自20 世紀60 年代中期以來,“終身教育”作為一個正式的教育概念用語,出現了近 50 年,影響巨大,國外的許多國家已經把終身教育理念引入本國的教育政策或教育框架構建中去,在國民教育體系建設中充分體現了終身教育的各項原則和基調,努力實現國民教育終身化和學習型社會建設目標。在我國,“終身教育”的理念也就是在最近的15 年才始見傳播,特別是關于終身教育立法的討論少之甚少,只是進入21 世紀以來,終身教育與之相關的權利才逐漸開始在我國有關的法規和綱要中體現出來。
一、我國“終身教育”立法的現狀
我國教育法律體系的建立主要集中在 20 世紀八九十年代,從最早的 1980 年頒布的《學位條例》到 1998 年實施的《高等教育法》,近二十年的時間頒布了七部教育法律,此外,國務院制定了《殘疾人教育條例》、《教學成果獎勵條例》、《社會力量辦學條例》等十余項教育行政法規以及教育部頒發的 200 多項行政規章,作為國家教育立法的重要補充,各省、自治區、直轄市及有立法權的市出臺了138 項地方性教育法規?!吨腥A人民共和國教育法》的頒布,意味著具有我國特色的社會主義教育法律體系基本建立,在法律上保障了幼兒園教育到高等教育縱向的教育體系。但隨著社會的快速發展以及教育全球化的需求,我國的教育法律體系在架構、完備方面還有待于進一步的發展,教育不應該僅僅局限于傳統縱向的格局。隨著終身教育理念的普及和推廣,終身教育日益成為我國社會成員不可缺少的一種教育形式,是社會成員完成學校教育之后的教育主要途徑,但我國現行教育法律中對終身教育的立法保護亟待構建和完善。
我國憲法沒有明確提及終身教育,憲法第 19條、第 46 條分別規定了“國家發展各種教育設施,掃除文盲,對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業務的教育,鼓勵自學成才”和“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。雖然沒有明確提及公民的終身教育,但“憲法對權利的列舉,不能被理解為對人民所保留的其他權利的拒絕或蔑視”,憲法 19 條和 46 條保障了公民接受各種教育的權利,這其中應該可以理解為也包含了對終身教育權利認可和保護的意思,因此也可以認為是對公民終身教育權利作了原則性的保護。
與國家憲法相配套的教育基本法《中華人民共和國教育法》第 11 條指出: “國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要,推進教育改革,促進各級各類教育協調發展,建立和完善終身教育體系?!痹谶@一基本法統領下的我國現行教育法律規范中,《教師法》、《義務教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》、《職業教育法》和《學位條例》等六部單行法律卻未見對“終身教育”及與之有關引申內容做出任何的規定或闡述。而作為教育基本法的《教育法》,對有關終身教育體系建立的條文過于籠統,沒有列出符合現代終身教育體系構建的詳細規定和法律保障。
地方性法規方面,福建省于 2005 年率先正式實施《福建省終身教育條例》,成為我國內地第一部終身教育地方性法規。隨后上海市于 2011 年 5 月正式實施《上海市終身教育促進條例》,太原市、云南省先后也出臺了終身教育地方性法規\\( 草案\\) 。這些條例應該說是一個立法進步,以法例的形式明確了地方終身教育的地位,指出了以終身教育體系構建來推進地方教育的發展方向,從而推動社會成員素質提升、學習型社會建立和城市建設的發展。
除了有限的終身教育法律法規之外,國家更多的是以政策和規劃綱要的形式來對終身教育和學習型社會建設進行推廣和普及。中央和國務院在政策類意見中多次談及終身教育體系的構建。從黨的十六屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》提出“完善繼續教育制度,逐步建立終身教育體系”以來,黨的十七大、十八大報告中分別指出“發展遠程教育和繼續教育,建設全民學習、終身學習的學習型社會”,“積極發展繼續教育,完善終身教育體系,建設學習型社會”。國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010———2020 年》把終身教育體系的構建作為重要的內容加以闡述,“終身教育”一詞出現了六次?!秶抑虚L期人才發展規劃綱要\\( 2010 -2020\\) 》也同時指出“堅持以國家發展需要和社會需求為導向,以提高思想道德素質和創新能力為核心,完善現代國民教育和終身教育體系”。
以上的法律法規或政策表明,我國現行立法中雖有憲法和教育法對終身教育做了原則性的闡述,但在整個教育法律體系中,沒有法律涉及終身教育地位的保護,更沒有單獨對“終身教育”立法。終身教育地方性法規的頒布,只適用于本地方行政區域內國民教育體系之外有組織的終身教育活動,而且在規范社會各層面人群在發展終身教育的權利和義務方面略顯不足。
從以上分析可以看出,這一方面的法律保障目前總體上呈現出一個特點: 法律缺失、途徑間接、手段脆弱。與我國提出的“優先發展教育、建設人力資源強國”的偉大中國夢存在著脫鉤。
二、我國終身教育立法存在的缺陷與不足
從我國現行的教育法律現狀來看,雖然國家根本大法、教育基本法以及一些地方性法規、國務院規劃綱要和中央政策都對終身教育作了或多或少的規定,盡管近階段我國對“終身教育”的重視程度已經上升到了國家的政策層面??偟膩碚f,我國終身教育立法的法律基礎還相當薄弱,仍然存在許多缺陷和不足,沒有法律強制力的支撐,終身教育的地位、管理體制、經費保障等一系列的問題得不到保障,會不可避免地帶來我國終身教育體系構建、學習型社會建設的推進乏力。
第一,法律未將終身教育作為一項獨立的部門法加以確認。憲法把公民的受教育權作了原則性的概括和闡述,但由于憲法制定時的客觀條件限制,終身教育未能作為一項獨立的憲法權利。而作為規范我國教育工作的根本法,《教育法》全面推動了依法治教的發展,但法律起草者的立法設計沒有能夠及時吸收國外的教育發展理念,忽視了終身教育概念,沒有將終身教育作為一項獨立的教育權。其他教育部門法律,更是有著各自明確的調整對象,對終身教育的立法規范,哪怕是間接的保護都沒有。因此在法律實務中,終身教育的有關法律保障制度是缺失的。
其次,現有的終身教育立法緩慢、滯后,與我國推進全民終身教育的發展目標不匹配。黨的十六大以來,終身教育和學習型社會的概念逐漸受到關注和重視,隨著這些理念的推廣和普及,中央在政策層面、國家在發展規劃和綱要方面、地方政府在地方法規制定方面都對終身教育體系構建和公民終身學習作了相應的規定,在一定意義上為終身教育保護奠定了一定的法律基礎,但政策不能代替法律,因為其缺乏強制執行力,地方性法規的適用受地域性限制,并且偏重于政府機構在終身教育方面的權利義務,忽視了受教育者的權利保護,無法面對現代社會和社會成員對現實生活及自我實現提出的挑戰。
三、有關國家和地區的終身教育立法例
許多發達國家和地區比較重視終身教育理論,他們把終身教育作為本國的教育改革的總目標,努力把終身教育納入規范化渠道,并以終身教育的原則來改組、設計自己的國民教育體系,多數國家通過法律的形式規范終身教育的發展,確立終身教育理論為本國教育發展和改革的基本指導思想。
英美法系國家中,美國在 1976 年頒布了《終身學習法》,成為世界第一部終身教育專項立法。英國雖然沒有為終身教育單獨立法,但有關終身學習的法規都散見或被納入其他相關的法令,比較有代表性的是1999 年英國工黨政府發表的《學習成功白皮書》,強調以人優先,提升競爭力,邁向學習型社會等趨勢。
大陸法系中,法國分別于 20 世紀 70 年代和80 年代出臺了比較完善的成人教育法———《終身職業教育法》和《職業繼續教育法》,對成人繼續教育及有關問題作了比較詳細的規定,雖然這兩部法律沒有直接以“終身教育”來命名,但 1976 年聯合國內羅畢大會《關于發展成人教育的建議》指出成人教育是終身教育總體中的一部分,因此可以理解為是法國終身教育法律的規范性法律文件。德國教育審議委員會 1970 年制定了“教育制度結構計劃”,明確提出終身學習是社會、科技與經濟發展的一項關鍵。
我國周邊國家及地區的終身教育立法工作也比較超前。日本于 1990 年頒布了《終身學習振興法》,以此建立一套完備的終身學習推進體制。韓國憲法規定了“所有國民根據自己的能力享有均等的受教育的權利”,并于 1999 年實行《終身教育法》。我國臺灣和香港地區,也在 20 世紀初通過法例確定了終身教育的法律地位。臺灣 2002 年頒布實施《終身學習法》,成為臺灣地區終身教育實施的最高指導原則; 香港則通過一系列嚴密的教育法律體系框架形成正規教育和繼續教育相互銜接的終身教育體系。
四、我國終身教育立法的思考
社會不斷發展,隨著技術革新和社會結構的急劇變化,由此導致的一些新的理念的出現,對傳統的法律體系產生了極大的沖擊,如終身教育理念的出現符合時代、社會和個人的需求,就對我國傳統教育法律體系提出了新的挑戰。
構建我國終身教育法律體系的首要任務是解決立法問題。終身教育概念的提出以及相關的理論研究始見于國外,而且經過 50 多年的發展,理論研究的成果和基礎已經比較成熟,國外的終身教育相關立法也相對完備,體系更為完整。法理學認為,新的法律制度的建立,可以通過法律繼承或法律移植。終身教育立法對我國而言,是對現有教育法律體系的補充和完善。原本缺失的法律概念,對我國立法者而言無繼承之說,在這種情況下,我國立法者可以充分考慮通過法律移植的途徑來迅速地建立起我國的終身教育立法?!笆澜绶砂l展的歷史表明,移植是法律發展的極好途徑”。當然,鑒于教育價值觀的不同,我國終身教育法律的移植并不是不加選擇地盲目移植。法律是一種文化的表現形式,如果不經過某種本土化的過程,它便不可能輕易地從一種文化移植到另一種文化。
所以,構建我國終身教育法律體系不僅要適當吸收外來的立法方法,更要有符合我國法的現代精神和價值的理念。因此,在終身教育立法過程中應注意以下原則:
1. 單獨部門立法原則
我國的教育法律體系,原則上是以教育形式來建立的,根據不同的教育形式建立相應的法律規范,如《義務教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》等。終身教育這種游離于學校教育之外的第四種教育形式,在建設人力資源強國,提高我國國民素質,進而增強我國各方面的競爭力方面起著舉足輕重的作用,因此有必要國家通過立法來建立終身教育的單獨部門法。
2. 公民終身教育權首要原則
立法原則要集中反映社會的基本價值追求。
因此立法者在設計我國的終身教育立法時,必須在國家利益、個人現實需要之間尋求合理的平衡,應在國家資源配置允許的情況下,注重公權力對公民終身教育權的保障。
3. 公民自主學習和政府主導并重原則
終身教育立法應突出政府在構建終身教育體系和建設學習型社會中的主導作用,在經費投入、機構管理、制度設計等方面要有明確的法律規定。
另一方面,立法應突出對國民終身教育的鼓勵和推動,要明確相關的鼓勵措施來有效地調動學習者的積極性、主動性,如許多國家采取了入學方式靈活、帶薪教育休假、經濟援助、開設成人學分累計課程等有效措施來鼓勵國民自覺參加終身學習。
4. 與國際接軌原則
目前歐盟、英美以及其他一些國家和地區的終身教育法律體系已較為完備和系統。我國終身教育立法時,應該及時關注國際上的立法趨勢和立法動態,充分考慮國際發展趨勢,逐漸與世界的終身教育立法標準接軌,來適應教育全球化的發展和要求。
十七大報告指出,2020 年我國要初步建成學習型社會。我國應在教育法律體系架構、完備方面突出終身教育的法律地位和權利保障,終身教育立法將會是我國建立終身教育體系、構建學習型社會過程中一項重要而又迫切的任務。
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