縱觀世界主要國家和地區的離婚制度,協議離婚的程序主要分為兩種:一是協議離婚,又叫登記離婚、兩愿離婚,是指夫妻雙方自愿離異,并同時就離婚所涉及的后果達成一致,經有關部門認可而解除婚姻關系的一種法定離婚方式。
該制度又因受理離婚登記的機關不同分為戶籍機關登記程序和行政登記程序。該制度具有簡便、快速的特點。二是訴訟離婚,是指婚姻當事人向法院提出離婚請求由人民法院調解或判決,而解除婚姻關系的一項離婚制度。
婚姻法第32條第一款規定:“男女一方要求離婚的,可由有關部門進行調解或直接向人民法院提出離婚訴訟?！鄙鲜鰞煞N離婚程序我國都存在,但結合我國當前離婚登記程序來看,我國的離婚登記制度存在監管、審查不嚴的問題,是誘發我國離婚率逐年上升的原因之一。因此,有必要對我國的離婚登記制度存在的缺陷加以深入研究并對之完善。
一、我國對于協議離婚登記程序研究之概況
1.裴樺的主要觀點
吉林大學法學院教授裴樺是較早研究協議離婚制度的學者,其曾經發表過多篇關于協議離婚制度的文章,下面主要介紹一下裴樺教授對協議離婚登記程序的一些看法。
1\\)協議離婚登記程序存在的問題。其認為我國協議離婚登記程序在內容上過于簡單,與大多數國家立法例相比,我國僅具備協議離婚基本的條件和程序,即當事人達成離婚協議及離婚后果的協議,須履行離婚登記程序。在內容上至少缺少以下幾個方面內容:第一、沒有體現當事人慎重原則。我國婚姻法及婚姻登記辦法均沒有規定調解程序,也沒有國外立法中給予當事人一定期間的考慮期,而是要求婚姻登記機關查明有關事宜后“應即”予以登記,顯然沒有給予當事人冷靜思考的機會,容易導致草率離婚。第二、缺乏公示原則。我國法律在協議離婚問題上既沒有證人的規定,也沒有其他公示的要求,只是在一些地區性婚姻登記辦法實施細則中有要求當事人出具介紹信的規定,體現了一定的公示性。第三、國家權力的參與不徹底。我國法律規定雙方自愿離婚須當事人親自到婚姻登記機關進行離婚登記,體現了國家權力參與原則。但是,對離婚后出現的問題并沒有涉及,以至于在實踐中對當事人一方欺騙另一方或雙方通謀,虛假離婚的行為無法處理;登記離婚后一方拒不執行有關財產和撫養費的情形告訴無門。
2\\)協議離婚登記程序的完善。其認為在程序上應該補充以下內容:第一、給予當事人一定期間的考慮期,即在當事人第一次申請離婚登記一個月\\(或更長時間之后\\)雙方再共同申請一次,婚姻登記機關才予以登記.目的在于給予當事人一定期間,理智、冷靜地考慮其行為后果,以免意氣用事;同時,也給婚姻登記機關一個解決問題的期限。第二、在證明材料中,除當事人的居民身份證或戶籍證明、結婚證之外,還應增加當事人所在單位或居民委員會\\(村民委員會\\)出具的介紹信,且須有領導或他人簽名。這一作法與國外證人簽名具有同一功效,即加強協議離婚的公示性。之所以采用單位介紹信而非證人簽名,是因為在我國,每一個有職業的公民,其經濟利益\\(如住房\\)主要來自工作單位,因由所在單位出具介紹信可以在一定程度上控制當事人雙方為某種共同利益而通謀虛假離婚。第三、加強審查環節。國家權力對協議離婚的監督,集中體現在審查程序上。目前實踐中,婚姻登記機關多采用實質意義的審查,即對婚姻狀況的審查,以視審查之重要。其認為,婚姻登記機關應當進行形式意義的審查,但絕非削弱審查,相反應當強化審查。其一、應當明確單獨會面程序,即工作人員與當事人每一方單獨談話,以審查當事人的真實意圖,有無受他方脅迫或欺騙情形,也能夠在一定程度上發現雙方通謀虛假離婚的破綻。同時,如果當事人一方還有和好的愿望,可根據其要求作適當的勸和即現實中的調解工作。其二、增加適當的調查程序。雙方自愿離婚是建立在當事人合意的基礎上,不必考察當事人的婚姻狀況和感情破裂程度,因而在一般情況下,不需要進行調查。但是在特殊情況下,如發現當事人的證明材料或協議有虛假情況時,有必要進行調查。這種調查并非對婚姻狀況進行了解,而是對證明材料的來源、當事人的工資、財產狀況等進行核實。
2.周安平的主要觀點
蘇州大學法學院周安平教授對我國現行離婚登記制度存在的問題進行了深入剖析。在此主要介紹其關于協議離婚登記程序的相關主張。
1\\)協議離婚登記程序存在的問題。其認為我國現行離婚登記制度存在的問題關鍵就在于對當事人的離婚申請進行審查。他主張離婚登記的審查應以形式審查為主兼顧實質審查。他認為形式審查主義存在一系列的弊端:第一、形式審查無法查明當事人是否具有民事行為能力。第二、形式審查制無法防止冒名登記現象發生。假身份證、假證明信、假離婚協議書或偽造或變造,輔以高科技足以以假亂真,婚姻登記管理機關限于人力、物力及技術等因素的制約,很難查明材料本身的真偽及其與當事人是否吻合。第三、形式審查制無法杜絕因被欺詐、被脅迫而同意離婚的現象發生當事人具有離婚合意是協議離婚的內核,也是辦理離婚登記的前提。第四、形式審查制無法審查離婚協議的內容是否合法。一些夫妻假借離婚規避戶籍管理或計劃生育的義務;一些夫妻為逃避債務而協議債務由一 方 承 擔,財產卻由另一方所有,通過離婚使損失轉嫁于無 辜 債 權 人;第五、形 式 審 查 制 無法阻卻輕率離婚。協議離婚往往成了“有求必應”式的登記程序,只要法定的形式材 料 具 備,當場就可給與辦理,這就是許多感情尚可的夫妻基于一時的沖動,或面子等因素考慮欠周全而倉促離婚的 行 為 在 離婚登記中不能得到及時有效的阻卻。輕率離婚現 象 的 大量出現 就 是 因 為 離 婚 登記 未起到最后的把關作用。因此,他不主張單獨采形式審查主義,應當同時進行實質審查。
2\\)協議離婚登記程序的完善。周安平學者的觀點同以上幾位學者的觀點具有重合之處,但仍提出自己一些新穎的觀點。他認為應該從以下幾方面加以改良:第一、增設限制離婚申請的期間。建議增加當事人在結婚后六個月內申請登記離婚的,不予受理?；橐鼋⒅?需要一個磨合期,在這個磨合期之內,矛盾分歧在所難免,如果經過磨合仍無法共同生活的,離婚對彼此是一種解脫。本著對婚姻負責的態度,設立“禁離期”是對當事人婚姻的一種相對救濟?！斗▏穹ǖ洹?30條要求不得在夫妻結婚后六個月內協議離婚。本文認為六個月的“禁離期”可以和我國的一些現行規定保持一致。如法院判決不準離婚或調解和好的,沒有新情況、新理由,原告在六個月內又起訴的,不予受理。當然,在此期間,如果當事人認為確有必要申請離婚的,建議以訴訟程序離婚。第二、加強離婚審查,加大處罰力度。離婚對當事人來說是一種個人法律行為,但離婚實際上關乎社會利益、未成年人利益以及其他第三人利益,并不僅僅是個人私事;且離婚登記是一種行政確認行為,且具有行政管理性。因此,為防止某些人鉆“法律空子”惡意虛假離婚,有必要恢復并加強對虛假離婚的處罰力度。
3.田嵐的主要觀點中國政法大學田嵐教授曾對中國離婚現象和離婚率的日益上升進行了數據透視并進行了原因分析、提出了相關的對策。其認為中國的離婚率一直居高不下重要的原因在于我國的協議離婚制度存在缺陷。
1\\)協議離婚登記程序存在的問題。田嵐教授曾在其發表的《中國改革開放后的離婚率與離婚方式探析》一文中指出:2003年8月國務院頒布了《婚姻登記條例》同年10月1日起施行,這一新法規大大簡化了在民政部門辦理登記協議離婚的手續。自愿離婚的當事人雙方已不再需持本人所在單位或村民委員會、居民委員會出具的介紹信,也不再需要經歷苦等一個月以內的審查期限。新法規規定,只要離婚當事人具備完全民事行為能力、且雙方的結婚登記曾是在中國內地辦理的,內地居民需出具:本人戶口簿、身份證、結婚證、雙方共同簽署的離婚協議書、各提交2張2寸單人近期照片?；橐龅怯泦T對符合登記離婚條件的當事人 ,應當場予以登記 ,發給離婚證。正是由于離婚手續的大大簡化才使有些不法分子有了可乘之機。而且一些夫妻基于一時沖動,草率離婚,有反悔的特別多。
2\\)協議離婚登記程序的完善。第一、提倡對離婚案件的冷處理 ,防止夫妻因一時沖動輕率離婚。建議修改現行《婚姻登記條例》,將行政程序離婚“應當當場予以登記 ,發給離婚證”,修改為“自受理離婚申請之日起審查一周后 ,對符合離婚條件的,應當予以登記 ,發給離婚證?！钡诙?、增設法定別居制度 ,規定其適用的條件、程序雙方合意別居或司法裁判別居、法律后果,為有裂痕的夫妻提供離婚前的深思熟慮階段。如有重圓的可能,盡量避免發生在破鏡之后。這樣規定,亦便于與我國現行婚姻法“因感情不和分居滿2年的,調解無效 ,應準予離婚”的法規接軌。
4.楊晉玲的主要觀點
云南大學楊晉玲教授的主要觀點主要體現在以下兩個方面。
1\\)協議離婚登記程序存在的問題。第一、辦理離婚登記的機關不固定。在協議離婚的形式要件上,我國采用的是行政登記制,這一立法體例從1950年《婚姻法》頒布即沿用至今,但在辦理離婚登記的具體機構的規定上,卻處于不斷的變動中,三部《辦法》和二部《條例》所規定的登記機關都有所不同,這不僅給當事人的婚姻登記帶來了不便 ,而且造成了婚姻登記工作的不規范、登記人員的不專業。第二、協議離婚的審查環節形式化。在婚姻登記機關對協議離婚的審查要求上,雖然所頒布的辦法或條例都規定應當進行審查,但沒有明確所進行的審查應該是形式審查還是實質審查,學界的理解也各不相同。第三、實踐中,由于我國婚姻登記機關人力及物力的限制,加之婚姻登記主管人員業務素質和法律水平的差異,使得婚姻登記機關對于當事人協議離婚的申請只做形式上的審查,協議離婚往往是速辦速決。而《條例》在新婚姻法已取消“應即”兩字后,卻作出了應當當場予以登記,發給離婚證的規定,則不僅導致了與新婚姻法所作規定的不協調 ,而且也使登記機關的審查工作更加形式化。
2\\)協議離婚登記程序的完善。強化婚姻登記機關對協議離婚的審查職能審查環節的存在是協議離婚的實質要件和形式要件能夠被認真遵守的必要保障,但由于我國法律規定的缺失,導致了審查環節的虛設,出現了諸如重慶市人和鎮婚姻登記處“登記一對大概只需10分鐘”,“最多的一天”一個工作人員“登記了60多對”的不正?，F象。因此 ,有必要強化婚姻登記機關對協議離婚的審查職能。
同時,胡明玉、邵世星、程曉斌等學者也對協議離婚登記制度存在的問題及完善的措施題出國一系列的建議,但與以上學者的觀點多有重復,在此便不再加以贅述。這些便為國內學者關于協議離婚登記制度的主要觀點,他們從多維度剖析了協議離婚登記制度存在的缺陷,并指出了相關的完善措施,具有相當的可行性。
二、我國協議離婚登記程序存在的問題與完善措施之小結
由于現階段我國協議離婚登記程序分為三個階段。一是雙方當事人提出申請。二是登記機關對雙方當時人的情況情形調查。三是為雙方當事人辦理離婚登記,頒發離婚證書。
筆者將從這三個方面展開論述我國協議離婚登記制度存在的問題及完善措施。
1.申請階段
1\\)申請材料過于簡單,在行政登記程序中,增加相關的離婚登記證明材料。由于我國《離婚登記條例》中規定,離婚時僅需提交當事人的居民身份證或戶籍證明、結婚證。這些材料過于簡單,不足以證明夫妻雙方感情確已破裂。筆者認為還應當提供鄰居、朋友的相關言詞證明,當事人所在單位或居民委員會出具的相關證明。因為鄰居、朋友及相關居民委員會對當事人日常感情糾紛或生活穩定性比較了解,他們的相關證明具有足夠的說服力。
2\\)協議離婚易導致輕率書面離婚,當事人易反復。有必要在協議離婚登記申請程序中增加相關的環節。
第一、主體的限制性條件。主要有:登記離婚必須在結婚滿一定期間后才能提出。各國的期限從6個月到3年不等;登記離婚的當事人必須沒有未成年子女;當事人提出離婚申請后必須經過一定時間的考慮\\(或稱考驗期\\),才能正式辦理登記手續。有的還規定考慮期滿后重新提出一次申請。關于考慮期,各國規定也不一致,短的3個月,長達一年。這些限制對于防止登記離婚過于簡便所滋生的弊端是有實益的。我國《婚姻法》既然承認登記離婚制度,在應用上也應謹慎,以杜絕其弊。
第二、借鑒國外立法經驗可以將別居制度引入我國的協議離婚制度中。別居制度是指夫妻雙方異地分居滿一定期限可以作為認定離婚的標準。依據多數學者主張,分居時間不宜規定太長,可以以一年為期限。因為連續滿一年雙方異地分居便可表明夫妻雙方的關系已經達到了不可挽回的地步。至于制度的具體內容可設計如下:一旦夫妻分居,當事人就可以向法院提出申請,由法院將分居的時間、財產狀況、子女的撫養等登記在案。如分居期間雙方和好,則向法院申請撤回登記材料,如一年后仍未和好的,一方提起離婚,前述登記材料可附卷作為處理離婚的證據材料。
3\\)借鑒國外立法經驗,完善協議離婚登記申請。日本擁有一種特殊的離婚申報制度,該制度的目的在于防止虛假離婚、草率離婚。日本民法典規定:離婚申請與結婚申請相同,而且申請的方式也準用結婚的方式,即由當事人雙方以及兩名以上已成年的證人,以口頭或書面形式提出,當事人之間雖然一致同意離婚但如果不履行離婚的合法手續,也不能達到離婚的效果。該種形式的離婚申報制度加以引進,并融入我國特色,必將為我國的法治帶來新的活力。
2.審查階段
1\\)協議離婚登記的審查太過形式化,登記機關應當加大審查力度。作為協議離婚登記程序的核心環節,登記機關的審查階段必定成為重中之重。目前究竟我國的登記審查究竟采形式主義還是實質主義尚有爭議。筆者認為簡單的形式主義審查不足以應對不法分子,應當采形式主義為主兼具實質主義。行政登記人員在日常的工作中加強警惕,端正工作態度,嚴謹、仔細,不放過一個投機者。同時增加適當的調查程序,雙方自愿離婚是建立在當事人合意的基礎上,不必考察當事人的婚姻狀況和感情破裂程度,因而在一般情況下,不需要進行調查。但是在特殊情況下,如發現當事人的證明材料或協議有虛假情況時,有必要進行調查。這種調查并非對婚姻狀況進行了解,而是對證明材料的來源、當事人的工資、財產狀況等進行核實。
增加協議離婚審查期限。梁慧星先生主持的《中國民法典草案建議稿-親屬編》
1695條,規定了協議離婚登記制度一個月的審查期,但該草案尚未施行。如果對離婚案件進行更加冷靜的處理,應當建議將“當場發給離婚證”,修改為一定期限的審查期限。
3.登記階段
有必要引進離婚登記公告制度,加大對協議離婚的監督。
具體程序可設計為:婚姻登記管理機關在收到考慮期的重新申請后,應將當事人的申報資料在規定期限內在其辦事顯眼處公告,并允許有關公民免費查閱備案資料,同時將當事人申報資料的副本送達當事人所在單位、居住地以及當事人的近親屬。并規定任何人對當事人申請有異議者可在15日內向婚姻登記管理里機關提出。之所以設計離婚登記公告制度,原因在于當事人的近鄰、朋友、同事以及相關的利害關系人對當事人所提交的證明材料是否真實,協議內容是否有損相關第三人利益最為清楚,由他們來監督當事人最為保險?；橐龅怯浌芾頇C關在法定期間未收到異議或異議理由不符合法律規定的,即可應當事人的申請進行離婚登記。異議的理由符合法律規定可分別情況暫緩登記或不予登記。對婚姻管理機關做出的是否登記的決定不服的,分別情況依據行政復議、行政訴訟或確認離婚無效程序處理。對于婚姻登記管理機關不予登記離婚的職能依據訴訟離婚進行。
三、完善協議離婚登記制度的個人建議
1.賦予登記機關對離婚協議有不予登記和暫緩登記的權利
在協議離婚制度中應當不單單是一個登記機關,而更應該是作為一個審判機關。應當審查協議離婚雙方當事人提交的協議的實質要件和形式要件是否完全具備。因此,婚姻登記管理機關對與那些婚姻關系尚未破裂的夫妻以及相關要件不具備的夫妻享有暫緩登記或不予登記的權利。對于那些不符合法律規定的離婚協議書,登記機關可以不予告訴對方理由直接暫不辦理離婚登記,這是在婚姻登記管理機關的自由裁量范圍之內的。
2.協議離婚登記申請材料的完善
各家學者早已提出了協議離婚登記的申請材料存在著不足而且也提出了相應的彌補措施。鑒于對協議離婚制度更進一步的完善,筆者認為協議離婚登記申請材料應再增加雙方是否討論過和好問題的聲明。因為協議離婚程序的簡化為那些易沖動,但又尚未到離婚程度的夫妻簡化了步驟,很容易就引發草率離婚,在協議離婚登記的申請材料中強制規定該種協議,可以使沖動中的夫妻雙方好好冷靜下來,商討一下,是否真正走到了非離婚不可的地步,對防止草率離婚,離婚后又反悔的夫妻有重要的幫助作用。
3.改善離婚合意審查制度
離婚的申請雖然由雙方當事人分別提出,但是對離婚合意的審查應當對雙方當事人分別進行。單獨審查是指協議離婚登記機關的工作人員對雙方的當事人分別進行。因為分開進行可以使工作人員更全面更深刻的了解雙方當事人的真實感受,從而判斷當事人是否真正走到離婚的地步,從而決定對其進行離婚登記。登記人員同時了解雙方對離婚的態度,看雙方是否真正達成離婚和意,如果單方的意思表示與共同申請的內容基本一致,即可視為離婚合意自愿,從而可以認可離婚和意一致,準予離婚登記。
四、結語
2003年國務院發布的《婚姻登記條例》大大簡化了我國的協議離婚登記制度,然而程序上的簡便,往往會使一些人漠視法律的權威,設法謀取非法利益。因此,在簡化離婚登記制度的同時還應輔以相關的其他制度。如引進考慮期、別居制度、離婚登記公示制度。行政登記機關也應嚴格把好審查關,當事人應嚴格依法進行,相信在各方的努力下,我國現行的離婚登記制度將日益完善,這對建設我國社會主義法制社會具有重大的現實意義。
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