近年來，隨著社會主義法制建設的發展、依法行政理念的確立以及執法規范化建設深入，各級煙草專賣行政主管部門不斷提高依法行政能力，規范完善執法行為，煙草專賣行政執法監督工作得到鞏固和加強。但隨著形勢的不斷發展，我們也必須清醒地認識到，當前煙草專賣行政執法監督檢查尤其是在行政執法案卷的制作審查過程中，仍存在事實不清楚，證據不充分、定性處理不準確、案卷文書制作不規范等諸多方面的問題，這些問題的存在嚴重影響了煙草專賣行政執法的質量和水平。國務院《全面推進依法行政實施綱要》要求，上級行政機關要建立健全經常性的監督制度，探索層級監督的新方式，加強對下級行政機關具體行政行為的監督，對此作為煙草專賣行政執法監督檢查部門，我們應該積極研究切實可行的措施，強化執法監督檢查，不斷規范煙草專賣執法行為。

一、我市煙草專賣行政處罰案卷審查工作的現狀

（ 一） 執法監督體系基本建立，制度建設不斷健全完善

長期以來，威海市煙草專賣局一直把開展行政執法案卷評查活動作為加強行政執法監督，提高案卷制作質量，推進依法行政工作的重要內容。從 2007 年開始，每年組織進行行政執法案卷評查，先后制定印發了《威海市煙草專賣局關于推行行政執法責任制的實施意見》《威海市煙草專賣局執法案卷監督檢查管理辦法》《威海市煙草專賣行政處罰案卷評查辦法》等通知，為推行行政執法責任制提供了可靠的制度保障。

（ 二） 統一評查內容標準，提高行政執法案卷質量

為進一步規范行政處罰案卷的評查內容和標準，2009 年和 2011年，威海市煙草專賣局先后對《行政處罰案卷評查內容和標準》進行了兩次修改和完善，評查工作內容和標準涵蓋了行政執法案卷的方方面面，具有較強的針對性、原則性和指導性。

（ 三） 辦案人員素質逐漸提高，執法行為和執法程序逐步規范

每季度一次的案卷評查既是執法監督的重要手段，也為執法人員提供了一個相互學習的機會，在行政執法案卷評查中，法規人員可以通過成績查找差距和不足，同時針對案卷評查中出現的問題，來總結行政執法中的經驗教訓，從而有針對性地對執法人員進行培訓，提高執法人員的辦案水平，使執法人員的素質、執法行為和執法程序越來越規范。

（ 四） 案卷評查的方式逐步轉變，操作性越來越靈活

為了全面了解煙草專賣行政機關作出的行政處罰案卷情況，從2009 年開始全市的案卷評查方式不再固定，評查方式更為靈活機動，由在各部門分散評查查轉變為集中評查，由限定條件后各部門自行提交案卷轉變為隨機抽查。

通過近幾年持續不斷的案卷評查，我市行政處罰案卷的質量逐年提高，優秀案卷占評查案卷的比例呈逐年上升之勢，從 2009 年優秀案卷百分比為 47.2%,2011 年為 81.3%,2012、2013 年優秀案卷的比例達到 100%,充分說明了我市案卷評查工作發揮的巨大作用。

二、當前我市煙草專賣行政處罰案卷審查工作存在問題

（ 一） 評查案卷的種類相對簡單，評查的完整性程度不高

當前，我市在進行行政處罰案卷評查時只對一般程序案卷進行評查，并且案由也僅是“未在當地批發企業進貨”“銷售非法生產的煙草專賣品”“無準運證運輸煙草專賣品”等常見的幾種違法行為，對于“銷售無標識外國卷煙”等特殊案件評查較少，代表性不強，并且沒有將特殊程序以及簡易程序的案卷作為行政處罰案卷評查的范圍，案卷評查范圍的完整性有待于進一步提高。

（ 二） 只是對部分案卷的評查，不利于案卷質量的整體提高

市局在案卷評查前期往往會提前公布行政處罰案卷評查的范圍和條件，然后抽選幾份卷案卷作為評查案卷，通過幾年的評查，各縣級局基本上都掌握了執法案卷評查的流程以及執法文書的制作要領，評查時往往會對參評案卷進行加工回爐，甚至會產生造假的現象，降低了行政執法案卷評查的實際作用。

（ 三） 評查的方式單一，沒有體現公開公平公正的原則

當前案卷評查方式、人員都比較固定，在案卷選取上，采取在上個季度的案卷中進行隨機抽樣，由于案卷制作標準的不斷提高和相關文件的修訂等原因，案卷評查標準與案卷制作的時間可能存在一個時間差，導致案卷評查成績有時無法真實體現案卷的制作水平。同時由于評查人員長期在一起，相互間比較熟悉，容易出現人情分，不利于體現案卷評查的公平、公正性。

（ 四） 評查人員素質有待于進一步提高，評查效果仍可提高案卷評查屬于執法監督范疇，主要目的是為了及時發現和糾正行政處罰活動中存在的問題，促使執法人員提高案卷制作水平，我們的案卷評查與績效考核直接掛鉤，參加評查的人員為了績效往往不能不能客觀公正地對待案卷評查，影響了案卷評查效果

三、存在問題原因分析。

在行政處罰案卷中產生上述問題的原因有多方面的，概括起來，主要有以下三個方面：

（ 一） 層級把關不嚴，責任心不強

個別單位和個別部門沒有充分認識到嚴格執法程序以及規范案卷制作的必要性，只是簡單考慮查獲卷煙數量指標，而沒有去追求辦案質量，同時執法監督部門也只是在形式上進行簽字確認，而不進行實質上的審核，監督不到位，出現案卷制作不規范的現象。

（ 二） 基層執法案卷監督審核人員配備不足

目前專業的法律工作人員較少，培訓次數不多，法規人員的調動也較為頻繁直接導致法規人員整體水平不高，法規人員自身素質的限制直接導致執法案卷的監督檢查達不到預期目的。盡管每年、每季度都組織對行政執法案卷的評查，但發現問題時間滯后，很多案卷一經形成便無法整改，不能適應執法監督工作需要。

（ 三） 執法監督信息化程度不高，文書標準在格式上存在缺陷

在實際行政處罰案卷審查過程中，缺乏有效的信息化管理手段，執法文書的格式和標準還不能完全固定，變動性、隨意性較大，行政執法文書在格式上的指導錯誤，導致執法人員的行為方式、程序不盡規范。

四、行政處罰案卷監督評查工作信息化的可行性及措施

目前，煙草專賣行政管理部門的執法案件監督檢查大多數還停留在書面檢查與實地檢查的階段，使用信息網絡手段進行煙草專賣行政執法案卷評查目前還處于萌芽狀態。根據有關資料顯示，目前部分檢察院、法院等司法審判機關，不斷采用技術手段加強案件監督，推出了案件信息化監督的概念，把執法部門的案件質量和信息化管理水平提高到新的層次，并為執法監督體系建設帶來新的發展空間。因此，煙草專賣行政管理部門在新的形勢和要求下要充分利用信息化這一有效手段，把執法監督信息化手段滲透到執法辦案的環節中去，以信息化手段來規范執法程序、強化執法服務，進一步提高行政執法的科學性和規范性。

（ 一） 煙草行政執法信息化與網上評查的優越性

隨著形勢的需要，煙草專賣行政執法信息化將成為一種必然，也使行政處罰案卷網上評查已成為一種可能。與傳統的案卷評查方式相比，行政執法信息化與網上評查已顯現出無可比擬的優越性。

一是行政執法信息化能夠有效規避程序違法的問題。由于系統設置的辦案流程經過嚴格設計，一旦實行網絡化管理，案件立案后，非經法定程序、非因法定事由，任何人都難以獨自改變辦案環節，只有經過上一個程序處理才能進入下一個辦案程序，執法人員必須按程序辦案、服從案件流程進行操作，這樣就能夠從這執法環節這個源頭上堵塞了程序違法的漏洞。

二是行政執法信息化與網上案卷評查能大幅度提高案卷評查的效率。過去案件評查僅限于事后評查，缺少事前監督和過程控制環節，縣級局的法規部門的案件評查工作往往是在執法人員將查處案件移交專賣管理部門或法規部門后開展，帶有明顯的評查滯后性，而利用該系統進行案件評查，則將評查工作利用系統工具設置在了調查取證、審批處理等環節，為案件提前介入評查提供了可能性。

三是行政執法信息化與網上評查能夠提高案卷評查的合法性、公平性。案件評查網上評查系統本身緊密相連的程序使辦案部門、法制部門、局領導之間能夠互相制約，有效地遏制了關系案、人情案的發生。

在橫向比較時對不同執法部門案卷制作水平的評價也更加客觀公正。

四是網上評查轉變了案卷評查的方式，能夠提高執法案卷的整體水平。網上評查辦案為案卷評查的信息化操作創造了條件。在網上審核案卷，執法人員要將所有的案卷材料都錄入或掃描上傳到系統中，法規部門在審核時可以多人同時對執法案卷進行審核，這樣便于學習交流和互相監督，可以發現和解決更多的問題。

（ 二） 積極研究探索行政處罰案卷網上評查模式

執法案卷網上評查主要內容是利用計算機信息網絡系統，探索和建立煙草專賣行政執法案件評查的新模式，通過運用自主研發的案件評查網絡系統，對煙草專賣執法過程的所有案件進行即時全面的評查，促進煙草專賣執法案件內部監督達到“提前評查、全面覆蓋、過程控制、全員執行”的目的。結合當前煙草專賣行政執法監督工作的規律和特點，該系統在實施過程中，可分為“案件模板、評查標準、個案檢查、結果反饋、預防整改、成績統計和數據分析”等模塊，最大程度的滿足法規部門對案件質量全程把關控制的能力。

（ 三） 行政處罰案卷信息化監督評查模式亟待解決的問題

信息化監督評查模式要解決的關鍵技術問題主要體現在技術開發階段，由于計算機信息網絡技術的專業性較強，信息技術和網站開發的技術水平直接關系到該項目的推廣和應用，因此在該項目的實施過程中要外聘專業人員進行技術攻關和設備調試。

一是案件評查資料的上傳、輸入。案件評查的原始證據資料需要辦案人員于立案后上傳于評查系統，以作為案件質量評查的對象。該階段的技術關鍵在與如何能完整、清晰的將辦案的文字資料（ 勘驗筆錄、詢問筆錄、先行登記保存通知書等） 上傳于案件評查系統中。

二是不同案件的分類和檢索。為方便評查者或一線辦案人員的查詢，應當在該系統中增加案件檢索功能，這也是該系統需要亟待解決的關鍵問題。

三是成績的統計和分析。通過有關技術軟件的支持能夠在案卷評查結束后能夠即時對每起案件或每個辦案人員進行成績匯總和登記排行。

五、結論

隨著科技的發展，信息化引入到執法監督中將成為歷史的必然。

如果執法監督工作還局限于固有的工作模式，將難有太大的作為。煙草專賣行政執法案卷信息化監督評查模式是行政執法監督檢查工作的創新和發展，它借助于計算機網絡的統計分析能力，可以實現有關案件的全面監督，監督范圍涵蓋案件評查把關的全過程，能夠避免傳統案卷評查過程中的很多弊端，十分有利于提高案件質量，預防出現執法過錯，有效拓展了煙草專賣行政執法案卷評查的新思路。

當然對行政執法案卷實現信息化監督評查我們還處在初步探索階段，需要在實踐中不斷檢驗我們的思路與做法，從而進一步提高行政執法監督檢查的效能，有效防范執法過錯和執法風險的發生。

參考文獻：

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