2015年4月20日,任職僅63天的韓國總理李完九因涉嫌行賄,被迫向正在外訪的總統樸槿惠提交辭呈,4月27日樸槿惠受理,李完九因而成為繼第六任總理許政(任期65天)之后的韓國歷史上第二個“短命”總理(任期70天)。事實上,此類事件在韓國政壇并非偶然,總理頻繁易人早已成為一種常態現象。韓國歷屆總理的平均任期是17個月,特別是1987年通過修憲重新確立總統直選制以后,總理的平均任期更是縮短至13個月。在樸槿惠政府,總理一職尤其險象環生,被韓國媒體稱為“總理受難史”.樸槿惠在上臺后的兩年多時間里,先后提名了五名總理人選,其中三人因被爆出房產投機等問題未能正式上任就落馬,其余兩人的仕途也不順利。第一任總理鄭烘原上任第二年就發生“世越號”沉船事件,不得不引咎辭職,但因總統的兩次提名人選都未能通過“輿論關”,樸槿惠只能讓他留任。
第二任總理李完九更是上任伊始就被爆出政治行賄丑聞,尚未坐穩交椅就被迫下臺。
總理在韓國已成為“高危職業”眾所周知,韓國是實行總統制的國家,但韓國現行的總統制與一般意義上的總統制有所區別。比如,與美國的總統制相比,現在的韓國總統只有五年一屆的任期,不能連任;韓國沒有設置副總統,卻設置總理一職,但一般的總統制國家里不設立此職。
所以,韓國學界普遍認為,韓國的總統制略帶有內閣制的特征,這是建國初期主張實行總統制與主張實行內閣制的不同政派之間妥協的結果。
盡管如此,但韓國畢竟是實行總統制的國家,很多權力集中在總統身上。根據韓國憲法,總統是國家元首、最高行政長官、全國武裝力量統帥;總理是總統的主要行政助手,不擁有獨自的行政權,而是受命于總統,履行統籌和協調各部委工作的職能。在總統的授權下,總理指揮和監督各部委長官,并擁有提請國務委員任命和解聘的權力。此外,在得到總統同意的前提下,對可判斷為履行職責不力或不當的行政官員,擁有終止或取消其職責(或事項)的權力。同時,總理也是國務會議的副議長,如果總統不能出席會議,就由其主持。
此外,總理還擁有出席國會發言權、重要文件副署權、總理令發布權等。
但其中最重要的職責之一就是,當總統因故不能正常履行職務時,由總理代行總統職務。在韓國歷史上,曾兩次發生過此類情況,一次是1979年10月26日樸正熙總統遇刺身亡后,當時的總理崔圭夏代行總統職務;第二次是2004年盧武鉉總統被彈劾后,當時的總理高建代行總統職務。
為了保障總理更好地履行職責,其下設有“總理秘書室”和“國務調整室”兩大部門,并設有九個部處、27個機關和52個委員會。
在韓國,總理是總統經國會同意(國會議員一半以上出席,出席議員的一半以上投贊成票)后任命。為了防止總統亂用人事權,并全方位地檢驗考查候選人的能力和道德,韓國從2000年開始引入國會“人事聽證會”制度。國家主要公職人員在正式任命之前,必須要經過國會組織的“人事聽證會”,回答國會議員提出的包括個人事項在內的各種“刁難”問題。
像總理這樣的重要職位的聽證會,一般都進行全國電視直播,很多國民觀看。施行“人事聽證會制度”以來,先后有六名總理候選人沒能圓上“總理夢”而中途落馬,其中樸槿惠政府時期就有三人。
韓國憲法沒有明確規定總理的任期,這為總理頻繁易人埋下了伏筆。
在一般情況下,總理任期長短受以下幾方面因素的影響:一是總統的判斷和選擇??偨y根據形勢和需要,決定是否及何時換人??偫淼南笳餍砸饬x大于實質性意義,是總統履行職責時手中的一張重要的“牌”,可以根據其需要靈活“運用”.因此,在韓國有一種廣為流傳的說法,說到總統制,就叫做“帝王式總統制”;說到總理,則叫做“防彈總理”(為總統防彈)或“代讀總理”(代替總統讀賀詞)。二是國會的態度。當國會不滿總理工作時,有權提出“總理解任提案”,若解任提案在國會通過,總統只能接受。三是個人的能力、清廉度和運氣成分。如果在任期間發生重大責任事故或卷入各種丑聞,就會影響其前程。不管怎樣,在韓國,總理一職已成為一種“高危職業”.
從建國至今,韓國歷經18任總統,但總理已有了43任(39人次),此外還有24人次(20人)以代行等形式履行過總理職務。一屆政府平均起用了近四人次的總理(或代總理),任職不到半年就離任的總理達11人,任職期超過800天的僅有五人。
另外,從歷屆總理的人選中也能窺見出總理的角色地位。至今為止,在韓國履行過總理職務的59人(包括“總理署理”和“代行總理”)中,之后當上總統的只有第12任總理崔圭夏(第10任總統)一人,而他能當上總統也跟樸正熙突然遇刺身亡有關,而且他的任期僅僅是八個多月。事實表明,在韓國,總理一般不任用具有較大影響力的政界人士,而是更多地起用具有行政經驗的官僚和專家學者,其中不少人是大學校長出身。具有較大政治影響力的總理,在韓國政壇一般坐不穩,因為他會受到包括總統在內的各種政治勢力的制衡。代表人物是樸正熙時代曾任總理的金鐘泌,因具有較大影響力,受到各種政治勢力牽制,最后他只好以身體不適為由主動請辭。
總理頻繁更換背后的韓國政治生態其實,總理的頻繁換人也反映出韓國的一些政治生態。首先,韓國非常注重建構強有力的領導??偫砗艽笠饬x上是為總統服務的,一般承擔總統不好出面或不宜處理的事情,出事了則替總統承擔責任,以此來防止總統的權力受損。這背后的邏輯就是保護總統的權威,以此來保障總統履行強有力的領導。韓國是從戰爭廢墟中發展起來的國家,深知強有力的領導對國家和事業發展的重要性,為此在制度設計上力求保證總統“權威”的穩固。
其次,不斷求變來謀求生存或發展。在韓國政壇有一句廣為流傳的名言,那就是“政治是活著的生物”,即政治是動態的,不斷變化是正常的。在這樣的政治文化影響下,韓國政壇變化多端,僅是政黨,建國至今就創建了87個,當然這些政黨中的多數是已有黨派為了挽回不利局面改換門面的,頗有新瓶裝舊酒的味道。頻繁換總理也出于同樣的邏輯,以換總理來挽回不利的局面,或者謀求新變化。研究建國后的韓國歷史不難發現有如下規律,總統的領導地位穩定、事業蓬勃發展時,總理的位置也相對穩定;社會發展受阻,總統的領導地位不穩定時,總理一職就頻繁換人。
例如,樸正熙當總統的18年間,只起用了五位總理,歷任總理中任期最長的總理也出現在樸正熙時代(第9任總理丁一權),任期近七年;相反,他的女兒樸槿惠在兩年多的執政時間里已提名了五位總理人選。
再次,對政治領導人和公職人員的自我管理與約束、道德修養的要求很高。在韓國,不管是參加國會議員選舉,還是擔任行政領導人,都要經過非??量痰摹拜浾撽P”,人生經歷中的任何一個小的過失,都會影響他的政治前程和仕途。不動產投機、論文抄襲、虛假過戶、子女赴外生子,甚至在有些場合不慎重的言談都有可能成為社會輿論的關注焦點,從而葬送政治前程。行賄受賄更是大問題,政治領導人和行政官員一旦卷入賄賂案,不僅是丟掉烏紗帽,還要到檢察機關接受嚴格的檢查,甚者更是家破人亡。