香港特別行政區行政長官是特別行政區和特別行政區政府的“雙首長”，行政長官普選是香港政制改革、推進民主的最關鍵一環。2014 年 6 月 10 日，國務院新聞辦發表《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，指出“中央政府繼續支持香港特別行政區依照基本法的規定循序漸進發展符合香港實際情況的民主政制”，這是對行政長官普選“循序漸進”原則的再次申明。

循序漸進原則明文規定在《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第 45 條，“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產生的目標?！弊鳛橄愀壅瓢l展憲制基礎中的主要原則①，長久以來，經常被視為中央掌握香港政改節奏的指揮棒，尤其被香港一些意見較為激進的人士視為行政長官普選“緩進”甚至“不進”的盾牌。但筆者認為，“循序漸進”不只包括“漸進”，其關鍵在于“序”———只要準確把握了所應依循的“序”，按圖索驥，逐漸推動香港民主進程，就能保障香港 2017 年特別行政長官選舉平穩順利進行。為此本文對香港特別行政區行政長官普選的循序漸進原則進行研究，以期從本質上厘清“序”的意涵，從理論上對普選應遵循的原則進行更為準確細致的把握。

一、遵循歷史順序

\\( 一\\) 從港督到行政長官

從歷史傳統上講，港督像是行政長官的“前身”———與行政長官“雙首長”的地位類似，港督既是英皇在香港的政治代表，又是港英政府的最高首長［1］。其憲制基礎，是《殖民地規例》第 105 條的規定，“總督是向女王負責并代表女王的獨一無二的最高權威”［2］，用來宣示所謂“主權”; 以及《英皇制誥》、《皇室訓令》中規定的港督行使行政權\\( 行政局和立法局的組織權、人事任免權、政策決定權等\\) 、立法權\\( 立法創議權、法案批準否定權、立法局的解散權等\\) 以及一定的司法權、軍權、外事權等更為詳盡的治權。不難想見，港督在香港具有獨一無二的權威，這彰顯了香港作為英國殖民地的特征———香港人民只是英國二等公民，無論港英政府通過何種方式給港人小恩小惠以收買人心\\( 最典型的方法是采取“行政吸納政治”的行政機制，把社會中的經濟政治精英或精英團體所代表的政治力量吸收進政府決策機構，納入到行政體制中來［3］\\) ，其最終目的無非是延長對香港的殖民統治，攫取更大的殖民利益。這一點，從港英政府在殖民統治后期匆忙推行政改、企圖達到別有用心的政治目的是顯而易見的。香港地區和香港人民，自始至終沒有擺脫被英國殖民者壓迫和利用的角色。

之所以不得不重提港英時期的政制，是因為在歷史———現在———未來的這條時間軸上，一部分人向前看得很多，卻對來路看得太少了。人類社會的政治、經濟、文化發展都有著其可縮短但不可跨越的階段，這包含了時空兩個場域的因素。港人在英國殖民統治 99 年中沒有享受到港英政府給予的“港人治港”的政治權利，卻在香港回歸不到 20 年時用愈來愈激進的方式向中央政府謀求“一步到位”，這是不尊重歷史的表現。更何況，行政長官的權力雖然較大，但與港督不可同日而語; 同時，一直不斷的“行政主導”提法其實印證了行政長官的施政過程遭到了立法會等的掣肘。雖然出于政治上的考慮，中央政府在香港回歸前拒絕了“直通車”的方案①，但立法會的分區直選在回歸后仍然逐步擴大施行，這體現了中央為推動香港政制改革極大的誠意。

《基本法》第 2 條規定: “全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權?！边@已經是從“英人治港”到“港人治港”的重大飛躍。

中央政府和香港人民都有責任穩步推進和擴大“一國兩制”成果的實現，這需要對現有制度一定時間的運行和矯正。2017 年香港回歸 20 年時實行行政長官普選，過程并不算漫長。只有一個成熟的市民社會，才能合理有序地不斷經受政制變換的考驗，實現政改目標。以史為鑒才能面向未來，香港市民當下最應該做的，是對比現在與過去，體會回歸以來的民主優越感; 同時對比現在與將來，發現并祛除社會中不適應普選的因素。不結合香港實際情況的非理性意見表達，往往容易過猶不及。

\\( 二\\) 普選并非“直選”

《基本法》第45 條運用的詞匯是“普選”，而非“直選”。普選，即普遍的選舉，其作為一個橫向概念，指的是參與選舉的選民廣泛程度和民意覆蓋面的大小?！妒澜缛藱嘈浴返?21 條規定: “……\\( 三\\) 人民的意志是政府權力的基礎; 這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，并以不記名投票或相當的自由投票程序進行?！憋@然，普遍和平等是并列關系———同等重要卻互不包含———普選僅包含其中的“普遍”概念，其與“一人一票”的“平等”概念是有區別的②。普選與“直選”則更是有明顯差異。與普選剛好相反，直選是一個縱向的概念，其強調的是公民直接給最終的候選人投票，而不需要經過民意代表的一級或多級過程。但是，選舉作為政治過程，其必然受制于一個國家或地區的政治背景，必須與其他政治要素配比平衡。就連美國這樣選舉制度運作成熟的國家，也還是適用了選舉人團的間接選舉制度，這是與美國發達的政黨制度\\( 主要是民主和共和兩黨制度\\) 密切相關的?！爱斈昝绹鴦摿⒅畷r，其制度設計是以建立代議制民主為目標的，但那時美國的創立者心目中并不認為代議制的建立是致力于民主，而是將之視為遠離世襲統治傳統的一個小心翼翼的步驟。而在其民主政治實踐中，參議院的直選也是在憲法制定了近一個半世紀后才實現的?！?/p>

［4］這充分說明，政治制度的設立不是一蹴而就，而是需要時間與智慧的積淀。

歷史地看，新中國建立之初也多使用“普選”的方式組織政權。如 1949 年《中國人民政治協商會議共同綱領》第 12 條規定: “各級人民代表大會由人民用普選方法產生之?！?953 年《選舉法》第 1 條也規定: “中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會由各民族人民用普選方法產生之?！?/p>

這是當時擴大民主的需要，但就縱向而言，并未出現直接選舉的字眼。而后，選舉法經過多次修改，現今實行的是縣級以下人大代表直接選舉、地級以上間接選舉的辦法，至于行政首長則是由同級人民代表大會及其常委會產生。在“一國兩制”的大背景下，香港特別行政區當然可以采取特別的不同于內地的選舉方式; 但其作為中華人民共和國的一部分，當然要接受中央人民政府的領導，選舉制度的發展不能偏離國家的大方向。

在港英政府時期，港人能夠普遍參與到政府組織中也做不到\\( 能夠進入的只是極少數“精英”\\) ，遑論“一人一票”“直選”港督。作為鮮明對照，中央政府一直持續不斷地穩步擴大選舉委員會的規模，逐步接近普選的標準，雖然離達到最終普選還有一段距離要走，但“兩點確定一條直線”———在以大大超越港督時期民主程度的香港特區建立初期的“推選民主”為歷史一點，和以選舉委員會制度的平穩和擴大發展為標志的“代表民主”為現實一點一起確定的直線方向上，普選民主在不久將來的到來是清晰可見、指日可待的。

二、依照憲制程序

\\( 一\\) 普選制度的確立

結合《基本法》第 45 條和附件一中的規定，香港特別行政區行政長官達到最終“由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選”的目標，首先要經過產生辦法的修改; 而這一辦法“如需”修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務委員會批準等“三步”。實際情況是，在 2004 年 4 月 6 日第十屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于 ＜ 中華人民共和國香港特別行政區基本法 ＞ 附件一第七條和附件二第三條的解釋》中，全國人大常委會主動釋法，指出“如需”修改的含義，是指“可以進行修改，也可以不進行修改”，這需要行政長官先向全國人大常委會提出報告，全國人大常委會根據實際情況和循序漸進原則加以確定———相當于在之前的三步中增加了兩步，變成了“五步曲”。

“五步曲”的產生，進一步使全國人大常委會掌握了行政長官產生辦法修改的主動權。在法制實踐中，全國人大常委會在 2004 年 4 月 26 日和 2007 年 12 月 29 日先后作出決定，沒有同意在 2007 年和2012 年實行行政長官普選，但在 2007 年決定中同意了 2017 年第五任行政長官可以實行普選的辦法，這相當于使 2017 年普選辦法終于走完了前兩步，2017 年普選正式提上日程。

當然，最終香港經立法會、行政長官同意的普選辦法，還將在最后需要得到全國人大常委會的再次批準，普選能否最終在 2017 年施行，還需要這最后的關鍵一步?！拔宀角钡拇_立是行政長官選舉程序的準備程序的法治化，對香港和中央都有約束力，保證了普選在法制框架內的有序運行。

\\( 二\\) 普選制度的運行

《基本法》確立了行政長官的產生需經過提名、選舉、任命的三步選舉程序，普選也不例外，在由前 4屆\\( 共 3 任\\) 行政長官選舉中確定的總體框架和積累的總體經驗的基礎上，依照具體制度的程序運行，也是循序漸進的重要內容。本文依據此三步選舉程序，將歷屆行政長官在提名、選舉和任命中的情況依照時間順序進行統計，以此來分析普選制度運行的基本狀況。

1． 提名通過對歷屆行政長官提名\\( 推選、選舉\\) 委員會運作情況的統計分析\\( 見表 1\\) ，可以看出，先前的推選委員會、現行的選舉委員會，無論名稱為何，其都是為了最終的提名委員會做鋪墊\\( 推選委員會和選舉委員會其實兼具了提名委員會和選舉兩項職責\\) ，有貫穿其中的運作規律?！?】

首先，比較顯而易見的是提名委員會運作的統計規律: 1990年4月4日第七屆全國人大三次會議通過的《關于香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》①規定了“推選委員會由四百人組成”及四大界別各 25%的組成比例，同時規定了獲得 50 名委員提名即可成為行政長官的正式候選人\\( 占推選委員會總人數的 1/8\\) 。2002 年《基本法》意義上的選舉委員會第一次開始運作，按照附件一800 人的委員總數組成，提名底線為 100 人，也是 1 /8 的比例。2010 年 8 月 28 日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了關于批準《中華人民共和國香港特別行政區基本法附件一香港特別行政區行政長官的產生辦法修正案》的決定，將每個界別增加為 300 人，選舉委員會總人數擴充為1200 人，提名底線為 150 人，仍然為 1 /8。所以不難想象的是，2017 年普選時的提名委員會為達到普選“廣泛代表性”的要求，很可能較大幅度擴大委員會規模，但符合 400 的倍數增加和獲得 1/8 委員提名的憲制慣例應當會得到繼續遵循。另外，從候選人提名人數來講，前幾屆的實踐中沒有超過 3 人。雖然在普選熱的情況下，報名參選人數可能會有一定幅度激增，但由于受到 1/8 提名比例的限制，即使沒有額外的“出閘”人數要求，能夠獲得這一數量委員提名從而正式進入選舉環節的候選人也不太可能超過5 名②。筆者認為，這已然可以保證選舉的平穩有序進行。第二，提名委員會是由一個整體機構提名，而非委員個人提名，更非“真普聯”提出的所謂“三軌制”方案③等。喬曉陽在 2013 年 3 月 24 日的講話中指出，“提名委員會實際上是一個機構，由它提名行政長官候選人，是一種機構提名?！?/p>

［5］這種機構提名的目的，就是保障推舉出能夠對中央人民政府和香港特別行政區負責的行政長官候選人④?！痘痉ā肥窍愀厶貏e行政區的“憲法”，一切機關、團體、公民都應當在基本法的框架下討論普選事宜?！痘痉ā?5 條明確規定了行政長官普選必須經過“提名委員會”提名，而不是任何其他的機構。任何企圖繞過或削弱提名委員會實質提名權的方案，均違背了普選必經的法律程序。

第三，提名委員會功能界別的組成可以在四大界別的框架下進行微調?！?984 年代議政制綠皮書》

對香港四大界別制度描述道: “這個制度的真正好處就是在香港引入更多代議制度的發展規劃。它能使香港享有持續性的經濟增長和內部穩定，所以一定不能忘記或輕易拋棄?！彼拇蠼鐒e的存在，尤其是被香港民眾指為中央政策既得利益者的工商界的存在，在香港這一世界金融中心、航運中心、貿易中心是有其必要性和必然性的。工商界掌握著香港的經濟命脈，其直接關系到香港的資本主義制度和香港經濟的發展。雖然縱觀世界范圍內，香港這種職業代表制劃分選舉界別的方式逐漸式微，但畢竟“未來的人類社會將不復以關于同一血系或居于同一地域為人類結合的根本原因，而將以從事于同一職業為其結合的根本原因”［6］。其在香港還保持有特殊的生命力。另外，全國人大常委會 2007 年《決定》規定提名委員會“參照”《基本法》附件一有關選舉委員會的現行規定組成，這一“參照”適用“既有約束力，又可以根據具體情況作適當調整……既要保持選舉委員會由四大屆別組成的基本要素，又可以在提名委員會的具體組成和規模上繼續進行討論，有適當的調整空間”［7］。

2． 選舉上文已提到，自香港特別行政區成立以來，提名和選舉兩項權力完全被推選委員會或選舉委員會囊括，2017 年普選則把提名權和選舉權分離開來，在提名委員會提名出若干名候選人后，交由全港有選舉權的公民進行投票選舉，這是行政長官普選的核心意涵?？此平浱崦蟮钠者x在橫向和縱向上都打了少許折扣，但其實達到了中央和香港公民都能接受的最大程度?！?】

由表 2 可以看出，歷屆行政長官得票率呈拋物線狀趨勢，自第 2 屆因自動當選得票率為 100% 后，便逐屆下降。香港政局也時有變動發生，第 5 屆行政長官的選舉只能交給香港選民來決定。選舉作為普選中最關鍵也最容易陡生變數的一步，各方控制的辦法都不太多，也并沒有先例可以遵循，但這畢竟是香港政改的必經之路，需要各方在《基本法》及各項選舉制度的框架下嚴謹運行。

3． 任命《基本法》規定了中央對香港特別行政區行政長官的實質任命權，當然，中央并未動用過否決權。針對 2017 年的普選結果，即使并不合中央的意圖，筆者認為中央不任命的可能性也不大。任命從形式上看，實際包含了國務院總理發出國務院令①和當選行政長官宣誓就職兩步，歷屆行政長官當選、任命、宣誓就職情況見表 3?！?】

從表 3 不難看出，除 2005 年補選時比較特殊外，行政長官經選舉委員會選舉完成的時間，都在換屆當年 3 月底之前，宣誓就職日期也正好在當年的 7 月 1 日\\( 考慮到當年都是特別行政區成立 5 或 10 的倍數年，宣誓就職典禮可以合并到成立慶典之時，以便國家領導人安排行程\\) 。而任命日期與當選日期的間隔，一般在 3 ～5 天，最多不超過 7 天，這體現了中央對行政長官當選者一定的考慮以及大力的支持和信任。用國務院令的方式任命已成慣例，表明中央政府對香港作為地方政府的組織領導權。監誓人則既有國家主席也有國務院總理，并無特殊規律，這體現了他們均可作為中央政府的代表，在一定程度上是權力的分享。

任命這一程序雖然形式上的意義更多，但也是行政長官選舉中必不可少的一步。它作為整體程序的重要總結，是中央對香港特別行政區憲制決定權力的實質體現。

三、契合社會秩序

香港特別行政區行政長官普選的目的，是為了進一步推動港內民主，使廣大香港人民獲得更多的民主權利。但根本目的，還是更好地發展香港資本主義經濟，保障香港國際金融貿易航運中心地位，促進形成和諧的社會秩序。因為普選而使香港被搞亂，這不符合香港人民的根本利益，是各方都不愿意看到的。香港行政長官普選，必須要在符合社會秩序的情況下進行。而這一秩序主要有兩個層面。

第一，“一國兩制”的前提和基礎是“一國”，“兩制”從屬和派生于“一國”，并統一于“一國”之內［8］。香港特別行政區是直屬于中央的地方政府，其權力來自于中央的授權，這一縱向分權形態，是蘊于中國單一制國家體系和《基本法》框架之下的。普選可以在一定程度上改變香港民主形式，但無法改變香港與中央的關系。無論普選如何進行，選出的行政長官必須是愛國愛港的，這也是行政長官對中央人民政府和香港特別行政區雙重負責的應有之義。

第二，普選制度基于香港特別行政區的特殊性，香港特區內的秩序必須得到穩定。香港作為國際金融、貿易、航運等中心，并長期作為中國與西方世界聯系的樞紐，國際影響力巨大。中央政府為了香港的持續繁榮穩定，逐步推動香港民主制度進程，付出了巨大的誠意。香港特別行政區行政長官普選，理當充分利用自己的優勢，鞏固香港的社會經濟發展。一些試圖超越循序漸進原則的激進主張與做法，并不符合包括香港地區人民在內的全中國人民的整體利益。

2014 年 8 月 31 日十二屆全國人大常委會表決通過了《全國人大常委會關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016 年立法會產生辦法的決定》，明確“從2017 年開始，香港特別行政區行政長官選舉可以實行由普選產生的辦法，在實行行政長官普選時，須組成一個有廣泛代表性的提名委員會，按照民主程序產生 2 至 3 名行政長官候選人，每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持?！?/p>

［9］這是循序漸進原則在國家法律層面的規范性表述。在落實香港特別行政區行政長官 2017 年普選過程中，只有認真遵循歷史順序、依照憲制程序、契合社會秩序，才能在維護國家主權、安全、穩定的基礎上，兼顧香港社會各階層的利益，保持香港的長期繁榮穩定，推動香港的民主政治改革進程。

［ 參 考 文 獻 ］
［1］劉曼容． 保障與制約: 英國管治香港的港督制度［J］． 中共中央黨校學報，2006\\( 3\\) ．
［2］余繩武． 20 世紀的香港［M］． 香港: 麒麟書業有限公司，1995: 5．
［3］金耀基． 中國政治與文化［M］． 香港: 牛津大學出版社，1997: 25．