一、問題的提出
近年來公立中小學學生之間打架斗毆事件時有發生,嚴重威脅到學生的人身安全.?對于此類事件,教育界普遍觀點是提高安全防范意識并依照民事侵權理論劃分監護人與學校分別應承擔的責任.但筆者認為字生間致害的各類案件應當區分對待,如果致害結果的發生與學校在教學管理中重大過失有關的,則應當深入探討學校的賠償責任問題.現實中有很多類似案件最終的賠償金即使到位,其來源也非常模糊.筆者將就一則舊案例進行分析,進而探討此類學生間致害案件到底應由誰來承擔賠償責任.
2000年5月25日某鎮中學的兩位中學生周某和姚某因瑣事發生爭吵并爭執周某將姚某刺成重傷.該案最終刑事判決認定學生周某犯故意傷害罪其后在刑事附帶民事判決部分認定鎮中學疏于管理理應承擔約20萬元的民事賠償責任.但據新聞報道崖真中學沒有足夠的錢款來承擔該筆賠償因此最終解決方案是由該市教育局、鎮政府、鎮中學和姚某的法定代理人協商達成分期支付賠償協議.?對于此案最終看似圓滿的結局筆者產生了兩點疑問.首先崖真中學在該案中是什么性質的主體?其次該案中最終的賠償款到底應由誰來承擔?
二、公立中小學的性質-一"法律、法規授權的組織"
要弄明白公立中小學在此類案件中的賠償責任問題,就必須先理清主體的性夙《事業單位登記管理暫行條例實施細則》第4條規定事業單位國家為了社會公共利益的考慮而設立的社會服務組織.該案中鎮中學的設立是為了社會公益是國家為了更好地推行義務教育的結果.據此我們可以初步把鎮中學定性為從事社會教育服務的事業單位.進一步來講鎮中學所承擔的應當是國家賦予其在教育領域對在校學生進行管理的行政職能,也即鎮中學在這一方面被授予的是行政權.依照前文所述字校在該案中并未盡到應盡的對于在校學生的管理義務.因此對于該案中受害學生的賠償崖真中學是應當負有責任的但該賠償責任的性質并非法院判決中所定性的民事賠償責任,因為學校與學生之間并非普通的民事法律關系.基于上述分析筆者發現在涉及公立中小學與在校學生間管理與被管理關系的事件中,學校的管理職能是國家授權的,是一種行政權力的下放,從這一層面來分析公立中小學是否可以被定性為"法律、法規授權的組織"呢?筆者查找相應的法律法規和司法解釋并未見對于此概念有明文規定但學界已有學者對此概念作出闡釋順」如姜明安教授認為,法律、法規授權的組織是指由具體的法律、法規授權,并行使特定行政職能的組織.?筆者認為公立中小學應當屬于"法律、法規授權的組織".隨著國家行政權力范圍的擴張,"公權力"作用的領域日益擴展單純由國家來行使公權力已經不能滿足國家運轉所需,因此才會出現"法律、法規授權的組織"厘家就此將諸如教育、衛生、體育等領域的權力下放順」如鎮中學的設立正是國家為了更好地推行義務教育為公眾提供教育服務的"公權力"作用的體現.在此過程中厘家必須授予公立中小學及其教師一定的行政職能,以保證其為公眾提供教育服務這一行政任務的順利執行.因此這些學校在承擔教育責任的同時就已經與學生之間形成了管理與被管理的關系放應當從行為的本質上去定位學校與學生之間的法律關系.另外,《教育法》第28條等相關規定也說明國家將管理在校學生這一行政職能授予了學校,從而為公立中小學歸入"法律、法規授權的組織"提供了法律依據.所以類似該案中鎮中學的公立中小學其與在校學生之間管理與被管理的關系應當是一種特殊的法律關系該特殊的法律關系是基于法律、法規所授予的行政權而來的公立中小學基于此而對學生行使教育領域內的行政管理職能.?
三、公立中小學難以承擔民事賠償責任
\\(一\\)公立中小學難以承擔賠償所需費用
目前在我國教育學領域,往往傾向于將公立中小學學生間致害案件歸于民事侵權領域的問題莊張適用侵權責任法進行民事賠償此類文章不勝枚舉.例如在本文開頭所引述的案例中,一審法院判決鎮中學應當承擔約20萬元的賠償責任也是這樣一種觀點.那么鎮中學是否有相應的資金來源來承擔這筆賠償額呢?本案的最終解決方案是由市教育局和鎮政府作為實質上的賠償主體,而一審判決中所列的鎮中學難以承擔此項巨額賠償.原因何在?這就應當從公立中小學的經費上來深入分析.我國現行教育體制把教育事業大致分為兩種,一種是普通教育廠種是高等教育這兩種教育所涉及的領域不同,國家在財政撥款的比例上偏重也大有不夙《義務教育法》第44條規定洛級義務教育的經費是從上到下按比例分擔的.也即,地方政府的教育經費主要由地方政府負擔而該案中鎮中學的特殊之處在于其是設立在農村的那么其教育經費來源主要就來自于縣級或市級政府河想而知其經費顯然是比較緊縮的.由此推及經濟比較落后的中西部地區,農村人口眾多這些地區農村的義務教育本該得到更有力的保障然而現實是現行的公共投資體制把投資教育的責任過分集中于下級政府,而在中西部地區基層經濟發展落后的情況下基層政府是無力承擔如此沉重的教育財政負擔的.因此我國目前義務教育階段的學校尤其是設立在農村的公立中小學其教學經費是十分短缺的.而且,即便這些學校拿出教學經費來承擔賠償責任也是不可行的,因為《教育法》中對于教學經費的用途都做了十分嚴格的規定且并未有專門用于學校賠償的經費字校是沒有權力將教學經費挪作賠償之用的.?綜合上述分析以鎮中學的經費來源來看厘家財政劃撥少之又少,又因為國家關于義務教育的規定要求免收學雜費,其根本沒有獨立的經濟來源,整個經費開支完全依附于國家財政更何談承擔20萬元的賠償責任.由此可見該案最終判決由鎮中學賠償是不可行的也是不合理的,并不能真正解決問題也并未抓住問題本源.
\\(二\\)由公立中小學承擔賠償責任的弊端
在實踐中肩一些類似本案的案例最終帶來的后果令人擔憂.基于前述農村義務教育經費短缺的現狀廠些學校為了籌措賠償資金,不得已只能緊縮教育經費.按照相關法律規定,教育經費本該用于置辦教學儀器和設備廠些學校就會盡量不置辦新的教學用品,更有甚者會將已經買入的教學用品變賣以求得更多的賠償資金.這樣一來,本該用于置辦教學用品以提升教學質量的教育經費被學校挪用在校學生接受教育的質量下降了家長也會不滿意學校提供的學習環境,一些家長會考慮讓學生轉學這也是一些農村中小學學生稀少,教師資源短缺的原因之一.?從法院判決的實際執行效果來說在法院判決學校承擔民事賠償責任的情況下胺照民事訴訟法的相關規定叔利人一方是有權申請法院強制執行的,然而此案中的鎮中學并無可以供由強制執行的財產.教學設施要用于教育活動不可能交由法院強制執行.所以即使拿到了法院的判決書也近乎于一紙空文,因為根本無法執行叔利受損的當事人也就無法獲得應有的賠償.
四、公立中小學學生間致害應納入國家賠償
\\(一\\)公立中小學學生間致害納入國家賠償符合《國家賠償法》的規定
其實慶于公立中小學的致害賠償問題,已經有許多國家和地區將其納入國家賠償.日本福島地方法院在1978年的一個案件的判決中將日本《國家賠償法》中的"公權力的行使"這一概念解釋為應當包含非權力作用從而認定應由該縣損害賠償責任.?該判決將"公權力的行使"這一概念作了更廣義的解釋,不僅僅局限于傳統的理解而將其進一步擴展到公立中學對學生的管理行為從為國家應當將"非權力作用"也納入國家賠償,因為此類非權力作用也是為公共服務而運轉的也應當屬于涉及公共利益的部分.該案之后,類似案件層出不窮.由此說明在日本已有將該類案件納入國家賠償的傾向.類似地在我國臺灣地區也將公立中小學對學生管理不當以及學校設施問題而對學生帶來的損害納入國家賠償的范圍.?那么在我國肚七類案件是否也可以納入國家賠償的范圍呢?前文已經分析到在此類案件中,公立中小學與學生之間是管理與被管理的關系,而其管理職能是國家通過相關法律賦予給它的一項行政職權在其發揮此項職能時應被定位為"法律、法規授權的組織".公立中小學如果在學生間致害案件發生的過程中疏于管理在已預見到危害發生的情況下仍然沒有盡到應有的管理職責就是屬于在行使被授予的行政權力的過程中損害了學生的合法權益的表現因此符合我國《國家賠償法》中關于"法律、法規授權的組織"應當充當賠償義務機關的情形放應當納入國家賠償的范圍.
\\(二\\)國家應劃撥專項"學生傷害賠償金"
我國推行九年制義務教育要求學齡兒童應當進入學校接受教育由國家提供免費教學資源.也即,本文所討論的公立中小學的舉辦者就跟到底應當是國家,國家既然要求學生在其提供的學校內接受教育理應盡到其應有的對于學生的保護義務,況且義務教育階段的學生大多都是尚未成熟的未成年人,更應得到更好的保護.公立中小學所擁有的對學生的管理權力是由國家授權的財政撥款來自于國家,因此在公立學校中發生類似本文所述案例的情況下,國家作為最終舉辦者應當承擔相應的賠償責任.因此在此類公立中小學學生間致害案件中學校在疏于管理等有過錯的情況下所負賠償責任應當劃歸國家賠償賠償資金由國家財政出資.根據國家現行規定,公立中小學的經費中并沒有專門用于賠償的部分所以筆者認為,國家應當在各級政府的教育經費預算中增列公立中小學"學生傷害賠償金",且應當考慮到各級政府的承擔能力避免出現前文所述由地方政府承擔大部分的情況.
"學生傷害賠償金"應由國家財政專項撥款,各級政府承擔比例應當是從中央到地方逐漸遞減具體比例由國家根據不同省和自治區的實際情況而定具體每一年度的學生傷害賠償金預算金額參考上一年度當地政府的相關統計數據.
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