基層信訪調解的優勢、問題及法治化建設-藏刊網

黨的十八大報告指出要建立健全黨和政府主導的維護群眾權利機制,完善信訪制度,提高基層信訪部門化解矛盾的能力.信訪調解是化解信訪案件的重要手段.因此,對基層信訪調解方式的規范化研究有利于糾正信訪調解在基層實際運用中存在的問題,建立和完善信訪調解制度.中央政府取消信訪排名①,對越級上訪的事項不予受理,有助于糾正"重數量、輕解決,重穩控、輕化解"的考核方式,使今后基層信訪工作重在矛盾的調處上.本文旨在以信訪調解在基層實際運用中存在的不規范現象為研究對象,利用定性分析、文獻資料分析、案例分析、實地調查等方法,從基層信訪的視角,探求信訪與調解之間的緊密聯系,闡明基層信訪調解的優勢,分析基層信訪中調解方式的不足,在制度創新的理念中尋求新的解決方案,探索、建立和完善基層信訪調解工作制度,使基層信訪調解工作回歸正常軌道.

一、基層信訪調解所具有的優勢

信訪調解是基層信訪工作的重要內容之一,即對公民、法人和其他組織來信來訪反映的問題由政府信訪機構的工作人員采取調解的方式予以解決的處理方法,以群眾容易接受的符合中國傳統文化的糾紛解決方式,發揮化解矛盾、定紛止爭的功能②.一方面避免了法律給人冷冰冰的感覺,減少了民眾對法院的陌生感; 另一方面凸顯了注重"情"與"理"交互融合的優點,保存了當事人的"面子",更能高效解決問題,省時省錢省力.

\\( 一\\) 符合"熟人社會"矛盾糾紛的處理要求

在中國的傳統文化中,民眾喜歡講究"人情世故",也是最容易對人產生心理認同起催化作用.在一般情況下,司法救濟是根據法律規定辦事,而調解是由"人"在很大程度上解決這個問題,其最大的優勢在于"人性化".出現家長里短、鄰里糾紛,政府插手并不容易解決問題,反而是雙方當事人都熟悉的人,亦或是村干部出面"說兩句"更有利于雙方的和解.特別是涉及政府的工作不當的,由于群眾對政府的不信任,由當地有威望的村民調解說服,將發揮不可替代的作用.當群眾之間發生糾紛時,民眾也自發去需求解決問題的途徑.有時群眾并不去找政府,而是去找群眾自己的調解組織,群眾間的問題就已經得到妥善解決,同時,也減少了"越級訪","進京訪"的出現.

\\( 二\\) 符合群眾"拒訟親訪"的心理慣性

信訪調解與群眾的文化心理相符.幾千年來,中國的傳統文化深深影響著民眾,使得人與人自出生便相互熟識,共同的居住環境和生活習性使得大家共享生活空間和文化氣息.在中國這個典型"熟人社會"里,人們按親疏、內外、生熟的關系不同,隨交往對象的不同采取區別性對待,有"熟人不講理"、"熟人好辦事"的處世哲學.對簿公堂,讓律令條文來判斷是非、解決親戚鄰里糾紛,是一件傷面子的事情.信訪符合了群眾"官辦"大于"法辦"的心理,很多信訪者不了解我國的行政體制,認為法院雖然是公正的但法院也是在政府的領導下,即使法院敢判但還是不能執行.實際上這樣理解的民眾大多數并沒有經過訴訟程序,而這些說法往往僅是他們的偏見,這種偏見受中國幾千年的權大于法的傳統法文化的影響③.廣大群眾在維權時更傾向于將問題引向"官治化",將問題引向找政府或有威望的人而非法律,究其原因,在于基層信訪調解更容易讓群眾接受.

\\( 三\\) 符合基層信訪案件的處理特點

基層信訪調解的形式靈活多變、不拘一格.隨著信訪案件的不同,工作方式也不斷變化.在信訪工作中,信訪調解員大多采取和群眾聊天、拉家常的方式,容易讓民眾冷靜下來,產生心理上的信任感,心平氣和的反映問題.這樣不僅可以根據法律法規來解決問題,而且也顧及到矛盾處理的道德觀念、情理要求,使得糾紛處理結果合法合理合情,實現"情"、"理"、"法"的統一,從而有效找到解決問題的辦法④.另外,基層信訪工作人員一般是基層干部,由于與群眾朝夕相處,彼此熟悉,因此一般問題處理效果較好.調解因其程序的簡易和方便,有時一次調解在幾個小時內就能結案,使得處理問題的效率高于法律程序.信訪調解作為國家為公眾提供的行政服務,對信訪群眾反映的問題無償調解,與高昂的律師費、訴訟費和訴訟時間成本相比較,群眾解決糾紛時更愿意選擇信訪渠道.

\\( 四\\) 符合以人為本的工作原則

信訪制度設計的初衷是給民眾提供一個表達的渠道⑤,但是在實際運行來看,信訪更多的是充當權利救濟,解決糾紛的角色,其功能的轉變和延伸體現出的是順應民意,以人為本的原則.信訪調解更具有人文關懷的色彩,有利于矛盾糾紛的解決.如 2010 年 5 月,盤縣珠東鄉村民朱某某在家中吸毒,禁毒辦工作人員正準備上樓查看時,朱某某從樓上跳下死亡.6 月 1 日聯合調查組對其家屬宣布調查結果,死亡原因為顱腦損傷,死前吸食過毒品.死者家屬認為: 朱某某的死亡與抓毒人員有關,一直拒絕安葬尸體,多次上訪.市委領導多次聽取案情匯報,讓珠東鄉政府了解其家屬訴求,成立專案組多次到訪死者家里進行調解,當了解到朱某某死后家中 81 歲母親無人贍養,年幼的孩子面臨輟學的困難這一實際情況,珠東鄉政府對其家庭予以困難救助,經過反復的調解,死者家屬同意將朱某某的尸體作火化處理⑥.從這個案例中可以看出,朱某某因其吸毒跳樓死亡是其本人所致,但因此給他的老母親和未成年的孩子在精神上帶來了極大的傷害,在生活上帶來極大的困難.朱某某案件的妥善處置,充分體現了信訪調解心系群眾,以人為本的原則.

二、基層信訪調解存在的主要問題

在基層信訪中,通過對信訪調解的程序、能力、效力以及范圍進行分析,梳理信訪調解的不足,了解當前基層信訪存在的問題,可以更好的完善和利用調解手段.主要有以下幾個方面:

\\( 一\\) 信訪調解程序不規范

從現實運作來看,領導是否重視決定了信訪的問題能否及時盡早地解決.如果領導作出了批示往往可以迅速解決,反之就會遷延日久甚至如泥牛入海.通過領導批示來解決信訪問題的解決糾紛機制充滿了隨意和變數.下面這個案例就說明了這一問題:

某特區居民黃光輝\\( 化名\\) 、朱英\\( 化名\\) 上訪反映: 2009 年其子黃某某因違法被某特區公安局抓捕并進行關押審訊,審訊過程中,黃某某要求上廁所,陪同看護人員送其到一樓廁所并在外看護,黃某某上完廁所后突然猛撞至三樓走廊并從三樓跳下死亡.事發后,某特區司法機關作出"黃某某是自己跳樓自殺致死,排除他殺致死的可能"的死亡結論.省公安廳專家組對死亡結論進行復查,確認無刑訊逼供行為,排除他殺可能.黃某某家屬對該死亡結論不服,多次赴省進京上訪.時任六盤水市委書記王某包案處理,為促使黃光輝息訴罷訪,最終與其達成協議,對其家庭補助 60 萬元,歷時 3 年的黃某某死亡信訪事項終于"了事案結"⑦.這種變通的救濟依賴于"特事特辦",依賴于領導批示而非《信訪條例》規定的處理權限與處理流程.

\\( 二\\) 基層信訪調解能力有限

新時期信訪案件比較復雜,涉及多個方面,往往涉及民政、公安、司法、農服、計生、社保、財政等多家單位,如六枝工礦集團 314 名企業老復員軍人要求解決 2007 年 5 至 12 月份生活醫療困難補助金問題多次上訪,六枝特區信訪局由于自身調解能力有限遲遲沒能解決.市委領導包案處理,組織市民政局、市信訪局、市國安局、市財政局、市國保支隊等相關部門三次親臨六枝,與六枝特區政府各相關部門召開會議,專題研究解決 314 名企業老復員軍人合理訴求,經會議協調,共撥款 35.76 萬元落實了其有關待遇,杜絕了群體上訪⑧.因此,單靠基層信訪部門或黨委政府的其他部門很難順利解決信訪問題,基層信訪調解主體單一,調解的效率較低,解決問題的時間長,發揮的作用極為有限,往往需要多個部門聯合參與,這也造成了一些初信初訪案件得不到及時解決成為信訪積案.

\\( 三\\) 信訪調解缺乏法律執行力

從信訪調解的性質可以看出,信訪調解不是一種行政行為,也不是一種必經的信訪工作程序,因此,它不具有行政行為的公定力,確定力,拘束力和執行力.信訪調解協議不具備法律效力.對于當事人之間達成的調解協議,在另一方不履行協議時,不能依據調解協議向行政主體要求強制執行.部分信訪疑難案件,特別是一些老案、積案并未真正實現"案結事了人和",一些涉法涉訴上訪人員思想固執不斷上訪,一些進京非訪人員之間相互"攀比挑撥、出謀劃策",使得一些原已解決,信訪人已簽定息訴息訪承諾書的案件出現反復,信訪調解工作任重道遠⑨.

\\( 四\\) 信訪調解范圍無限制

涉法涉訴類信訪往往是當事人對案件原審判結果不符而采取的一種活動,此類信訪實際上具有申訴的性質.《信訪條例》中涉法涉訴類案件不予受理調解的規定,在面對"三訪"\\( 即進京訪、集體訪、越級訪\\)時實際上并未得到嚴格執行.這是由于對基層信訪績效考核主要針對信訪量---尤其是"三訪"數量,并未區分這些案件中是否有涉法涉訴類案件,這就使得信訪部門傾向于不限制案件調解的范圍,未按照《信訪條例》的規定處理⑩.信訪調解范圍不規范,使一些應當走入司法渠道的案件轉向信訪,導致群眾盲目上訪,在一定程度上形成了對我國司法制度的挑戰.

三、基層信訪調解法治化的構想

黨的十八屆三中全會明確指出,"創新有效預防和化解社會矛盾體制,健全及時就地解決群眾合理訴求機制,把應當依法解決的社會矛盾納入法治軌道."○11這為信訪調解法治化建設指明了方向.規范信訪調解工作,明確信訪調解的范圍和程序,加強調解隊伍法治建設,實行信訪聽證制度,讓律師介入信訪,提高依法調解能力,對符合法定條件的信訪者及時調解.

\\( 一\\) 確立信訪調解的規范性

1. 明確信訪調解的范圍

根據《信訪條例》第二條的規定○12,我們可依信訪的具體內容將信訪事項分為建議類信訪和投訴類信訪兩大類.對于建議類信訪,由于不涉及具體矛盾,因此只需按相關程序轉交處理即可.對于涉法涉訴類信訪不在受理調解范圍內.實踐中遇到最多的,也是各方最為關注的是投訴類信訪事項,比如城鎮房屋拆遷、農村土地征用、勞動和社保等問題.由于它所涉及的是具體的矛盾,是群眾急需解決的問題,因此也是信訪調解的范圍.

2. 規范信訪調解的程序

\\( 1\\) 調解的啟動與受理.調解的啟動可以有兩種方式: 一為當事人申請,二為信訪部門提議,經當事人同意調解的.第一種方式是指當事人認為需要調解的,可以向信訪部門提出要求進行調解的申請,經信訪部門審核符合調解條件的,才予以受理.第二種方式是指信訪部門認為信訪事項確有必要進行調解,且調解達成協議的希望較大的,應主動勸說當事人進行調解.在此需特別指出的是,由于信訪調解的對方具有一定的強勢地位,因此在調解程序的啟動上應向提出信訪者適當傾斜,將調解作為被信訪對象的法定義務,只要信訪者同意調解的,無論對方同意與否,均應參與調解.

\\( 2\\) 調解方式.由信訪部門指定一至三人擔任調解員,必要時也可邀請有關單位和個人協助調解.當事人對調解員的組成有異議的,可以提出回避申請.調解員在查明事實,充分了解信訪人的訴求及被訪單位工作情況的基礎上,采取靈活多樣的方式進行疏導、勸說、協調,促使雙方互相諒解,引導、幫助雙方達成和解協議.調解過程可以公開進行,但是涉及到個人隱私、商業秘密或其他當事人要求不公開進行的事項,可以不公開進行.

\\( 3\\) 調解的終結.在受理的一定期限內,經調解未能達成和解協議的,應終結調解進行依法處理.經調解達成和解協議的,由信訪部門根據調解雙方達成的和解協議制作信訪調解書,經雙方簽字蓋章并送達后生效.為了鼓勵信訪人通過調解解決問題,應將生效信訪調解書的調解意見作為信訪事項的終結處理意見,且其效力應高于通過其他方式作出的處理意見.信訪部門對已生效的調解書進行備案,并不定期地對其執行情況進行監督,努力促使調解書中的內容能夠得到迅速、有效的落實.

\\( 二\\) 加強信訪隊伍法治建設

加強信訪調解員選拔和培訓管理,嚴格規范任職資格和任用程序,挑選一批"懂政策、懂法律、會調解、辦成事"的信訪工作人員,調任到各級信訪部門的群眾調解崗位上來,建立起一支素質過硬、結構合理、作風優良的信訪調解隊伍.完善工作考核機制,將信訪調解結案率納入考核指標.定期組織法官、律師深入基層信訪部門參與調解工作,對一些涉法涉訴的信訪案件可以給信訪人一些法律指導,告知信訪人可以通過哪些法律途徑、程序向有關機關提出.定期邀請心理專家對信訪工作人員進行系統的培訓,也可以鼓勵他們通過心理咨詢師培訓考試,使所有的信訪工作人員都熟悉一定的心理學知識,具備對信訪群眾的心理進行疏導的能力,更好地為信訪群眾提供法律和心理方面的服務.

\\( 三\\) 強化信訪聽證制度

信訪聽證,或者司法信訪聽證調解制度,就是以聽證為平臺,以調解為手段,把行政決策聽證制度引入信訪工作當中,對一些久拖不決的疑難信訪案件,基層信訪部門負責組織相關單位領導及辦案人員、專家學者、律師、信訪人、群眾等共同參與,通過公平調解以達到解決信訪問題的目的.

信訪聽證可以給當事人提供表達自己觀點的機會,首先從程序上就保護了信訪人的合法權利.其次,信訪聽證搭建起公民與國家機關平等對話、社會多方參與的平臺,可最終實現信訪處理過程公開化、民主化、公正化、科學化乃至法治化.此外,在聽證制度中,群眾可以親歷信訪案件的處理過程,體驗公開透明的依法處理信訪問題的辦事程序,讓各方清楚明白; 同時,國家機關及其工作人員在這里處于被監督的范圍內,防止了公權力的濫用.

信訪聽證使信訪人的知情權、申訴權得到充分尊重,使信訪人真心感受到信訪權益得到了充分保障; 同時,相關部門和社會人士的參與也可以有力地促使信訪人的信訪事項依法終結,有利于提供信訪部門工作的公信力.

\\( 四\\) 推行律師參與調解

在鄉、縣一級,普通百姓尋求幫助、矛盾調處的主要途徑是信訪.通過信訪渠道,能夠感受到很多來自民間的呼聲、意愿、情緒.但由于很多上訪者對于政府和法院的分工并不是很明確,導致少數信訪者因采用偏激手段而致使矛盾進一步發展.通過律師參與涉法涉訟信訪案件,很多重復上訪者可以直接進入司法途徑,找準路子,有效降低信訪成本.

由于律師不是政府人員,同時又與爭議案件無關,在很多情況下,作為第三方意見更容易被群眾接受.通過律師的法律引導和幫助,把應該走法律程序解決的信訪問題引入法律軌道,或引導矛盾雙方在訴訟外自行調解.對涉法涉訴類信訪案件,及時提供法律援助,幫助信訪群眾維護合法權益.對事實清楚、適用法律正確,由于信訪群眾對法律和政策理解不清楚,或自身認識上難以接受而引發的信訪案件,律師則做好法律政策解釋和疏導工作.在涉法涉訴類信訪工作中,引入政府部門外的第三方,有利于提高信訪案件處理的公信力.建立信訪律師室,讓律師以客觀公正的第三方的身份出現,把原本應該依法解決的信訪問題從政治層面剝離出來,重新走入法律程序,是符合依法行政要求的.

四、結論

我們可以看到,現階段的信訪制度已經出色地完成了它"維穩"的功能,在今天依然是具有生命力和合理性的.它順應民意,可以在常規司法程序不能或者不適宜的情形下開辟一條中國式的糾紛解決機制之路,以此補充現代法制的局限與不足○15.但我們同時要看到,這種"維穩"依賴的是"特事特辦"化解矛盾而非真正實現權力救濟,取決于領導是否重視,處理結果高度不確定性○16,這必然導致群眾上訪找領導的尷尬局面,確實違背信訪制度的設計初衷.中央政府取消信訪排名,明確越級上訪的事項不予受理,有助于糾正"重數量、輕解決,重穩控、輕化解"的考核方式,消減基層官員的維穩重負,也能倒逼其觀念從"堵"到"疏"的轉變,把基層信訪工作重點放在矛盾調處上,將信訪調解結案率納入信訪工作考核體系,并與今后升遷獎懲相掛鉤.通過對基層信訪調解的研究,發現信訪調解中存在程序不規范、調解能力有限、調解結果缺乏法律效力以及調解范圍無限制等問題,使得基層信訪調解工作陷入尷尬境地.要確立信訪調解的普遍規則,必須從兩個方面入手:

確立信訪調解的規范性,完善信訪調解機制; 加強信訪調解制度的法治化建設,通過信訪調解隊伍的法治建設、信訪聽證制度和律師參與信訪等方式,推進信訪調解制度和法律的整合,將基層信訪調解的"無限制"狀態改變為"規則之治",引導基層信訪行為從無序到有序,給予民眾權利表達提供一個有序的環境,能夠為群眾解決問題,改變過去的失序狀態,避免信訪向"上"集中.

在研究過程中,發現信訪方面的學術論文數量多,但是以基層信訪調解為視角的研究少,創新點更少,大多從宏觀角度泛泛而談,缺乏現實意義和具體操作性.其次,信訪工作與政府機關的工作績效和責任有關,所以信訪部門往往對一些數據進行保密.這些都造成在論文寫作和資料收集時存在一定的困難,增大研究難度.

信訪是當前我國改革不斷深化,各種利益結構不斷調整中的矛盾與融合的過程.所以,要實現基層信訪調解的法治化,使信訪制度回歸正常軌道,絕不僅僅在于某種制度的建立和完善,更需要與經濟社會發展相匹配的各項制度的演進.本文對基層信訪調解方式的法治化研究僅僅是第一步,要想將信訪解決在基層還需各方面學者們的不懈努力與共同研究.比如: 進一步整合信訪調解與社會其他調解資源,構建"大調解"格局; 如何完善信訪制度的法治化建設; 如何引導群眾依法、有序地信訪; 如何真正實現信訪事項依法終結都需要進一步的研究和探討.

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