一、行政裁量基準概述

行政裁量基準是指行政主體在法律規定的自由裁量空間內，根據公平公正等合理行政的理念，結合管轄范圍內的社會經濟狀況，細化裁量方式、結果的法律制度。行政裁量基準是為了應對行政自由裁量權擴張和濫用而出現的。行政自由裁量是指行政機關依照組織法規定的職能和通過法律法規的授權，在從事行政管理活動時在職權范圍內依公平公正合理合法的原則，對法律法規沒有具體規定或只規定裁量幅度的內容自主選擇處理方式和處理內容。自由裁量是行政機關在處理具體職務時的必然結果，也是法律從抽象文本轉換為現實的要求。但是，法律的抽象性賦予了行政機關較大的自由選擇，導致行政權的恣意。隨著我國依法行政的發展，行政法治理念越來越受到重視，各級行政機關對行政自由裁量權進行了自我線索的嘗試，其中以制定自由裁量基準的方式最為廣泛。除了行政執行、行政處罰等行政行為，在行政審批改革中，有學者也提出引進日本的基準制度，在中國建立行政審批基準。

在 2003 年，浙江省金華市首先制定了《行政處罰自由裁量基準制度》，開啟了我國裁量基準制定的浪潮，國務院在 2004年頒布的《全面推行依法行政實施綱要》中明確提出控制自由裁量權，在文件中指出“行使自由裁量應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾; 所采取的措施和手段應當必要、適當”。

2008 年，國務院公布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》，其中第十八項提出“要抓緊組織行政執法機關對法律、法規、規章規定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據當地經濟社會發展實際，對行政裁量權予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執行”。

2010 年，國務院又在《關于加強法治政府建設的意見》中明確提出要建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權，完善適用規則，嚴格規范裁量權行使，避免執法的隨意性。行政自由裁量基準制度的構建在全國各地全面開展起來。

二、依法治市概述

依法治市概念應該說是地方政府為了貫徹執行“依法治國”“依法執政”戰略的重大實踐探索，是依法治國的局部實踐。但是依法治市早在 1986 年就已經在本溪市開始進行先行探索。在某種程度上說依法治國著力于戰略層面，依法治市是依法治國的具體實施內容之一，是有立法、行政、司法、社會組織和市民合作，合力落實依法治國理念的側重于行政管理效果的行政法治理念和實踐。慎到認為“法雖不善，猶愈于無法”，“治國無其法則亂，宗法而不變則衰，有法而行私謂之不法。以力役法者，百姓也; 以死守法者，有司也; 以道變法者，君長也”。

古代先哲提出的法與治國的關系是“以法治國”的法律工具論的表現，傳統的行政管理也是在這一理念支配下的“馭民”之術，黨的十五大報告中出現“以法治國”是對這一理念的重大轉折，全國各省市也順應這種理念轉變適時地開啟了新的管理實踐———依法治市。

到目前為止，我國直接提出依法治市目標的城市不在少數，像上海市之類的一線城市還通過政策咨詢課題立項連續多年向社會征詢建議，在建設自貿區后其面臨的挑戰也是推進依法治市的動力之一。而從互聯網搜索引擎百度的搜索結果中共有相關結果約 1530000 個。依法治市已經成為新時期有關政府治理的熱門話題，各市相繼出臺了“依法治市綱要”“加快依法治市進程”等推進依法治市進程的規范性文件或政策指導文件，并定期召開依法治市工作會議總結經驗、規劃今后的依法治市工作內容。

三、行政裁量基準在依法治市中的作用

行政裁量基準的主要領域是行政許可和行政處罰，而這兩項內容可以說是城市管理工作中最重要的內容。依法治市就需要不斷提高法律服務經濟和社會發展的能力，創新治理社會的方式，增進用法律保障和改善民生的能力促進社會和諧健康的發展。行政裁量基準的創造性提出和實踐是城市管理理念的創新內容之一?！靶姓C關必須在法律規定的職權范圍內活動。非經法律授權不可能具有并行使某項職權?！背鞘姓毮艿霓D換不僅是理念的轉變，還應該是操作方式的轉變，行政裁量基準對于政府管理的自我約束和自我規范已然成為城市政府職能改革的典范，在城市管理中發揮了重要的作用，而這些作用反映了事情的兩面性。

\\( 一\\) 行政裁量基準對依法治市的消極作用

1． 城市治理僵硬。依法治市的目標之一是使市政管理更加合乎法律規范，使市民更加接受行政管理行為的合法性和合理性?，F實生活的多變性要求行政機關進行職務活動要靈活多變，一般而言，行政目標的實現通常情況下是通過行政自由裁量權的行使來實現的。適應社會公眾的心理而不僅僅是迎合法律，否則法律給予其行政自由裁量權就沒有意義。而行政自由裁量基準的制定是為了限制行政自由裁量權，使行政機關的行政行為更加符合自然正義的需要，對相同或相似事件的處理要公平甚至一致。在行政自由裁量基準的限制下，行政機關在很多時候只能按照既定的規則辦事，而這種規則很有可能在制定時沒有考慮到實施中的具體情況，導致行政行為死板，引發社會公眾對行政行為的不滿。

2． 行政裁量基準對行政權力的擴張。城市治理制度的創新必須具有法律根據。行政裁量基準制度的合法性源于法律法規對行政機關的授權，只有符合法律、法規規定的裁量基準才是合法的。行政裁量基準是對法律法規的具體化，對行政機關實踐的固化，往往以內部操作規范之類行政規則表現出來。

但是傳統行政法學認為行政規則只是具有內部效力，對外不直接作用于公民。但是，作為行政規則的行政裁量基準早已突破這種限制，直接影響行政相對人的權利，行政裁量基準細化了法律規范，指導了行政主體面對具體行政事務進行何種判斷，使得基準在行政主體的適用中產生了直接影響相對人的效果。

由于這種基準是由行政機關制定的，帶有很大的高權色彩，在一定程度上會擴大行政機關的權力。比如2009 年8 月29 日一名市民在重慶朝天門金海洋批發市場內抽煙，結果被行政拘留5 天，而重慶消防部門給出的處罰依據是公安部同年 8 月 20 日發布的一則通知，此通知提出，違反規定使用明火作業者，或者在具備火災爆炸危險場所吸煙者，行政拘留 5 日。這公安部是依據《消防法》制定的裁量基準，但是卻使得消防法的階梯規定成為具文，使得重慶市在執行法律時擴張了行政權力。

\\( 二\\) 行政裁量基準對依法治市的積極作用

1． 行政權的自我規制。政府行政疆域由“全能政府”到“有限政府”的轉變，使得行政權的要有所節制。傳統的三權分立中，行政權的控制作用主要由立法權和司法權發揮。但是在二十世紀以來傳統的“傳送帶”模式變得脆弱之后，行政權的自我規制顯得越發重要。在法國，“行政裁量基準的核心就是如何確定被用以明晰裁量權行使標準的通令、指示等行政內部文件法律效力的問題?！倍鴮τ谝婪ㄖ问械闹匾繕酥弧鞔_市級各權力機關之間、上下級行政機關之間的權限而言，行政裁量基準的制定系統的明確了在裁量領域這一權限體系的分工。轉變政府職能，規范和控制政府權力不僅僅需要立法和司法機關的監督，還需要行政機關內部的自我規制，從過去的由立法機關制定的側重于完善政府體系和強化政府權能的傾向轉變為立法的規制和行政機關的自我規制。行政法治目標的內核之一就是城市政府行為的法治化，是在法律下的治理活動。對于二十世紀以來行政權擴張的趨勢來說，行政裁量基準制度無疑可以起到限縮作用。

2． 市民對城市管理活動認可度提高。自然正義是行政立法、行政裁量和行政救濟等行政行為的應有之義。城市政府職能的實現必須最大程度地將公正體現于行政自由裁量之中。

城市管理只有最大限度地滿足社會公眾普遍接受的公平正義觀才能贏得社會的遵守、尊重和擁護。在城市治理活動中，市民通常自覺或不自覺地用自然公正理念來衡量某一政府治理行為合理性，并依據對這種公平的要求的實現度也評價城市政府行為。在政府裁量領域，市民對這一公正的要求尤為強烈。

運用行政裁量基準制度是城市管理合理化重要創新，也是實現城市管理精細化目標的重要方式。公正合理的法律制度可以有效控制城市政府的管理肆意，確保城市管理者主動選擇公平有效的管理手段。運用行政裁量基準制度可以減少甚至消除公眾對具有高權優勢的政府的不公正感，有利于提高城市管理活動的確定力、可執行性和可接受性，預防和消弭在市民中引起的爭議，維護社會穩定。行政裁量基準預先設定了可以為市民知曉的行政行為方式和內容，讓市民更清楚地了解和預估行政行為，必然得到市民更多的認同。

四、行政裁量基準在依法治市中的發展趨勢

\\( 一\\) 側重治理中行政裁量的技術性基準建設

依法治市不是口號，而是實實在在的行動。行政裁量在市政活動中如此廣泛，而法律的授權通常非常寬泛，通過建立行政裁量基準制度，可以擴展法律的疆域，延展法律的功能和作用，規范行政行為，成功的裁量基準還可以完善立法，成為立法的先行，進一步幫助完善社會主義法律體系。由于法律所提供的往往是處理的結果的指示，對于如何達成這種結果不會有太多的指導，所以在行政裁量基準中，細化裁量技術是大勢所趨，比如在行政處罰中，有時候法律規定了限期整改和罰款的行政處罰類型，但是對期限和罰款沒有明確限制，那么在行政裁量基準中不僅要對罰款數額進行了細化，對限期整改的時限也要做出階梯形的規定，使行政機關的處理既有選擇的余地，又有選擇的限制標準。由于市政工作不是簡單抽象的紙上談兵，在處理事務時難免會有特殊情況，通過裁量的技術性標準，行政機關就可以在遇見疑難時有所參照。

\\( 二\\) 裁量基準從各市自行制定到相互協調

我國目前現有的行政裁量基準基本上都是由地方政府和行政機關制定的，并沒有統一的裁量基準。而且這些行政裁量基準的制定一大部分是以行政規則的方式做出的，是行政機關對其內部公務人員執行公務的指導。所以，不同地方的相同形似情況處理方式和裁量結果往往不一致，這就會造成社會公眾的困惑。所以，在制定這些規則時，會傾向參考其它地方的裁量標準，結合本市的情況，依照公平原則，制定相對統一的基準。

\\( 三\\) 受到程序性法律法規的更多限制

行政裁量基準是有國家權力表象的行政機關制定的，其內容往往是對法律法規不明確內容的具體化，在某種程度上可以說是由擁有行政權的行政機關解釋立法權沒有說清楚的事情。

在市政管理中，行政機關難免會有擴大自己權力的傾向，事實上他們也經常這樣做，于是，通過行政裁量基準限制行政自由裁量權的理想可能因為沒有限制基準本身的制定而失敗。那么，規范制定行政自由裁量基準的最好方式是由立法機關制定規范其制定的法律法規。湖南省人民政府在2008 年4 月17 日頒布的《湖南省行政程序規定》中確定了一項重要原則: “凡是上級行政機關已經制定裁量基準的，下級行政機關\\( 原則上\\) 不再制定適用范圍相同的裁量權基準”。這為行政裁量基準的規范樹立了榜樣，在未來也一定會有更多的法律在程序上規范裁量基準的制定和適用，比如在具體行政事務中，通過調查、處理、審查相互分離的方法，強化行政裁量基準適用的程序，使裁量基準的適用更加規范化。

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