶。作為主要競爭對手出租車行業來說，黑車的出現也反映出政府和市場對出租車行業雙重管制均失靈的現狀，這主要體現在我國現存法律對于黑車管制的空白，大多是各地政府制定的規章或部委規章。

就目前的一些法律規定來看，并沒有統一的法律針對出租車行業或新出現的黑車問題進行法律規制，現有的全國性法律依據主要是部委規章，而且各地方制定的規章內容也不盡相同。例如《道路交通安全法》、《行政處罰法》或者《無照經營查處取締辦法》都是對于車輛違法駕駛或違法使用進行處罰的規定，同樣并沒有對涉及公共交通系統中出租車等行業進行管制的專章規定?，F有的部委規章對出租車行業也只是做了一些原則性的規定，內容相對簡單，具體的管制辦法則主要依據的是國務院辦公廳及部門單獨或聯合下發的文件。隨著社會的發展，法律出現滯后性也是正常的現象，對于公交系統的發展速度來說，如果不及時進行法律規制，特別是規范政府職能部門的權力和相關責任主體，現有的法律法規及管理方式仍然是混亂的，甚至還會引起更多、更為嚴重的社會問題。

昆明市政府在 2008 年 8 月 5 日推行的《昆明市打擊非法客運車輛經營行為規定》中第 3 條稱: “凡在本市未取得客運經營許可證從事客運經營行為，或者偽造客運經營許可證從事客運經營行為，或者超過客運經營許可范圍從事客運經營行為的，一律屬于非法客運經營行為; 對非法客運的行為人，由公安交通管理部門吊銷機動車駕駛證及非法客運車輛的相關證照; 對非法營運的客運車輛，由客運管理部門或者相關行政管理部門予以沒收?！蓖ㄟ^對比《無照經營查處取締辦法》中“無照經營行為存在重大安全隱患的，依法予以沒收”的規定，這條規定除了極為嚴厲，甚至還與《行政處罰法》規定的“地方政府只可以設定警告和一定數量罰款”相抵觸，這不僅是超越職權的立法行為，對于其中“非法運營的客運車輛即予以沒收”的規定，還與《行政處罰法》中“沒收違法所得和非法財物”的規定相沖突。雖然其中表明了地方政府對于取締“黑車”的決心，但是一直以來取得的效果并不理想，那么在反思政府管理方式時是否應該考慮有沒有走錯了方向? 政府以沒收的方式進行管制時都不問是否存在安全隱患，這除了與上位法相抵觸，更與《憲法》強調的對公民私有財產予以保護的精神相違背，畢竟從事非法營運的車輛來源、司機駕駛證的獲取都是正規途徑而來，這些人只是想通過“低成本”的方式來謀生，政府部門在管理時是否有更好的解決途徑? 這都值得我們深思。

暫且不論昆明市出臺的這一規定是否真的有失妥當，就政府管制層面而言進行規范管理并無不妥，但以極端的方式是否可取，還有待商榷。對于迫切打擊違法可以理解，但是如果能合理利用所掌握的公權力，以適當的方式去緩解社會矛盾，才是符合目前我國依法治國的理念。

\\( 二\\) 政府管制面臨的問題

根據昆明市客管處的數據，從事非法客運的人員結構為: 城郊接合部的失地農民占 50%; 下崗工人占 20%; 待業人員占 10%; 外來人員占 20%。從這些數據中不難看出，開“黑車”的人，基本都是社會底層的弱勢群體，對于政府管制來說，是應盡到維護公共交通系統正常秩序的職責，但是以沒收車輛堅決予以取締的方式就能從根本上解決問題的話，也不會存在一直屢禁不止的情況。如果不是因為上述分析的原因，我想沒有人愿意在政府部門的嚴厲打擊下過著“貓抓老鼠”的生活。

以昆明呈貢大學城為例，呈貢大學城距離昆明主城區約 30 公里，容納了 10 所高校。一面是 10 萬余師生，一面卻是公共交通服務及設施滯后。據了解，到大學城的公交僅有從菊花村始發的 170 路和 909 路、從新螺螄灣始發的 190路等極少幾條線和新近開通的地鐵，各個學校之間也僅靠這幾條線簡單連接和新運開通的地鐵。這在黑車司機眼中無疑就是一塊巨大的“肥肉”，也漸漸“養大”了黑車市場。

早前昆明市盤龍區政府在打擊“黑車”的同時，推出了一些新政策: 在規定日期前自動退出非法營運的“黑車主”，無論是否到有關部門登記，盤龍區對其過去的非法營運行為都不予追求。但是需要簽訂承諾書，并要求放棄從事黑車運營，那么區政府和辦事處將在以后為其提供工作、生活上的便利，或是戶籍不再盤龍區，按相關規定簽訂承諾書后在將來選擇其他職業時為其進行推薦; 如果戶籍在盤龍區范圍內，符合享受低保條件的，可納入低保; 如果非法營運車輛已到報廢期的，在到有關部門登記報廢后，可獲得區政府適當的補貼。但是，到規定期滿只有少部分的“黑車主”進行了登記，放棄非法營運。這部分人員也被綜合執法大隊推薦到交警部門擔任交通協管員。據悉，交通協管員的工資每月為 800 元。而從事“黑車”職業，無論生意如何，每月至少都能賺到 2000 元以上，這與交通協管員比起來明顯收入更可觀一些，所以也不難理解他們中大部分還是愿意選擇開黑車。

如前所述，駕駛證和車輛的獲取都是正規途徑而來，政府在管制的同時不應當只是簡單進行打壓禁止，而是要合理引導，尤其要調整準入門檻，特別是出租車行業，至少可以允許個體經營的存在，而不是只能以公司的形式進行經營壟斷。在放寬行政許可條件的同時，如果能將黑車合法化，以類似對出租車行業的管理形式將其統一收編，在準入條件上還應當考慮運營者的特殊情況適當降低標準，并彌補城市公共交通的不足，再補充以法律規制，這才是根本解決之道。因為，政府的職責不僅是保護合法經營者的正當權益、維持正常的客運管理秩序。也應當保障社會弱勢群體的基本生存之需、公民的合法私有財產。

\\( 三\\) 政府部門執法主體不明

就主管部門而言，現在各地涉足出租車行業的管制部門有城建、交通、公安、稅務、物價等多個部門。而且由于沒有統一的發展規劃，呈現出了混亂和執法主體權力不明的現象，這非常不利于公交系統的發展。因此筆者建議應當明確主管部門的權限范圍，這樣可以各部門協調統一進行高效管理。

目前我國出租車行業的管理一般都由地方政府主管部門負責。而具體的管理制度則由地方人大和政府根據當地情況制定，包括出租汽車發展規劃、經營資質管理、營運服務管理、道路秩序、行業安全、收費和租價管理等。中央人民政府主要進行宏觀的調控和監管、收費項目的審批以及備案管理。但是，在地方自主管理的過程中卻存在著多部門共同管理且職責劃分不明的問題。根據昆明市都市時報報道\\( 都市時報 2014 年 4 月 2 日\\) ，為解決廣大民眾普遍關心的問題，也為了配合“城鄉清潔工程”各項工作的全面開展，昆明市制定出臺了《昆明市打擊非法營運專項整治行動計劃》，計劃由屬地政府牽頭，從 2014 年 4 月開始至今年底間，在五華、盤龍、官渡、西山四個主城區范圍內，組建由交通、治安民警、交警、城管和街道辦抽調專門人員組成的 100余人的聯合執法隊伍，并形成聯動專項整治工作機制，重點對五大客運站、長水機場、昆明火車南站等客運樞紐，以及二環以內的非法營運行為比較嚴重的區域進行重點整治。

二、政府管制的對策

\\( 一\\) 將黑車合法化

對黑車單純管制并不能解決公共交通面臨的種種問題，地方政府的管制對于利益的分配起著重要性作用，是社會公平的根基，是市場安定有序運營的重要因素，管制的失衡成為“黑車”問題的深層原因?？梢哉f“黑車”的出現是出租車數量管制結出的果。因此，筆者建議將黑車合法化，將其納入出租車運營。

\\( 二\\) 政府應進行合理管制

如果政府的政策無法平衡出租車市場各方的利益訴求，最終導致矛盾加大，就會出現政府的管制失靈。要想達到資源的優化配置，需要政府在適合的位置給予最優的管制和干預。筆者認為政府應當考慮降低準入標準，允許個體司機掌握經營權，這不但能促使行業競爭還能提供本行業的服務水平，大大提高了個體經營的競爭積極性，也能增加市場供應方的形式多樣化，促進該行業的完全競爭。

\\( 三\\) 彌補法律空白，明確執法主體

如前所述，目前全國性的立法只鮮見于一些部門、地方政府規章及規范性文件，而事實上公共交通運輸系統的混亂已經暴露出不但國家行業標準不統一，出租車行業準入門檻過高，只允許公司化經營而使得個體經營者未參與競爭，這對市場經濟的發展來說是不利的。相關法律法規一日不健全，國家標準一日不出臺，黑車問題就很難得到根本上的解決。

［ 參 考 文 獻 ］

［1］中華人民共和國建設部 ＜ 城市出租汽車管理辦法 ＞ ．
［2］國務院辦公廳印發的交通部和建設部的“三定方案”\\( 國辦發［1998］67 號和 86 號\\) 中，明確將出租車管理職能交給地方人民政府，由其自行確定管理部門．
［3］常健，饒常林．“城市客運出租汽車行業的政府管制及其改革———兼論‘十一五規劃’指導下的管制創新”［J］． 法學評論，2007\\( 3\\) :1．
［4］范建中．“治理‘黑車’中的難點及其對策”［J］． 運輸管理，2006\\( 9\\) ．
［5］李雪．“出租車行業的政府管制研究”［J］． 學術探討，2010\\( 10\\) :3．