農業行政處罰裁量基準的制定和實施，對合理行使行政處罰自由裁量權，規范農業行政執法行為，預防行政權力濫用和農業執法腐敗滋生，保護公民、法人和其他組織的合法權益等具有重要意義。但在制定農業行政處罰裁量基準過程中也暴露出一些問題，如制定基準的性質認定不準確、制定程序不規范、制定基準的質量不高等。對這些問題進行深入分析，并提出相應對策建議，對農業行政機關提高制度建設水平和依法行政能力具有重要的理論和現實意義。
一、農業行政處罰裁量基準概念及法律意義
農業行政處罰自由裁量權是農業行政機關\\(包括法律、法規授權的有關組織，下同\\)在法律、法規和規章規定的行政處罰范圍和幅度內，根據違法行為的社會危害、違法情節和違法者的表現等相關因素，結合本地區現實的實際情況，依法對違法行為是否給予處罰、給予何種處罰以及處罰幅度的選擇決定權。農業行政處罰裁量基準制度，是農業行政機關根據當事人不同違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度和當事人主觀過錯等相關因素劃分若干行為類別，并將法律、法規和規章規定的處罰種類、幅度細化為若干裁量等級，將不同的違法行為類別與裁量等級對應，形成農業行政處罰自由裁量權的指導性標準，作為農業行政處罰裁量基準的執法制度。
“細化量化行政處罰自由裁量權有利于提升行政執法質量、約束行政執法行為、提高工作效率，從根本上規范農業行政執法行為，提高農業執法水平和農業行政執法質量。在各地的經驗總結和制度創新當中，裁量基準被認為是最能有效直接控制行政處罰自由裁量權的方式”?！靶姓昧渴切姓ㄗ罨?、最難以把握、最富有魅力的概念之一。
裁量就像身體中的細胞一樣遍布于行政的各個領域。缺少了行政裁量，行政難以運轉，行政法亦黯然失色”。然而，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，從對事物的支配來看，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。由于行政自由裁量權在實際權力運用過程中會出現一些弊端，可能對行政相對人造成侵害，出現一些錯位現象，從而對依法行政構成嚴重威脅，所以農業行政機關應當嚴格規范農業行政處罰自由裁量權、必須科學制定農業行政處罰裁量基準，從而依法、公平合理地實施農業行政處罰。
二、我國農業行政處罰裁量基準規范梳理
迄今為止，我國制定了大量的涉農法律、法規和規章，其中大多包含農業行政處罰規范，但農業違法行為的處罰種類、處罰幅度需要在農業執法實踐中進一步細化，這就需要我國農業行政機關進一步制定農業行政處罰的裁量基準規范\\(以下簡稱“基準”\\)?；鶞手贫ǖ某绦蚍ㄒ罁覈缎姓幜P法》、《農業行政處罰程序規定》和各地政府規范行政處罰自由裁量權的規定等。制定的實體法依據為涉及種子、農藥、化肥、林業、轉基因等方面的具體農業法律、法規和規章。如對“盜伐森林或者其他林木”的違法行為，我國《森林法》第三十九條和《森林法實施條例》第三十八條規定了相應的行政處罰種類、處罰幅度，后者是對前者規定的進一步細化量化。由于實踐中需要進一步明確上述行政處罰的種類、細化量化其行政處罰的幅度，我國各地還應結合本地實際情況和農業行政處罰自由裁量的具體實踐來制定裁量基準規范。
基準規范大多由各省\\(市\\)政府農業行政機關單獨制定\\(有少數是聯合政府法制等部門制定，也有的經本級政府批準\\)并公布施行。目前，有四川、湖南、湖北、福建、江西、云南、浙江、甘肅、海南、天津、內蒙古、寧夏、廣西等省級政府農業行政機關制定了基準規范，如《浙江省農業廳行政處罰自由裁量權指導標準\\(試行\\)》《湖北省農業行政處罰自由裁量指導標準\\(試行\\)》等。同時，我國相當多的地市級政府農業行政機關也制定了基準規范，如《鹽城市農業行政處罰自由裁量權基準\\(試行\\)》《曲靖市農業行政處罰自由裁量權細化標準\\(試行\\)》《郴州市農業行政處罰自由裁量權基準\\(種植業部分\\)\\(試行\\)》等。
三、當前我國農業行政處罰裁量基準存在的問題
\\(一\\)基準定性不準
農業行政機關對制定基準性質的認識是一個逐步深入的過程?！安昧炕鶞什皇欠?，但作為規范性文件權力來源于法的規定，仍然具有‘軟法’的性質”。這意味著，制定基準對有關公民、法人或者其他組織的權利義務將產生一定的影響?；鶞适菍Ψ?、法規和規章規定的農業行政處罰制度更具體、更明確的細化規定。我國《農業部規范性文件管理規定》第二條規定:“本規定所稱規范性文件，是指農業部在履行職責中，為執行法律、行政法規、規章和國務院文件所制定的，直接涉及公民、法人和其他組織的權利、義務，具有普遍約束力并可以反復適用的文件?！北M管基準并不設定具體的行政處罰、行政強制等事項，也未增加公民、法人和其他組織的義務，但它對公民、法人或者其他組織的行政法律責任作出了調整，從而對其義務產生了直接的影響。因此，筆者認為基準應定性為農業行政機關制定的農業行政規范性文件。但在實踐中，有的農業行政機關的基準制定只是由法制部門會同執法機構草擬，經制定機關直接行文發布，未按照制定規范性文件的要求來組織制定，沒有經過“基準草案公開征求意見、合法性合理性審查、領導班子集體討論決定、向社會公開、備案”等必要的制定程序。制定基準定性不準致使基準制定規格不夠高，進而造成制定程序的不規范。這可能導致基準制定的質量不高，表現為基準標準和層次劃分不科學、欠合理，實際運用中導致適用行政處罰法律規范操作性差，行政處罰結果不公平、不合理，社會效果不佳等情況。
\\(二\\)基準質量不高
基準質量不高的具體表現是多方面的。\\(1\\)基準劃分標準單一機械，只根據違法事實中“違法所得”“貨值金額”或造成的“實際損失”等其中某個指標實行“一把尺子”衡量，不綜合考慮違法行為的性質、情節、其他危害情況以及違法當事人主觀過錯等相關因素。\\(2\\)基準等級劃分不合理，如行政處罰的裁量等級劃分過粗，只分二等，導致無法區分適用“從輕處罰”“一般處罰”和“從重處罰”，或者劃分過細，分五等甚至更多，如分為輕微、較輕、一般、較重、嚴重等5個等級，執法人員實施行政處罰時要認定如此精細的等級，在操作上存在一定難度。\\(3\\)基準將行政處罰各裁量等級的處罰\\(通常是罰款\\)幅度設計得大小失調，比如將最輕一等設計為總幅度的一半，剩下一半為另外的幾個等級幅度的總和，最輕等的處罰幅度過大，比例不合理，這將為執法人員進行隨意處罰留下較大空間。\\(4\\)基準則將每一裁量等級對應的處罰固定化，一旦適用毫無自由裁量的余地。\\(5\\)基準劃分沒有體現行政處罰的力度和違法危害程度相匹配的原則，造成“輕違法重處罰”或“重違法輕處罰”的情況。
\\(三\\)基準制定時法律沖突處置不當
2003年，河南發生了洛陽中院李慧娟事件，該事件反映了農業法律體系中河南省《農作物種子管理條例》與我國《種子法》的法律沖突現象。雖然該事件已經過去近10年了，但農業領域中法律沖突問題并沒有徹底消除。如我國《動物防疫法》第七十八條第一款規定，“違反本法規定，屠宰、經營、運輸的動物未附有檢疫證明，經營和運輸的動物產品未附有檢疫證明、檢疫標志的，由動物衛生監督機構責令改正，處同類檢疫合格動物、動物產品貨值金額百分之十以上百分之五十以下罰款;對貨主以外的承運人處運輸費用一倍以上三倍以下罰款?！苯魇 秳游锓酪邨l例》第四十一條第二款規定，“違反本條例第十一條第二款規定，銷售、收購依法應當具有畜禽標識而沒有畜禽標識的動物的，由畜牧獸醫主管部門責令改正，可以處500元以上2000元以下罰款?！北容^后可以看出，兩者規定存在沖突。面對這些客觀存在的法律沖突，有些農業行政機關制定行政處罰裁量基準時，沒有依我國《立法法》等規定處理，而是盲目選擇本地區的地方性規定，或者選擇處罰較輕的處罰規定來制定基準。這不僅是一種嚴重的行政違法情形，也為今后行政處罰當事人事后不服處罰依法尋求法律救濟時留下隱患。
\\(四\\)制定的同類基準間差別不合理
農業行政機關和其他具有涉農處罰職權的行政機關之間，經濟社會發展水平相仿的地區之間，對相同或者類似的違法行為適用行政處罰的基準差別過大，甚至農業行政機關內部不同類別的行政處罰基準也存在巨大差別。如對于我國《種子法》
第六十二條第\\(一\\)項規定的“經營的種子應當包裝而沒有包裝的”違法行為，河南省農業行政機關制定的行政處罰基準中最輕的行為類別是“銷售散裝種子違法所得在1萬元以下的”，其相應的裁量等級是“責令改正，處以1000元以上5000元以下罰款”，而該省工商行政機關制定的行政處罰基準中最輕的行為類別是“貨值金額不超過1萬元的”，其相應的裁量等級是“責令改正，處以1000元以上3000元以下罰款”?；鶞手g存在的差別不合理。
又如安徽省和河南省毗鄰，經濟社會發展水平相仿。兩地對于《肥料登記管理辦法》第二十八條第\\(一\\)項規定的“轉讓肥料登記證或登記證號”的違法行為，安徽省的基準中最輕的行為類別是“轉讓肥料登記證或登記證號的，生產、銷售肥料產品在1萬元以下的”，其相應的裁量等級是“責令其改正、停止生產、銷售，查封存貨。處以違法所得1倍以下的罰款;沒有非法所得的，處以2000元以下罰款”。而河南省的基準中最輕的行為類別是“生產、經營違法產品貨值在1萬元以下的”，其相應的裁量等級是“給予警告，并處違法所得一倍的罰款;沒有違法所得的，處1000元以上2000元以下的罰款”。相比而言，安徽省農業行政機關制定的基準處罰明顯較輕。
\\(五\\)制定的基準與刑事追訴標準界限不清晰
農業行政機關在依法查處農業違法行為過程中，發現涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依法向公安機關及時移送。但如果基準與刑事追訴標準界限模糊不清，可能導致應當向公安機關移送的案件不移送、逾期移送，或者以行政處罰代替移送。如湖南省《農業行政處罰自由裁量權基準\\(種植業部分\\)》對“生產、經營假、劣種子”違法行為的裁量情節\\(行為類別\\)分為生產、經營假劣種子“貨值在1萬元以下的”“1萬元至10萬元的”“10萬元以上的”3類，由輕至重分成3個裁量標準\\(裁量等級\\)。根據最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定\\(一\\)》規定，對于生產、經營假、劣種子違法行為，涉嫌“偽劣產品銷售金額5萬元以上的”\\(第十六條\\)和“使生產遭受損失2萬元以上的”\\(第二十三條\\)等情形，應予立案追訴，應當移送公安機關。而上述基準以違法主體生產、經營假劣種子的貨值金額為標準制定基準，與刑法規定的違法行為造成的實際損失和生產、銷售金額為刑事追訴標準存在重疊和交叉，兩者界限不清晰。農業行政機關執法人員按照上述基準進行行政處罰時，稍有不慎就可能導致以行政處罰代替案件移送等嚴重后果。
四、完善我國農業行政處罰裁量基準制度的對策
\\(一\\)明確性質，規范基準制定程序
基準在有關行政處罰法律規范的基礎上進行了細化規定，并對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響，因此，基準是一類典型的行政規范性文件。國務院《關于加強法治政府建設的意見》規定，“制定對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響的規范性文件，要公開征求意見，由法制機構進行合法性審查，并經政府常務會議或者部門領導班子會議集體討論決定;未經公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發布施行?？h級以上地方人民政府對本級政府及其部門的規范性文件，要逐步實行統一登記、統一編號、統一發布。探索建立規范性文件有效期制度?！鞭r業部《規范性文件管理規定》對農業部農業行政規范性文件的制定程序作了非常詳細的規定。地方農業行政機關可以參照該規定來規范基準的制定程序。其“目的就是構建在多方機制參與下的行政機關與相對人利益溝通機制，實現政府決策的合法性、合理性、科學性”。
\\(二\\)完善機制，提高基準制定質量
制定基準，應當遵循合法、科學、公開的原則，著力提高基準制定的質量。農業行政機關應當嚴格依據農業法律有關規定，在上級農業行政機關已經頒布的基準指導下，結合本地區經濟社會發展情況，認真梳理行政處罰依據，分析各類違法行為具體情形及特點，按照過罰相當、處罰與教育相結合等原則，根據各自的農業執法實踐，對涉及自由裁量權的處罰行為、種類、幅度進行深入細致地研究，廣泛地進行討論和征求意見，在法律、法規和規章的范圍內作出科學、合理、具體的規定，制定有水平、高質量、具體明確，操作性強的基準。制定基準要按照規范性文件制定程序進行，要體現合法性、合理性、專業性、群眾性的統一，既要保證農業法律、法規和規章的貫徹實施，又要充分體現法制理念和教育作用，維護執法公平公正。上級農業行政機關應加強對下級農業行政機關基準制定工作業務指導和協調工作，各地農業行政機關對制定基準工作應經常進行經驗交流相互借鑒?；鶞手贫ê?，農業行政機關應當對執法人員認真進行有針對性的學習和培訓，并在執法工作實踐中嚴格遵照執行，一旦發現問題，應及時按照程序補充、修改、完善和廢止，做好制定基準的定期評估和清理工作。
就具體制定基準的操作層面而言，筆者有以下建議供參考:\\(1\\)違法行為以及基準等級劃分層次要合理可行。一般而言，違法行為和基準等級可由輕至重劃分成三至四等，各等的處罰裁量幅度大體相當，但法律、法規和規章進行了直接規定或者依規定更適合劃分為二等或五等以上等級以及對裁量幅度已有明確規定的除外。\\(2\\)農業行政機關應當制定行政處罰裁量權總則性規定，提出關于基準劃分、基準適用的原則等一般性規定，并可以作出一些例外性規定。\\(3\\)制定基準時，可以實行基準起草機構報告和說明理由制度;向公眾征求的意見應進行認真梳理，采納合理部分;對專家論證觀點應當充分尊重，基準制定時有所體現;對基準定期評估和清理時，應當根據當地經濟和社會發展階段性政策和形勢以及農業執法的實踐，對違法行為分等、基準等級和裁量幅度等作適度調整。\\(4\\)為體現行政處罰與教育相結合的原則，基準中處罰等級所對應的違法行為情節應綜合考慮違法當事人主觀過錯、認識態度、是否配合處理、悔改表現等因素。另外，農業行政機關應當摒棄罰款倍數一律取整倍數\\(或二分之一倍的整數倍\\)的觀念。如對法律規定處中處二倍以下，一倍以上二倍以下罰款的裁量，完全可以劃分出三分之一倍、四分之一倍等分數倍數，否則基準難以合理劃分。
\\(三\\)遵循法律沖突規則，制定基準應準確適用法律
農業行政機關制定基準應根據法律規定，在法定權限內，嚴格遵循法律沖突規則。根據我國《立法法》等法律規定和法律理論，制定基準時，對不同位階法律、法規和規章均有規定的事項，應當優先適用高位階規定，但低位階規定是高位階規定的實施細則等配套規定的除外;特別規定和一般規定均有規定的事項，應當優先適用特別規定;新規定和舊規定均為有效規定，且違法行為發生在新規定生效之后的，應當適用新規定;違法行為在新規定生效之前已經實施終了的，應當適用舊規定;違法行為在新規定生效之前延續到新規定生效之后的，可以分別適用;新規定生效同時舊規定失效，違法行為跨越新舊規定的，可以按照從舊兼從輕的原則適用;法律、法規和規章對同一事項的規定不一致，并且依法定權限不能確定如何適用時，農業行政機關應依法提請有權機關裁決。
\\(四\\)加強指導、協調和交流，減少同類基準之間的不合理差別
上級農業行政機關要加強對基準制定工作的業務指導和協調工作，可通過基準的備案審查、法制工作檢查等提出指導性意見，縮小甚至消除同級農業行政機關制定基準中不合理的差別。農業行政機關和其他行政機關對同一行政違法行為都有行政處罰權時，農業行政機關應積極和其他行政機關加強協調，爭取統一基準口徑;經濟社會發展水平相仿的地區之間的農業行政機關要積極溝通，加強橫向交流，努力使同類基準之間的差別合理化。
\\(五\\)明確涉罪案件移送界限，制定基準應與刑事追訴標準相銜接
違法行為涉嫌構成犯罪的，農業行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑罰。但在一些地區農業行政機關中有案不移、以罰代刑的問題仍然不同程度地存在。農業行政機關制定的基準與刑事追訴標準界限不清晰、指標不統一、標準不相同，也是產生上述問題的一個重要原因。農業行政處罰裁量基準與農業刑事追訴標準界限清晰，標準相同、指標數值緊密銜接，能有效地減少以罰代刑或者農業涉罪案件不移送超期移送等違法現象。最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定\\(一\\)》中涉及農業犯罪的規定主要有第十六條、第二十條、第二十三條、第五十九條、第六十三條、第六十四條、第六十五條、第六十六條、第六十七條、第七十條、第七十一條、第七十二條、第七十三條、第七十四條和最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定\\(二\\)》中第七十九條等共十五條;其中確定刑事追訴標準的數量指標主要有“偽劣產品銷售金額和尚未銷售的偽劣產品貨值金額”“生產遭受損失金額”“非法捕撈水產品重量或者價值”“有重要經濟價值的水生動物苗種、懷卵親體或者在水產種質資源保護區內捕撈水產品的重量”“非法狩獵野生動物數量”“非法占用基本農田、防護林地、特種用途林地、其他林地的數量”“盜伐、擅自砍伐、濫伐森林或者其他林木的材積或幼樹株數”“非法收購、運輸盜伐、濫伐的森林或者其他林木的材積或幼樹株數”“非法農業經營數額或違法所得數額”等若干種。筆者建議，農業行政機關制定有關基準時，可以利用上述指標來劃分農業違法行為的行為類別，將刑事立案追訴標準的下限作為基準的上限和農業涉罪案件移送界限，使制定的基準與刑事追訴標準緊密無縫銜接。
五、結語
總之，我國農業行政機關只有正確認識、著力破解農業行政處罰裁量基準及其制定中存在的問題，才能“加強配套規章制度建設，細化農業法律法規的原則性規定，增強針對性和可操作性，為農業執法奠定堅實的基礎”。
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