2011 年 1 月 19 日國務院令第 590 號《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》)公布實施,自公布之日起 2001 年 6 月 13 日國務院公布的《城市房屋拆遷條例》(以下簡稱《拆遷條例》)同時廢止。從“拆遷”到“征收”,體現了公共利益與私人利益的權衡,也是“比例原則”
這一國外被視為行政法“帝王條款”的原則,在我國行政立法中價值的顯現。筆者論述了比例原則的淵源與內涵、比例原則在房屋征收立法中的運用,并分析了比例原則在房屋征收管理中的價值體現。
一、比例原則的淵源與內涵
(一)比例原則的淵源
比例原則最早起源于雅典梭倫改革,他將正義作為目的,將限度作為社會秩序的界限,使其成為以后立法者的楷模。亞里士多德總結,成比例就是中部,公平就是比例的相稱。英國大憲章規定,人們不得因為輕罪而受重罰。德國奧托·麥耶在《德國行政法》中揭示了行政權的一條重要原理,即行政權追求公益應有凌越私益的優越性,但行政權力對人民的侵權必須符合目的性,并采取最小侵害的方法。這就是所謂的“比例原則”。
20世紀初,德國學者弗萊納在《德國行政法體系》一書中曾用“不可用大炮打小鳥”的名言,比喻警察行使權力的限度。
(二)比例原則的內涵
1. 適當性原則
其指所采行的措施必須適合于增進或實現行政目的,且是正確手段,即在目的—手段關系上必須是適當的。這是“目的導向”的要求。
2. 必要性原則
指在前述“適當性”原則已獲肯定后,在能達成法律目的的方式中,應選擇對人民權利侵害最小的方式。其要求,其一手段不是惟一的,存在多種選擇的可能;其二在能夠實現法律目的方式中,應選擇對公民權利自由侵害最輕的一種。
3. 狹義比例原則
即行政權力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。具體講,要求行政主體執行職務時,面對多數可能選擇之處置,應就方法與目的的關系權衡擇其更有利者而為之。三者相互聯系、不可或缺,構成了比例原則的完整而豐富的內涵。
二、比例原則在房屋征收立法中的適用
比例原則著眼于利益的衡量,控制行政裁量權,保護行政相對人。比例原則在房屋征收立法上的適用主要有幾個方面。
(一)房屋征收要符合正當目的
實行征收,首先需要解決的是目的正當性問題。原《拆遷條例》未對公共利益進行明確界定,其第 1 條規定房屋拆遷目的是為了“保障項目順利進行”,實際上虛化了“公共利益”這一前提性條件,使拆遷范圍幾乎囊括了一切項目?!墩魇諚l例》則提出只有符合六項“公共利益”,且確需征收的,政府才能做出房屋征收決定。其運用行政法比例原則的適當性原則,解決了實施房屋征收的目的正當性問題。
(二)房屋征收要采取正當手段
《征收條例》以制度設計的形式,從源頭、過程和結果四個方面防止違法拆遷、野蠻拆遷、暴利拆遷行為的發生,將可能對被征收人造成的侵害降到最小。比如,《征收條例》第 2、3 章中明確了房屋征收程序、征收主體資格、被征收人權利、補償安置待遇等。在程序上《征收條例》第9、10、11、12 條等多處明確“公眾參與”決策的規定。在救濟方面《征收條例》規定被征收人不僅對補償決定不服,對征收決定不服也可申請行政復議和行政訴訟?!墩魇諚l例》第 4 章“法律責任”中對征收部門人員行為、暴利拆遷行為等都明確了嚴格的法律責任,加大了對違法行為的懲治力度。
(三)房屋征收要補償成比例
從效益標準看,公益征收應當遵循以最小化的私人利益損失實現最大化的社會公益的原則,而補償方式的多元化,補償標準的合理、公平,這也符合比例原則的要求。
《征收條例》第 3 章第 19、21 條規定“對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格?!薄氨徽魇杖丝梢赃x擇貨幣補償,也可以選擇房屋產權調換”“因舊城區改建征收個人住宅,被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的,做出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋?!?/p>
三、比例原則在房屋征收管理中的價值
比例原則在房屋征收立法中的運用,實質上正是對政府實施房屋征收管理行政行為的一種規制,通過制度的優化設計,其價值也將在房屋征收管理中顯現。
(一)“最小侵害”精神減少權力濫用
比例原則的規范意圖就是希望使相對方失去的利益無限小?!墩魇諚l例》從立法上確認了政府實施建筑活動的主導權,但政府并非可以不受限制地行使房屋征收權。首先,符合明確界定的六類公共利益范疇。其次,明確保障性安居工程建設、舊城區改建,應當納入國民經濟和社會發展年度計劃,由人大審議批準通過。
這要求政府啟動舊區改造必須有充分準備和科學論證,防止政府領導因個人意志而任意行使征收權。實際上賦予各級人大對政府征收行為的監督權,以制約政府對征收權的濫用。
(二)“公眾參與”約束自由裁量權
以往房屋拆遷缺少“公眾參與”機制,被拆遷對象更多扮演“被動接受”者的角色。比例原則對行政權的限制突出地表現在對自由裁量權行使的標準和規范。其要求在能達成法律目的的諸方式中,應選擇對人民權利侵害最小的方式。
而諸方式的選擇,關鍵還是看由誰來決定這個“度”?!墩魇諚l例》多處明確城市房屋征收過程中社會公眾的知情權、參與權、話語權,通過公眾參與決策的形式,用社會公眾力量更大范圍監督和調節政府征收權的適用,使相對人的利益在房屋征收決定最終做出時得到合適的考量和反映,從程序上對政府自由裁量權加以限制。
(三)追求“公平正義”促進社會和諧
正義是法律的基本價值之一,其本身就包含著一種嚴格的比例關系,合比例才是公正的,反之,則不公正。西塞羅認為“法律具有正義和平衡的實質與力量?!北壤瓌t的。
理想目標是在合法行使行政權力的前提下,衡量公共利益與私人利益、公共秩序與個人義務之間的比例關系,即將正義在公共利益與個人權利間進行合理的分配?!墩魇諚l例》通過對征收范圍(“公共利益”范圍)的界定、征收程序、補償以及救濟機制、法律責任的規制,本質是在房屋征收管理活動中尋找公共權益與私人利益的最佳契合點。通過比例原則從源頭和本質上規制房屋征收管理活動,體現公平正義、規制行政權力、提高行政效率,促進社會的實質公正。這正是和諧社會建設所需要的。
四、結語
當然,行政法比例原則上在規范房屋征收行為上還有很多可借鑒的,如可通過其他方式實現公共利益目的,應盡量不采用征收方式;對強制搬遷沒有規定裁決與執行分離制度,等等。因此,比例原則“最不激烈手段”選擇對相對人和社會造成最小侵害措施的法律精神的運用,在中國政府行政活動中的運用還有相當廣闊的空間。
參考文獻:
[1] 哈特穆特·毛雷爾 . 行政法學總論 [M]. 高家偉,譯 . 北京:法律出版社,2000.
[2] 彭云業,張德新 . 論比例原則在我國行政法中的適用 [J].山西大學學報:哲學社會科學版,2002(3).
[3] 張乃根.西方法哲學論綱[M].北京:中國人民大學出版社,1997.