一、某小區住改商問題的由來
①長期以來,某小區業主對于"住改商"問題投訴不斷,市委市政府和該區區黨工委管委會一直高度重視,原市委常委、副市長趙小維同志也會同相關部門分管負責同志專門到某小區進行調研,制定了一系列的綜合整治實施方案.由于各方面的原因最終導致行政執法權難以落實,"住改商"問題未能徹底解決.由于問題重重,該區工商局于 2012年 8 月正式作出書面報告,建議暫緩實施對該小區其他"住改商"經營者的行政處罰措施.
二、該小區住宅商用產生的原因
\\( 一\\) 規劃不合理,配套不完善,使得對麻將館、小超市等生活設施的需求無法滿足需求.
\\( 二\\) 業主希望能夠利用閑置的房屋增加收入.
\\( 三\\) 降低商業運營成本使得住改商有市場.
\\( 四\\) 為滿足生存需求是目前很多業主住宅商用的原因.
\\( 五\\) 業主自治作用甚微以及物業管理的缺位.
三、該小區的治理現狀
\\( 一\\) 物管公司對小區"住改商"的管理情況
目前該小區的物業管理企業對"住改商"采取了事前告知、控制每戶門禁卡的辦理張數和定期入戶調查,并將調查結果報派出所備案等措施.但是,物業管理的員工不夠充足,甚至連治安巡房工作都沒有完全做好更難以抽出專人來制止住宅商用的行為.
\\( 二\\) 政府采取的措施從 2011 年 9 月起,該區多部門并協調市級相關部門對該小區內"住改商"分階段分步驟進行了全面的綜合整治.通過提請市監察局對相關公務員或機關工作人員進行監察談話,要求這些業主限期恢復房屋住宅使用性質; 工商局與區城管執法局印發了聯合告知書,要求"住改商"業主和經營者限期恢復房屋住宅使用性質,業主有義務督促經營者停止經營行為,撤離用于經營活動的工具、設備等財物; 該區公安分局會同街道流管辦對某小區內的出租房、流動人口進行清理; 下達行政處罰決定書并申請法院強制執行等措施.但整治基本沒有減少小區內的"住改商"現象.難治理的原因主要有兩點:
1. 行政機關取證難
行政機關奔赴現場進行調查取證的時候,戶主往往不開門,而行政機關是沒有強制進入居民住宅的權力的.雖然知道存在違法行為,卻拿不到證據證明.調查取證是作出行政決定的前提,苦于難以取證,導致法律規定各行政機關的處罰權得不到落實.
2. 一味的取締,沒有采取"疏堵結合"的措施.
住宅商用涉及某些經營者的生存權問題又為那些商業配套不完善的小區提供了便利.有業主希望取締它們,又有很多業主希望保留.行政機關必須考慮民生,感到左右為難.
四、目前法律框架下解決方案和部門分工
\\( 一\\) 對于居民投訴舉報意見少,對居民生活影響不大的經營項目
應當積極引導我國物權法并未禁止業主將住宅用房改為經營性用房,并且根據《國務院辦公廳轉發人力資源和社會保障部等部門關于促進以創業帶動就業工作指導意見的通知》\\( 國辦發[2008]111 號\\) 、《四川省人民政府辦公廳轉發省人事廳等部門關于促進高校畢業生創業的意見的通知》\\( 川辦函[2009]146 號\\) 都規定對特定人群". 放寬經營場所限制.
按照法律、法規規定的條件、程序允許高校畢業生以家庭住所\\( 經利害關系人同意\\) 、租借房、臨時商業用房、農村住宅等作為創業經營場所,憑有關證明材料進行注冊登記.因此,政府不應該對小區住宅商用采取"一刀切"態度.
\\( 二\\) 對于住改商的行為應該由規劃部門依法查處,相關部門積極配合
《成都市物業管理條例》規定業主、使用人應當按照規劃行政主管部門批準或者不動產登記簿載明的用途使用住宅,不得擅自改變其使用性質.確需改變的,除遵守法律、法規以及管理規約外,經有利害關系的業主同意同意外,還要"規劃、國土、衛生、環保、消防等行政主管部門審批"; 第八十五條賦予規劃部門對于住宅商用行為處罰職權"違反本條例第四十八條規定,擅自改變住宅使用性質的,由規劃行政主管部門責令限期改正,并處以 5000 元以上 3 萬元以下罰款"、《成都市人民政府辦公廳關于進一步做好全市物業管理工作的意見》\\( 成辦發〔2012〕11 號\\) 文件"對物業管理區域違法建設、違法改變房屋用途及侵占公共場地等行為,由物業服務機構、業主委員會或相關業主向規劃部門報告,同時書面告知當地街道辦事處; 規劃部門應及時依法查處."及"對尚未依法整改違法行為的單位和個人,由規劃部門書面告知房管、工商、民政部門,暫緩辦理房屋產權轉移登記、房屋租賃備案登記、房屋抵押登記、工商企業\\( 含個體工商戶\\) 注冊登記和社會組織登記."之規定,對那些居民投訴舉報意見極大、經過聯席會議多次調解制止無效的少數擅自"住改商"問題,由規劃部門及時依法查處,房管、工商、民政部門積極配合.
\\( 三\\) 其他政府部門在治理住改商的職責
1. 工商行政主管部門
根據《成都市人民政府關于貫徹實施 < 成都市物業管理條例 > 》的通知成府發[2007]87 號工商行政管理部門要加強企業登記中對住所的審查,不得為將住宅擅自改變房屋使用性質作為住所\\( 經營場所\\) 的企業\\( 個體工商戶\\) 辦理登記; 經規劃管理部門批準同意改變房屋使用性質的,工商行政管理部門在辦理營業執照時應當查驗規劃管理部門的批準文件; 加強對建筑區劃內無照經營行為的查處.
另外,據《國家工商行政管理總局關于推進查處取締無照經營工作規范化建設的意見》和《無照經營查處取締辦法》工商行政管理部門在查處住宅商用工作中主要有以下職責:
\\( 1\\) 依法查處應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業執照,擅自從事經營活動的無照經營行為.
\\( 2\\) 依法查處無須取得許可證或者其他批準文件即可取得營業執照而未依法取得營業執照,擅自從事經營活動的無照經營行為.
\\( 3\\) 依法查處已經依法取得許可證或者其他批準文件,但未依法取得營業執照,擅自從事經營活動的無照經營行為.
\\( 4\\) 依法查處已經辦理注銷登記或者被吊銷營業執照,以及營業執照有效期屆滿后未按照規定重新辦理登記手續,擅自繼續從事經營活動的無照經營行為.
\\( 5\\) 依法查處超出核準登記的經營范圍、擅自從事應當取得許可證或者其他批準文件方可從事的經營活動的違法經營行為.
2. 房管部門
\\( 1\\) 整治出租房屋不備案的群租行為.
\\( 2\\) 查處打擊住宅商用中存在的改變房屋結構影響房屋安全裝修改造和其他影響房屋安全的行為\\( 3\\) 對涉及違法改變房屋用途及侵占公共場地等行為的房屋暫緩辦理相關登記.
3. 城市管理部門
如果是"住改商"經營餐飲業排放油煙、污水和堆放傾倒固體廢物侵害相鄰業主權利的,應該由城市管理部門負責管理.《成都市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》第十條規定城市管理執法局"對下列違法行為實施行政處罰: \\( 六\\) 餐飲服務業排放的油煙對附近居民的居住環境造成污染的; \\( 七\\) 違法排放城市生活污水的; \\( 八\\) 違法堆放、傾倒固體廢棄物的."該辦法的第十三條、第五十八條也規定了城市管理部門的職權.
4. 公安機關
住宅商用噪音擾民的,應該由公安機關負責查處.《環境噪聲污染防治法》第四十六條"使用家用電器、樂器或者進行其他家庭室內娛樂活動時,應當控制音量或者采取其他有效措施,避免對周圍居民造成環境噪聲污染."第四十七條"在已竣工交付使用的住宅樓進行室內裝修活動,應當限制作業時間,并采取其他有效措施,以減輕、避免對周圍居民造成環境噪聲污染."5. 文化和衛生管理部門.
根據《無照經營查處取締辦法》文化行政管理部門依法查處未經許可從事娛樂場所、營業性演出、互聯網上網服務營業場所、互聯網文化活動、音像制品經營、電影發行放映等經營活動; 衛生行政管理部門依法查處未經許可擅自從事食品、化妝品、餐飲、營利性醫療機構等經營活動.因此,對未取得前置許可擅自利用住宅從事上述經營活動的應當分別由文化和衛生行政管理部門負責查處.
五、某小區"住改商"的治理建議
長期以來,過度依賴行政途徑解決某小區"住改商"始終難以達到理想效果.在尊重事實和法律的基礎上,現對某小區"住改商"的治理提出以下建議:
\\( 一\\) 充分發揮業主自治作用
既然物權法將"住宅改變為經營性用房"的同意權交給了業主,那么就應該引導業主走上良好的自治道路.應該出臺相應的法律法規進一步明確業主大會和業主委員會在解決社區業主相鄰權糾紛中的法律地位; 規范業主大會的運作,細化業主委員會經費、人員以及辦公場所的規定; 明確違反業主委員會和業主大會決定的行為的法律后果,增強業主自治組織的影響力.
\\( 二\\) 明確"住改商"合法化途徑
雖然《物權法》肯定了有條件的將住宅用房轉化為經營性用房,但是具體如何合法地"住改商"還需要相應的配套規定.立法應該明確以下問題:
1. 將經營項目分門別類,明確規定可以進駐小區的經營種類.
2. 申請住宅商用涉及多個政府部門,立法應該明確各種經營項目應當按照怎樣的先后順序報相關部門審批或者登記備案; 要明確經營者需要提供的資料種類和格式; 還可以對住宅商用的審批進行集中辦理等等.采取措施減少經營者申請的成本和繁瑣程度,方便意在合法辦理"住改商"手續的業主.
3. 合法的將住房轉化為經營性用房的后續管理制度和糾紛解決機制.如,經營者是否應該多交管理費,對于受影響的利害關系人如何補償等等.
4. 進一步劃分各行政部門的管理職責,避免法律法規的矛盾和空白.如,明確工商部門和其他審批部門對于小區內部不同種類"無照經營"的管理職責.
\\( 三\\) 搭建行政執法綜合平臺
鑒于規劃、房管、工商、城管等部門均對業主擅自改變住宅用途具有一定的管理職能,各部門由于取證困難等原因,"分別治理"及突擊式的"各部門聯動治理"在效果上不盡人意.因此,政府要有效治理"住改商"問題,需要構建長期穩定的綜合執法平臺.成都市政府已經建立了"住改商"處理平臺,建議將以上成都市政府搭建的治理平臺適用到該區,明確該區的"住改商"問題有明確的投訴受理機關; 分流處理程序多個部門聯合執法的長效機制.
\\( 四\\) 加大宣傳成功治理"住改商"的案例
1. 向業主宣傳業主糾紛解決的法律知識和成功的司法案例,鼓勵業主通過司法途徑解決"住改商"帶來的民事侵權.
2. 宣傳分享小區自治的成功經驗,引導業主自治.
3. 宣傳其他企業成功的物業管理,刺激物業管理企業做得更好.
4. 宣傳某些經營者活用法律從而獲得其他業主容忍住宅商用的案例,避免糾紛的產生.
