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首頁 > 政法論文 > > 煙草專賣制度的弊端及煙草行業政企分離的措施
煙草專賣制度的弊端及煙草行業政企分離的措施
>2022-09-22 09:00:01


一、煙草專賣制度的沿革及特點

20 世紀 80 年代初,我國政府開始實行煙草專賣制度,加大對煙草行業的管理,這是我國政府確保我國的財政收入的一種措施。在 1982年,我國首次成立了中國的煙草總公司,并且頒布了《煙草專賣條例》的有關說明,之后一年,我國的煙草專賣局正式成立,1992 年我國正式施行的《煙草專賣法》和1997 年頒布的《煙草專賣法實施條例》,作為基本法律規范確定了我國的煙草專營制度。在專賣體制下,煙草行業始終把加強計劃管理、控制卷煙總量放在生產經營工作的首要位置,嚴加落實和執行。這既是國家煙草專賣制度的本質規定,也是實現煙草行業平穩發展的客觀要求。但是隨著“入世”后自由貿易規則的普遍推行,煙草專賣體制收到了來自國際國內競爭的壓力和挑戰。這種行業壟斷不但會阻礙公平的市場競爭,更導致了行業整體競爭力較低、行業資產浪費和流失現象嚴重、經濟效益與國際同行相比水平偏低等一系列問題。煙草系統內企業過多的保護也阻礙了煙草行業市場化發展,煙草專賣專營制度和構建市場經濟體制大的改革方向顯然是背道而馳的。

煙草專賣管理體制最大的問題之一是無法實現市場需求與效益原則相結合,行政力量的干預使得市場機制失靈,從而導致產業整體競爭力不強、工業分散、資產管理體制未理順、效率偏低、現代企業現代企業制度建設滯后等問題。我國煙草行業政企不分的最大特點即是“一套機構、兩塊牌子”。其管理特征主要表現如下兩個方面: 一是國家對煙草市場的規制。實行專賣制度,政府強有力的干預是必不可少的。而政府可以制定規制的不外乎立法或者規章、通知、命令等。

二是國家對煙草市場的干預。壟斷性、缺乏競爭保證了煙草業的穩定和國家隊煙草業資源配置的絕對控制地位。國家還通過立法使得國家的這種壟斷性地位得以進一步強化。政府通過立法將其自身意志上升為集團意志,有力的保證了其在煙草業的壟斷性地位。

二、專賣制度利弊分析

我國煙草業的壟斷地位不是天然形成的,是國家行為作用的結果,行政權力是煙草業壟斷地位的有力保障,而煙草業的壟斷地位可以保障政府巨額的財政收入。但同時我們也要了解,這種壟斷的弊端也是顯而易見的: 壟斷造成市場競爭、效率和社會公平的缺失,同時也會損害公眾的利益。

\\(一\\) 實行專賣制度的優勢

1. 實行煙草專賣制度的本質是提高煙草質量,保護消費者利益以及保證國家財政收入。一方面,煙草作為一種特殊商品,國家通過實行煙草專賣,提高煙草制品的質量,防止假冒偽劣產品危害消費者健康,保護了消費者的利益。另一方面,煙草是需求彈性很小的商品,由于其特殊性國家對其征收高稅。實行專賣制度,對煙草行業進行市場壟斷可以維持較高的價格水平,給企業帶來高額利潤的同時,也極大地增加了國家的財政稅收收入,我國是正處于經濟轉軌期的發展中國家,實行煙草專賣制度,正是國家累積資本的重要手段。

2. 通過嚴格的許可證管制來提高煙草市場進入壁壘,阻止那些具有強大市場競爭力的國外煙草公司對國內市場的侵入,并把占有全球煙草消費能力超過三成的國內煙草市場牢固地控制在自己的企業手中,為國內煙草企業實現高額稅利創造有利的市場條件。

3. 因為煙草產品定價具有特殊性,所以需要行政手段干預其價格制定。由于煙草業所具有的獨特性,煙草產品的價格并不能由市場規律決定,當前市場中的煙草產品的價格主要是由煙草企業根據相關法律法規自主決定。而國家及各級專賣局、相關生產企業和經銷單位和經銷單位則是煙草產品的定價主體。國家級專賣局負責總攬全局,對卷煙價格實行間接掌控。而在某些特殊時期,政府也可能以行政管理權力為依托,干預卷煙價格的制定。而政府管制的煙草企業為自身利益不斷提升煙草價值,直至煙草產品的價格達到公眾的限度,絕大多數公眾會選擇戒煙,從而使煙草行業需求減少,產銷量也減少,出現煙草行業不景氣的狀態。

\\(二\\) 實行專賣制度的弊端

1. 煙草專賣制度導致行業生產效率低下。煙草業作為非常典型的壟斷行業,政府通過行政行為和法律法規實現對煙草市場的壟斷,排擠競爭者,加之其自身就是監管部門,煙草產品的質量就很難得到保證,而煙草產品的價格也有其操控,也就是說起可以通過提高價格和減低產品質量的方法來提升盈利的空間。而其他例如通過推動技術進步的方式來提升盈利的方式因高昂的成本而不會成為相關部門的首要偏好。

2. 煙草專賣在一定程度上損壞了消費者的利益。壟斷企業因其得天獨厚的優勢其在追求利潤的同時就可以運用特權,制定有利于自己追求利潤最大化的產品價格,而對于力量不對稱的消費群體,只能接受這樣的現狀。

3. 煙草專賣制度造成市場競爭的缺失。中國煙草專賣體制本質上是一種行政壟斷,這種行政壟斷違背了自愿、平等的市場交易規則,破壞了競爭、統一、有序、開放的市場競爭秩序,直接阻礙全國統一開放大市場的形成,從而根本上限制了中國煙草產業競爭力的提升。

三、煙草行業實施政企分開的對策研究

\\(一\\) 煙草行業政企分開的目標

政企分開的主要目的就是要對政府經濟管理的職能進行改造剝離,將政府打造成為服務的提供者和良好環境的提供者。要實現這一目的,可以從以下三個方面出發: 第一,政府應當致力于健全社會保障體系,為國有企業轉軌提供保障。第二,政府放權市場,明確好政府宏觀調控的職能地位,動用經濟的、法律的和行政的手段來引導市場經濟健康穩定發展,規范市場環境,扮演好服務提供者的角色。第三,明確定位政府行政管理能力的作用客體,將資產管理權力從政府部門中剝離出來,規范市場經濟主體。

\\(二\\) 煙草行業政實行企分開的方法研究

我國煙草專賣職能要實行政企分開,目的并不在于廢棄現有的煙草專賣制度,而是在現有管理制度的基礎上完善煙草行業管理。政企分開的理念對于政府和煙草企業的要求是不同的。其要求政府要將資產管理職能剝離出來并交由煙草公司執行,政府本身\\(此處指的是國家煙草專賣局\\) 只需負責宏觀層面的調控,為煙草企業的運營創造良好的法律和經濟環境。而煙草公司則分管具體的生產、銷售和經營方面的事項。就改革的路線而言,首先推進“四級專賣,三級法人”的體制改革。當前,中國的煙草業奉行的是“垂直管理、統一領導、專賣專營”的壟斷制度。企業組織實行的是國家局、省級局、市級局和縣級局四級專賣,三級法人\\(工業: 中國煙草總公司、省級中煙工業公司、煙廠; 商業:中國煙草總公司、省級煙草公司、市級煙草公司\\) 。這一制度模式不是一蹴而就的,其在我國煙草業的發展過程中發揮過一定的作用,但是其弊端也是顯而易見的。其弊端可以歸結如下: 首先,國家局以下的各級政府合作,構成了以他們為依托的市場,并實行地方保護主義。其次,市一級公司的大量存在阻礙資源的優化配置,人為的隔斷了市場范圍,為省一級的管理增添了難度,同時省一級管理者也束縛了市一級公司的能動性。最后,隨著實踐的發展,尤其是煙草企業和工業聯合重新組合和網建模式的推廣,“政企合一,三級法人”的模式越來越阻礙生產力的發展。

因此,煙草業探尋管理制度的改革,必須要從實際環境出發,可以采用工商分離的競爭性市場環境。伴隨著工商分開管理的實現,省一級別的煙草公司如何進行職能定位被提上了議事日程。我國煙草行業內部的牽涉的問題多而雜,想要在目前這個現狀下實現單一法人制,在全國范圍內統一核算是不太可能實現的。這要求多級法人的存在。也必須要明了多級法人之間的分工問題。較為合理的方法是,按照不同級別公司,從總公司到省公司到企業三級法人的模式進行管理,但同時要明確區分三者的關系和職能定位: 抉擇、管理和生產經營主體。在完善原有體制的過程中要正確處理省級公司、總公司和所屬企業的關系,切實尊重企業的生產經營自主權,理清所有者權利,構建良好的經濟社會環境,上述要求是實現煙草業改革順利的必經之路。

綜上所述,煙草行業的專賣專營為特色的壟斷體制在市場經濟的大潮中面臨著巨大的沖擊,特別是加入世貿組織以后,來自外部的競爭倒逼煙草行業經營體制的改革,而實行政企分開的市場化道路也許是實現我國煙草行業健康穩定發展的必然選擇。

參考文獻:
[1]林木西,張婷婷. 我國煙草業企業規制路徑選擇[J]. 經濟縱橫,2007.
[2]張瑛. 我國煙草專賣制度利弊分析[Z]. 中國期刊網,2012.

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