與其它部門法領域一樣，在行政法領域，限度理論同樣也發揮著重要的作用。行政法作為調整行政關系、規范行政組織及其職權、行政行為的條件與程序以及對行政活動予以監督的法律規范，其功能所指向的對象以及其所期望解決的問題在本質上也就是行政權力的限度——政府行政權利義務與行政相對人權利義務的界限。

一、行政法理論都是圍繞行政權力的限度來認識或設計相關制度的

行政法的理論基礎問題是行政法賴以存在和發展的根本性問題，其中包含了行政法的部門法特點、行政法的目的、主要內容、功能和作用以及價值取向等行政法的基本問題。當然，基于不同的價值觀對上述問題的認識也不盡相同，并因此形成了不同的觀點和理論，如管理論、控權論、平衡論、服務論、公共利益論、公共權力論等。但筆者認為無論哪一種理論，其核心內容都是基本一致的，都是圍繞行政權力的限度認識或設計相關制度的。以下以其中最有代表性的三種理論——管理論、控權論和平衡論為例來說明這一問題。

第一，控權論的稱謂與其內容完全一致，認為行政法的本質就在于對政府權力的限制和控制，通過限制和控制政府權力以保障個人的權利和自由，從而實現政府權力的合理限度。

控權論原來只是英美法系國家的主流理論，在我國改革開放以后控權論也對我國行政法理論產生了較大的影響。在英美法系國家中，基于行政法限制和控制政府權力的特征，很多學者也將行政法稱之為“控權法”。如英國行政法學者韋德就直接將行政法定義為“控制政府權力的法”，美國行政法學者戴維斯則認為“行政法是有關行政機關權力和程序的法律，其中特別包括了有關對行政行為進行司法審查的法律”。

也可以說，英美法系國家的控權論是在認識到個人與國家存在不平等的基礎上，為避免處于弱勢一方的公民個人的權利、自由受到處于強勢一方的政府的不恰當壓制，而對政府權力作出的必要限制和控制。簡言之，只要能夠實現對公民個人權利自由的保護就不惜削弱政府的公權力，將公民個人權利、自由置于保護的首位，而政府的公權力則處于明顯的次要地位。這與英美法系國家自身的歷史發展過程是相一致的，無論是英國的君主立憲制還是美國的聯邦共和制都經歷過與君主強權的博弈，都是根源于公民對個人權利自由的不倦追求，他們害怕出現政府公權如同君主強權一般再度凌駕于公民個體的權利、自由之上，因而在他們的思想體系中強調的是政府公權源于公民私權、政府公權服務于公民私權、政府公權不得侵犯公民私權，等等。產生于該思想體系的控權論當然也繼承了這一主張，在處理政府公權與公民私權的關系時，首先考慮的是對政府權力的限制和控制，除非政府公權的增加確實有利于對公民私權的保護，也就是說將政府公權限制于保護公民私權的必要限度之內或者說只有在公民私權不足自保的領域才需要政府公權的介入，超出這一限度即為可能損害公民私權之因素，應當予以限制和控制。從這個意義上講，筆者認為控權論所指的對政府權力的限制和控制也可稱為政府公權的消極限度，其研究的核心為政府公權可以縮小在何種范圍之內。

第二，管理論所要解決的核心問題實際也是國家管理權力的限度，盡管不能說管理論無視公民個人的權利自由，但與控權論嚴格限制行政公權不同的是管理論更為關心行政公權要大到何種程度才足以有效實現國家的管理職能。

“在整個計劃經濟時代，無論是前蘇聯、東歐各國，還是改革開放前的我國，占主導地位的仍然是管理論?！痹诠芾碚撝行姓ㄒ脖环Q為管理法，“行政法作為一種概念就是管理法，更確切一點說，就是國家管理法……行政法規范調整蘇維埃國家管理范圍內的社會關系，即在社會主義和共產主義建設中為了完成國家任務和行使國家職能而進行實際組織工作的過程中產生的關系?！睆倪@個意義上講，行政法也就是調整國家管理關系、規定國家管理的原則和制度的法，是保障行政權的有效行使、提高行政效率、維護公共利益和社會秩序的法。盡管持管理論的學者在強調保障政府行政公權有效施行的同時也從不否認對公民個人的權利、自由所應當給予的保護，但問題在于政府的行政公權被放在首要地位，其邏輯基礎為只有在政府有效發揮其管理職能時，公民的個人權利、自由、公共利益和社會秩序才可能得以維護。

基于此，當政府行政公權與公民個人權利自由發生沖突時，首先考慮的是政府的行政公權，其次才是公民個人的權利自由。這一點在前蘇聯時期表現得尤為突出，目前的朝鮮也是如此。

朝鮮于 2009 年實施的幣制改革使得普通公民十多年的積蓄一夜之間化為烏有，無論其出于何種維護國家利益的考慮都難以證明這種做法的合理性，一些激進的論者甚至指出這種做法根本就是對公民私權肆無忌憚的侵害。當然，如果僅僅因為這些情況的存在就對管理論全盤否定也是不客觀的。管理論在歷史上曾經有過的正當性是無可辯駁的，故而與其否定管理論的合理性還不如說管理論白身是一種適合于特定歷史時期的理論，是特定歷史的特定產物?？陀^地講，管理論在其創立之初是具有其合理的理論和事實根據的。[6]27在前蘇聯建立初期，社會主義政權極不穩固，作為唯一的社會主義國家，其處于各種反對勢力的包圍之中，這一時期的首要任務就是鞏固政權、恢復和發展國民經濟、解決國家和人民的基本生存問題，在此任務完成之前空談公民個人私權和控制政府行政權力是毫無意義的，而管理論所提出的強調和加強政府的集中管理更有利于解決當時的各種迫切問題。具體到行政法領域，就表現為在處理行政主體與行政相對人的關系上強調命令與服從關系、強調領導和管理?？陀^地講，管理論的不合理性主要體現在特定歷史條件發生變化之后的固步白封，當社會主義國家政權相對鞏固，國家的社會、經濟、政治等已經發展到應當給予公民私權足夠的尊重和重視時，管理論仍然還在過分強調政府的管理權力。但不管怎么說，管理論的核心也仍然是政府權力的限度，只不過其追求的是政府為實現其管理職能所需要的最大限度的權力，這就導致在處理政府公權與公民私權的關系時，首先考慮的是政府行政權力能否滿足管理國家的需要，只要是為了管理國家的需要，政府行政權力可以得到最大限度的擴張，相應地公民私權也可以受到最大限度的限制。從這個意義上講，筆者認為，管理論所指的政府權力的限度也可稱為政府公權的積極限度，其研究的核心為政府公權可以在何種范圍之內最大限度的擴張。

第三，平衡論作為行政法的基礎理論是在吸收了管理論與控權論的合理因素的基礎上，由我國著名行政法學家羅豪才教授等人于20世紀90年代所創立的。相對管理論與控權論而言，該理論并未片面強調政府公權的積極限度或消極限度中的某一個方面，既不是將一切行政制度設計都建立在對行政公權的不當增長損害私人權利的可能性的過度考量上，也不是為了實現政府的集權和集中管理而忽視對公民個人私權的保護或者將公民個人私權置于政府公權之下的次要地位，而是更多地關注行政相對人權利與政府行政公權之問的非對抗性和實現公共利益與個人利益雙贏的可能性上。因而筆者也可以認為平衡論所追求的最終目的就是政府行政公權與公民私權達到平衡的臨界點—兩種權利義務達成良性互動的合理限度。平衡論認為政府行政公權與行政相對人權利應該處于總體平衡狀態?；诖?，行政法應該是“平衡法”，它既要保障行政權的有效實施，也要嚴格保護行政相對人的基本權利;既要防止行政權的濫用和違法行使，也要避免對行政公權的過度限制致使行政效率低下。其主張“行政權既要受到控制，又要受到保障;公民既要受到保護，又要受到約束;行政權與公民權之問也應既相互制約，又要相互平衡。行政法可以表述為調整行政關系和基于行政關系而產生的監督行政的法律規范體系”。f77盡管平衡論產生于20世紀90年代我國建設社會主義初級階段理論逐步形成的時期一一是經濟領域開始全面建立社會主義市場經濟體制、政治領域開始進一步擴大社會主義民主、社會主義法制建設逐步完善所導致的必然產物。進入21世紀，我國在政治、經濟等各個領域都取得了舉世矚目的巨大發展之后，平衡論仍然顯示出強大的生命力。一方面，平衡論能夠較其它理論更好地適應社會主義初級階段政治經濟發展的需要，也能夠更好地反映社會主義初級階段行政法的本質特征和重點任務—妥善處理社會整體發展與公民個人發展之問可能發生的沖突。因為平衡論既重視行政相對人的權利也未忽視政府行政主體行政效率的提高，既承認政府行政公權與行政相對人私權之問的潛在沖突性，也更重視對兩者共性的發掘，并提出對其中任何一方的過度限制都不可能達成最佳的社會整體發展，因為對于一個群體的發展而言，最佳的結果不是群體或個人中的某一方面實現成果最大化，而是群體中的每一個成員都做對白身和群體最有利的事，追求和實現的都是對白身和群體最有利的成果—社會整體利益和公民個人利益的共贏。

在此基礎之上，平衡論相對于其它理論對政府行政公權或公民個人權利的單方限制，更注重調動行政主體和行政相對人的積極性，對兩者既要約束又要激勵，促使兩者形成良好的互動關系。另一方面，平衡論也是一個開放的與時俱進的理論，在接受實踐的檢驗的同時，也隨著社會的發展不斷完善和豐富，其與構建社會主義和諧社會的基本精神是完全一致的。平衡論所追求的權利平衡實際上就是社會和諧。從這個意義上講，平衡論的核心也仍然是權利的限度，只不過其追求的既不是政府為實現其管理職能最大化所需要的最大限度的權力，也不是為保護公民私權而政府行政公權做出的最大限度的限制，既不是政府公權的積極限度也不是政府公權的消極限度，而是政府公權與公民私權達成平衡的限度，是為了構建社會主義和諧社會而在兩者之間做出的必要的限制和自我限制，也可以說是公民私權與政府行政公權之間的平衡限度。

二、行政法律關系反映了各方主體行使權利履行義務的合理限度

行政法律關系是行政法對由行政活動產生的各種社會關系加以調整后，所形成的行政主體相互之間、行政主體與行政相對人之間以及行政主體與其他各方之間的權利義務關系。在行政法律關系中各主體權利義務相互對應，各方在行使權利的同時都必須履行義務，各方的權利義務都處于相互制約之中。相應地，一項具體的行政法律關系也應當是處于這種制約和被制約關系所形成的限度之內，或者也可以說行政法律關系也就是反映了各方主體行使權利履行義務的合理限度。

第一，行政法律的基本內容是指行政法律關系主體相互之間的權利義務。盡管行政法律關系的主體較為廣泛，行政主體與不同的相對方發生關系時可能形成不同的法律關系，相應的在不同行政法律關系中的具體權利義務也各有區別，但有一點卻是各種行政法律關系所具有的共性特征——即無論何種類型的行政法律關系中的權利義務都是有限的權利義務且權利義務之間還互為限度，同一行政主體的權利義務是如此，不同行政主體之間、行政主體與行政相對人之間及監督主體與行政主體之間的權利義務也都是如此。例如行政主體與行政相對人之間的權利義務關系，從基本特征上講，行政主體具有權力與行政相對人具有義務的關系表現為一種以行政主體為主導的、不對等的權力與義務結構，但這并不意味著行政主體對行政相對人具有無條件性的、絕對性的支配地位。

事實上，除非在處理自然災害、突發事件、戰爭等緊急狀態下必須首先滿足行政主體行使權力的特殊情況之外，這種權力義務結構甚至都不是兩者之間關系的主要部分。通常情況下，處于主導地位的應當是與之相反的權利義務結構，通過這種權利義務結構強調行政相對人對行政主體的限制，因而也可以說這種權利義務結構為權力義務結構設定了必要的限度，以限制行政主體行使權力不超過合理界線。當然需要注意的是，我們在上述分析中所指的權利義務結構處于主導地位在很大程度上主要是通常的認識或主要是理論上的認識，在社會實踐中經常會發生行政主體權力凌駕于行政相對人權利之上的情況，其反映的就是權力義務結構超出合理限度所導致的結果。

第二，行政法律關系的產生也受制于特定的法定理由和行政法的規定，一項具體的行政法律關系的產生也即在法定限度內滿足了產生行政法律關系的全部必要條件。一般來講，行政法律關系的產生是指因法定事由出現后，行政法律關系的主體之間按行政法規定的權利義務模式形成的必然的權利義務關系。由此可以看出，行政法律關系必然首先滿足兩個前提條件才可能產生，其一是行政法已經規定了權利義務的模式，其二是客觀上已經具有了適用行政法規定的權利義務模式的法定條件——法律事件和法律行為。這兩項條件實際上也就為行政法律關系的產生劃定了清晰的邊界，在此限度之內能夠產生行政法律關系，反之則不行。

如法律事件無論是社會事件還是自然事件雖然都是不以人們的意志為轉移的事件，但也并非只要有具體的事件發生就會引起行政法律關系，而要求這一具體的事件必須處于行政法規定的權利義務模式的限度之內。我國戶籍法規規定“嬰兒出生后一個月以內，由戶主、親屬、撫養人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關申報出生登記。棄嬰，由收養人或者育嬰機關向戶口登記機關申報出生登記?！边@就是表明行政法規已經設定了戶口登記法律關系的法定模式，當然僅有此規定并不能直接產生戶口登記法律關系，還必須要有自然人出生這一法定事件，自然人一旦出生無論其親生父母的態度如何均不影響戶口登記法律關系的形成，戶主、親屬、撫養人、鄰居、收養人或者育嬰機關都有權利完成該項行政法律關系。就法律行為與行政法律關系的產生而言同樣也是如此，法律行為是產生行政法律關系的最主要的法律事實，但這種法律行為也只能是行政法預先規定的行為，即行政法預先將此行為納入了能夠引起行政法律關系的權利義務模式之中。如公安機關有權通過處以具體的治安管理處罰，要求非法持有5 克海洛因的違法行為人承擔 5 天行政拘留和1000 元罰款的義務，但前提必須是治安管理處罰法已經明確規定，對非法持有鴉片不滿200克、海洛因或者甲基苯丙胺不滿 10 克或者其他少量毒品的違法行為人可以處 10 日以上 15 日以下拘留，還可以并處 2000 元以下罰款。也就是說，如果沒有法律作出的對特定行為處以治安管理處罰的相關規定，則公安機關不能對該特定行為處以治安管理處罰，也就不能引起治安管理處罰法律關系。

第三，行政法律關系的變更就其實質而言就是在法定限度內產生的局部變化。行政法律關系的變更是指在法律關系產生后因一定的原因而發生了局部的變化。這里特別要注意的是只有法定限度內的原因才可能導致行政法律關系的變更，超出了法定的限度則可能形成新的行政法律關系而不僅僅是原行政法律關系的變更。

例如主體的變化可發生行政法律關系的變更，但必須限定于主體的變更不影響原權利義務。

某企業未經環境保護行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設施，污染物排放超過規定的排放標準，被環境保護行政主管部門責令重新安裝使用，并處罰款。但在繳納罰款之后將治污設施重新安裝使用之前，該企業被其他企業兼并，也即行政法律關系中的主體發生了變化，但這種變化并不影響原權利義務的質和量，只不過是由兼并后的企業繼續承受原企業重新安裝使用防治污染設施的義務。但是主體的變化超出了影響原權利義務的必要限度，改變了原權利義務的質和量時，則不再是行政法律關系的變更，而是行政法律關系的消失了。

如前例中某企業不是被兼并而是依法宣告破產了，則重新安裝使用防治污染設施的義務也因沒有承接主體而隨之消滅。再如客體的變化也可能引起行政法律關系的變更，但必須限定于客體發生的變化不影響原權利義務。如根據我國海洋環境保護法規定的“海岸工程建設項目的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。環境保護設施未經環境保護行政主管部門檢查批準，建設項目不得試運行；環境保護設施未經環境保護行政主管部門驗收，或者經驗收不合格的，建設項目不得投入生產或者使用?！?某海岸工程建設項目的環境保護設施未達到規定要求即投入生產、使用的，被環境保護行政主管部門責令其停止生產，并處 10 萬元的罰款。在停止生產并繳納了 10 萬元罰款之后，該海岸工程建設項目的建設單位主動完善并使用了環境保護設施，此時應可視為客體發生了不影響原權利義務的變化。

因為停止生產是為了避免造成實際的環境污染，而完善并使用了環境保護設施也能達到同樣的效果，故該項行政法律關系只是發生了變更。但如果超出了客體發生的變化不影響原權利義務的限度則不能發生行政法律關系的變更，如被處以行政拘留的違法行為人就不可能用繳納罰款來換取行政拘留執行期間的人身自由?；诖?，筆者認為行政法律關系的變更只能是合理限度內的原因所引發的局部變化。

第四，在行政法律關系的消滅中也存在著限度問題。行政法律關系的消滅是指原行政法律關系不再存在，包括主體、客體和內容的消滅。

其中行政法律關系的主體可以通過放棄權利導致行政法律關系消滅，但需要注意的是并非所有的行政法律關系都可以放棄自己的權力，某些特定行政法律關系主體根本不能放棄權力而使行政法律關系消滅。在行政法律關系的各方主體中，行政相對人可以通過放棄權利而使行政法律關系消滅，因為行政相對人的權利屬于自己可以自主處分的權利，一旦他們放棄權利也就意味著他們基于自己的意志免除了行政主體承擔的相應義務，從而也就消滅了雙方原有的行政法律關系。如依我國國家賠償法之規定，如果行政機關及其工作人員在行使行政職權時以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害的，受害人有要求行政機關賠償的權利，該行政機關也依法負有賠償的義務，也就是說因為行政機關的違法行為導致其與受害人之間形成了行政賠償法律關系。

行政機關的行為在引起該行政賠償法律關系時起到了決定性的作用，但在決定該行政法律關系以何種形式結束，受到傷害的行政相對人掌握了更多的主動權，因為行政相對人的權利屬于可由自己自主支配的權利，只要其處于意志自由的狀態就可以決定行使或者放棄該項權利，一旦他們作出了放棄行政賠償權利的決定，也就免除了行政主體的賠償義務，從而導致雙方行政賠償法律關系的消滅。與行政相對人相反，行政主體放棄權利則受到了嚴格的限制，除非是國家賦予的行政權力之外的其它權利，否則行政機關不得隨意放棄，因為國家賦予的權力對于行政機關而言既是權利同時也是義務，行政機關有權利實施某行為也就意味著其有義務實施某行為，而義務是不得放棄的。如在治安案件調查結束后，對那些確有依法應當給予治安管理處罰的違法行為，公安機關應當根據情節輕重及具體情況對違法行為人作出處罰決定。

在此作出處罰決定就既是公安機關的權力也是公安機關的義務，這種權利是不能放棄的，如果公安機關在應當作出處罰決定時放棄了權利導致了治安處罰法律關系的消滅，則公安機關就不僅僅是放棄權利而是不依法履行自己的義務，應當對此承擔相應的法律責任，該具體違法行為的受害人或監督機關也可要求公安機關依法履行職責，并且還可追究其行政不作為的法律責任。由此可見，即使對權利的放棄也必須受到必要限度的限制，超出了限度不僅不能消滅行政法律關系還會在此基礎之上形成新的行政法律關系。

三、行政法基本原則所揭示的核心也是權力義務的限度

行政法的基本原則是指反映現代民主憲政精神，集中體現行政法的目的和價值，貫穿于行政法規范之中，并指導行政法的制定、執行和遵守，規范行政行為實施和行政爭議解決的基本準則和原理。其蘊涵著行政法的精神實質，是行政法的具體原則和規則存在的基礎，也是行政法理論中帶有基礎性根本性的問題。行政法的基本原則是行政法在控制行政權的過程中逐步形成并由行政法學者概括和總結出來的，是人們對行政法現象的理性認識。盡管由于受到不同法域不同政治體制不同歷史背景等因素的影響，人們對行政法基本原則有著不同的表述，但無論是何種表述都有一個共同點，那就是它們都是圍繞著一個具有統一性和穩定性的基本精神把數量眾多、易于變動的行政法規范貫穿起來，而這一基本精神就是權力義務的限度。

第一，合法行政的實質就是在符合法律規定的限度內行使行政權。一般來講，合法行政是依法行政原則的首要內容，要求行政機關實施行政職權必須依法律法規進行，否則行政機關不得作出影響行政相對人權益或增加行政相對人義務的決定。具體體現在職權法定、依照法律規定行政、法律優先和法律保留等 4 個方面。

職權法定反映了行政職權在實體內容上的限度，其要求所有行政權力的取得必須都源于法律的創設和規定，行政權力的行使都必須以法律為依據。我們可以從兩方面理解職權法定為行政職權所設定的限度，一方面職權法定是行政職權在內容、范圍和行為限度上確保合法的根據，唯有由法律創設和規定的行政職權是行政主體據以行政的依據，否則行政主體不得為之；另一方面職權法定也就意味著逾權無效，法律法規在規定行政權力的同時，必然會在行政權力的時間效力、空間效力、運用程度、運用方式等方面設定必要的界限，超越這些界限行使行政職權即為不合法。如治安管理法規定“毆打不滿十四周歲的人應處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款”，則公安機關在處理此類案件時就決不能依自己的好惡對違法行為人處以超過 15 日的行政拘留。依法的規定行政也可被認為是對行政職權在適用程序上的限制，其要求行政主體行使行政職權不僅不得超越法定的權限還必須遵循法定的程序。這也是法律為了保證程序正義而對行政主體實施行政行為的方式、步驟、時限、順序等所設立的必要限度，畢竟非依法定程序取得的證據或得出的結論都是不可靠的。法律優先則反映了不同位階層次的法律文件的效力限度，法律優先“亦即法律對于行政權之優越地位，以法律指導行政，行政作用與法律抵觸者應不生效力”。具體而言就是法律、行政法規、行政規章的效力依次而定，下一位階的法律規范不得與上一位階的法律規范相抵觸，否則即為無效。也就是說下一位階的法律規范的效力限度就是必須建立在與上一位階的法律規范不相抵觸的前提之下。法律保留的實質也可以理解為行政權力的設立限度，其要求凡有關限制或剝奪行政相對人基本權利的重大立法事項必須由立法機關通過法律規定，行政機關不能通過行政法規加以規定，除非已經取得了立法機關的法律授權?？偟膩碚f，合法行政實際也就是要求行政主體必須在法律規范已經劃定的限度內來設立或行使行政權力。

第二，合理行政的實質是行政自由裁量權的合理限度，是在合法行政的基礎上對行政權力所作的進一步限制。合理行政要求行政主體不僅應當依據法律的明文規定實施行政行為，還必須同時不違背公平正義的基本要求。之所以要考慮公平正義的要求主要是因為自由裁量權的存在，更深層次的原因是社會生活的復雜性和行政活動的復雜性，面對這種復雜性行政法律規范不可能在細節上完全同步發展，甚至可以說行政法律規范永遠也不可能趕上社會的變化，因而行政法律規范做不到對每種行政權力都做出全面的具體的規定，太過細致則可能使得行政法對一些不可預知的新情況無法調整，基于法律規范的穩定性和嚴肅性也不可能隨變隨改，為了盡可能適應社會生活的復雜性和快速變化，其必然要在符合法律規范的前提下針對一些可能出現的新情況做出預見性或原則性規定，使得行政主體對這種新情況作出及時的反應。行政機關的這種在法定范圍和幅度內根據自己的判斷做出決定并行動的權力也就是行政自由裁量權。關于行政自由裁量權的規定在行政法律規范中廣泛存在，事實上在行政法律規范中凡非確定性規定都包含或多或少的行政自由裁量權，如“對經限期治理逾期未完成治理任務的企業事業單位，除依照國家規定加收超標準排污費外，可以根據所造成的危害后果處以罰款，或者責令停業、關閉?！薄皬娰I強賣商品，強迫他人提供服務或者強迫他人接受服務的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”等等。這些存在“可以”、“或者”之處都賦予了行政主體可選擇性，給行政主體留下了自由活動的空間，根據這些規定行政主體選擇“是”或“否”應當都不違背合法行政的要求。從積極的方面看，行政自由裁量權的這種可選擇性使其能夠靈活適應社會生活的變化，但這種靈活性也使其不可避免地更易于被濫用，畢竟行政自由裁量權也是行政權力之一，同其他行政權力一樣也具有國家意志性、法律性、強制性和主動性，僅僅依靠賦予其靈活性的行政法律規范不足以保證行政主體做出最佳的或者最有利于行政相對人的選擇，因而對其必然進行合法性控制之外的進一步限制，以保證行政主體公正合理地行使行政自由裁量權。一般而言控制行政自由裁量權不是依靠行政法律規范而是行政法的原則和精神，但也并非沒有具體的標準和內容。關于合理性的標準和內容，在各國行政法上都有自己的觀點，如在美國，法官們認為濫用自由裁量權的類型包括：1. 不正當的目的；2. 錯誤的和不相干原因；3. 錯誤法律或事實根據；4. 遺忘了其他有關事項；5. 不作為或遲延；6. 背離了既定的判例和習慣。這些關于合理性的具體內容和標準當然也就是對行政自由裁量權作出的具體限度。

第三，程序正當也是在程序合法基礎之上對行政主體行使行政權力作出的進一步限制。行政程序正當是指行政機關必須遵循正當公正的程序才能行使行政權力，做出影響行政相對人權益的決定。而且對于程序的正當性、公正性也不是僅僅停留在法的精神層面，在成文法中也有具體反映。如美國憲法規定“非經正當法律程序，不能剝奪任何人生命、自由和財產”，其程序正當性具體落實在任何人不得作為自己案件的法官并且任何人在行使權力可能給他人造成不利影響時必須聽取對方的意見。在我國，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》

也規定了行政機關實施行政管理，除涉及國家機密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私以外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權，等等。其中行政公開就是通過公開行政活動的依據、過程、結果和相關情報信息等以保障行政相對人的知情權和參與權；行政主體在作出行政決定特別對行政相對人不利的決定時，負有說明作出行政決定的事實根據和法律根據的義務，還應當事先通知相對人，并聽取其對相關事實、理由的陳述和申辯，在作出涉及相對人的重大權益的事項時還應當依法舉行聽證，等等。在其他的行政法律規范也明確規定正當程序的內容，如治安管理處罰法中就規定了“公安機關作出治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實、理由及依據，并告知違反治安管理行為人依法享有的權利。違反治安管理行為人有權陳述和申辯。公安機關必須充分聽取違反治安管理行為人的意見，對違反治安管理行為人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；違反治安管理行為人提出的事實、理由或者證據成立的，公安機關應當采納。公安機關不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰?！被诖?，筆者認為這也就是對行政主體行使行政權力在程序上設立的正當性限度。

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