近年來，有關行政執法的負面新聞不時見諸網絡、報端。一時間，“強拆”、“釘子戶”、“季挖挖”、“孫善扒”等網絡詞匯映入了人們的眼簾，走進了人們的視野。網絡、坊間以此吐糟、調侃行政執法，極大減損了政府形象，降低了公眾對政府的信任，甚至引發了小范圍內的群體性事件和突發事件。2014 年 4 月 19 日，溫州某縣發生一起城管打人事件引起了圍堵事件，網絡沸騰，輿論嘩然。
據統計，我國法律的 80% 左右、法規的 90% 左右必須借助行政執法才得以實施。行政執法承擔著社會治理和公共服務的主要事務，遍及農村發展、城市管理、食品安全、醫療衛生、工商監管等等。行政執法為我國經濟發展、社會安定、城市化進程貢獻巨大?？v觀我國行政執法的現狀，行政執法由于執法理念守舊、執法人員素質等因素，存在執法理念粗放、執法方式簡單粗暴，“一刀切”、“機械執法”等問題。這嚴重影響了執法功能的實現，降低了執法的法律效果和社會效果，也嚴重制約著我國政府向服務型政府的轉變。行政執法只有受到合理的規制才可以保證公權力正當、充分的行使，保障私權利不受過度侵害。
孟德斯鳩說過: “一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條千古不變的經驗。有權力的人直到把權力用到極致方才休止?！庇鴮W者威廉韋德在其《行政法》一書中說道: “所有的自由裁量權都可能被濫用，這仍是個至理名言?！睂Υ?，我國臺灣學者陳新民教授認為比例原則是拘束行政權力違法最為有效的原則。比例原則通過權衡“手段之后果”與“欲求之目的”是否合乎比例，是否符合成本 － 效益分析，能夠有效規制行政裁量權的行使。
一、比例原則的起源與行政執法
比例原則，起源于大陸法系德國的警察法律制度，并超越國界和法系，在大陸法系和英美法系中發展完善，成為各國公認的行政法基本原則之一。1882 年普魯士高等法院在著名的“十字架山”一案中初步奠定了比例原則的內涵，即行政權力必須在法律且必要的范圍內方可行使。1895 年，德國行政法學鼻祖奧托梅耶在《德國行政法》書中提到:
“警察權力不可違背比例原則”，并將比例原則奉為行政法領域的“皇冠原則”。德國學者 Fleiner 對此有形象的描述: “警察為了驅逐櫻桃樹上的小鳥，雖無鳥槍，但也不可以用大炮打小鳥”，①即后來為人所熟知的名言“警察不得以炮擊鳥”。該比喻形象生動，通俗易懂，頗似我國的“殺雞焉用牛刀”、“高射炮打蚊子”。
隨后，經過學者們的倡議，和判例在司法領域的沿用和發展，比例原則的內涵逐步豐富和完善，并最終在 1931 年的《普魯士警察行政法》中得到正式確認和明文規定。比例原則最終在行政法領域立足，為各國\\(地區\\)所承認，并由行政法層次上升至憲法層次。比例原則發軔于德國，發展于各國\\(地區\\)，包括法國、英國、美國、日本、我國臺灣地區等，差別在于叫法不同，含義幾近相同?！靶姓竾敝▏Q其為“均衡原則”，意即“合理均衡”公共利益與個人利益，在上世紀 80 年代得以發展; 英國稱其為“合理性原則”，旨在通過合理原則限制行政裁量權，防止行政裁量權的濫用; 美國稱之為“最小侵害原則”或“過度禁止原則”; 日本稱為“無瑕疵裁量請求權”或“裁量零收縮理論”。
二、比例原則的內涵與行政執法
美國赫爾姆斯大法官曾說過:“沒有一個文明政府，會使其人民所受之犧牲，超過其予人民之協助”。有關比例原則的內涵，學界有不同的觀點，大致有“三階理論”和“二階理論”兩種學說。三階理論認為，比例原則包括三個子原則，即正當性原則、必要性原則以及狹義比例原則，而且三個子原則之間是邏輯遞進關系，不是并列關系。
正當性原則，也稱“妥當性原則”或“適當性原則”，指行政機關所采用的手段“必須能夠達到行政目的”，如果不能，則該手段不予采用，因為欲達目的而不能，即不正當、非所必要的手段被當然的排除在可選范圍外。
必要性原則，也稱“最少侵害原則”、“過度禁止原則”、或“最溫和手段原則”即當多種手段都能夠達到所欲之行政目的時，在該范圍內選取那種對行政相對人造成限制或損害最少的手段，在無可避免地造成損失的情形下，選取侵害最小的手段。必要性原則包含兩層含義，對于可選手段之范圍而言，所采用的手段是相對意義上造成限制或損害最少的手段，即相對的必要性; 而對于所欲求之行政目的而言，是達到該種行政目的不可替代、不得不、迫不得已選用的手段，即絕對的必要性。
狹義比例原則，也稱“相稱性原則”或“合比例性原則”，指行政機關采取的手段所造成的損害后果必須與所欲求之行政目的合乎比例、不失均衡。簡而言之，即手段和目的必須合乎比例、相稱。從法經濟學的角度講，要對行政手段造成的后果和欲求之行政目的進行成本 － 效益分析。該原則要求行政主體在維護公共利益和保障個人利益之間進行價值選擇。二階理論認為，比例原則只包括必要性和合比例性就足夠。手段正當性已然包括在必要性之中，不必再單獨列出，因為進入到必要性的階層，已無討論正當性的必要。三階理論已成學界通說，但有部分學者主張二階理論，并主張將行政法層面的比例原則更名為“禁止過度”或“行政適度”原則，使比例原則僅留存在憲法層面，代表人物有周佑勇教授和我國臺灣地區的吳庚教授。德國著名學者 Lerche 在 1961 年發表的《逾越過度及憲法 － 以比例原則及必要性原則對立法者之拘束》一書中也堅持二階理論。
筆者認為，作為必要性的基礎和前提，正當性有其自身存在的必要性，皮之不存，毛將焉附? 從邏輯學和法理學的角度來看，同時符合實體法和程序法的行政手段未必都能夠達到欲求之行政目的，能夠達到欲求之行政目的的手段對私權利造成的限制或損害最小時，所獲得的公共利益未必最大。正當性原則屬于目的決定論，而必要性則屬于手段決定論，如果忽略對目的的考察，可能會使手段失去正當性的支持，并且使必要性失去選擇的合理范圍，因為必要性原則要求所選用的手段都是從所有符合正當性原則的范圍內比較出侵害或限制最小的那種。
三、比例原則的價值與行政規制
公權力，通俗的理解即國家機關及其組成人員基于公共服務而享有的管理權。根據啟蒙思想家洛克、盧梭的國家學說和社會契約論，公權力來源于私權利，即公民基于社會契約將私權利的部分讓渡給國家，由國家統一行使社會管理和公共服務職能。公權力源于私權利，又服務于私權利。如果公權力過界或濫用，將會引起公權力與私權利的沖突，引發社會矛盾或沖突。顯而易見，沒有對公權力的有限制約，公權力將會膨脹、擴張、濫用，進而不可避免的侵害私權利。如何平衡公權力與私權利，在盡量限制公權力的同時擴大私權利的空間，除了外部的監督制約外，還必須要求行政權力的內部制約，這個內部制約不但表現在行政權力必須有法律授權，而且表現在行政權力的行使必須符合比例原則的要求。如此以來，行政執法既符合形式法治主義的要求，也符合實質法治主義的要求。
誠實信用原則被譽為民、商法領域的“帝王條款”。無獨有偶，我國臺灣學者陳新民教授將比例原則奉為行政法上的“帝王條款”。
②由此可見，比例原則在限制行政裁量權、縮減行政執法彈性空間上的重大價值。我國行政法學界于上世紀 80 年代末提出了控制行政自由裁量權③的行政合理性原則，“行政決定內容要客觀、適度、符合理性?！?/p>
④我國現行的司法考試輔導教材中有關合理行政原則這樣寫道: 合理行政指行政機關行使行政權力應當客觀、適度、符合理性。要求包括: 公平公正對待; 考慮相關因素，不得考慮不相關因素; 比例原則或禁止過分原則。
比例原則在我國法律中也有較多體現，可見于我國《行政處罰法》第 4條第 2 款、《人民警察使用警械和武器條例》第 4 條、《中華人民共和國突發事件應對法》第 11 條以及我國于 2011 年頒布實施的《行政強制法》第 5 條。據悉，北京大學姜明安教授主持起草的《行政程序法》業已將比例原則收入其中。
比例原則受到立法者、學者的如此青睞，無外乎看重其對行政裁量權的有效規范與制約，抑制公權力的肆意擴張，壓縮行政執法的尋租空間。然而，由于我國法律有關合理性原則的模糊性、籠統性的規定，導致可操作性不強，行政執法人員不得要領，以致執法領域出現“麥田怪圈”。對于什么是“合理”，以及合理的標準如何界定，由誰來界定，都是個問題。對此，英國黑爾什姆大法官有過精辟的言論: “兩個合理的人可以對同一事件得出完全相反的結論，且不能指責這兩個相反的結論有何不合理?！焙侠碓瓌t恰似霧里看花，水中撈月，比例原則可以很好地解決這一問題，并對行政裁量權提出量化、顯性的要求，使得行政執法有可操作的規范。
比例原則不僅符合行政法治的形式要求，保證行政目標的實現，而且可以從實體到程序、手段到目的給出具體化的量性指標和要求，使得行政執法的操作性和實效性清晰可見，既可以規范執法行為，又可以防止行政裁量權的濫用、壓縮行政執法的彈性空間、減少權力尋租的空間，最終保障行政相對人的私權利不受過度侵害。比例原則通過對行政執法的手段或方式，能夠有效制約行政裁量、審查行政裁量，使得行政執法能夠在法律允許的范圍內合法合理，既可以實現有限政府、服務型政府的形成，也給予了行政相對人以人文關懷、理性信仰。
四、結論
比例原則起源于行政法領域，并反作用于行政法領域。比例原則的貫徹使得行政執法細化、規則化，能夠對公權力形成有效的規制，一方面抑制著行政權力肆意擴張的彈性空間，一方面提高著行政執法的可預測性和透明度。比例原則正是通過提出量的衡量標準，要求行政執法機關和人員進行成本 － 效益分析，在各種可能的執法方案中，盡可能地選擇那種對相對人限制或損害最少且執法成本最小、執法效益最大的方案。比例原則對行政執法人員提出了精細化、專業化的要求，對于形成一套限制行政裁量權的規則具有強大的推動力。
注 釋:
①周佑勇主編． 行政法專論［M］． 北京: 中國人民大學出版社，2010:86．
②陳新民． 行政法總論［M］． 臺灣: 三民書局，1995．
③稱“行政裁量權”為宜，參見周佑勇． 行政法基本原則研究［M］． 武漢: 武漢大學出版社，2005:201 －202．
④石佑啟，黃新波． 我國大部制改革中的行政法問題研究［M］． 北京: 知識產權出版社，2012:254．
參考文獻:
［1］周佑勇主編． 行政法專論［M］． 北京: 中國人民大學出版社，2010．
［2］周佑勇． 行政法基本原則研究［M］． 武漢: 武漢大學出版社，2005．
［3］石佑啟等． 我國大部制改革中的行政法問題研究［M］． 北京: 知識產權出版社，2012．
［4］劉恒，邱新主編． 行政執法與政府管制［M］． 北京: 北京大學出版社，2012．
［5］江必新主編． 行政規制論叢［M］． 北京: 法律出版社，2010．
