一、問題的提出

在制定規制型法律的過程中,立法機構并沒有對大量未經組織的分散利益主體 \\(例如,消費者或公民\\) 的權益給予適當考慮。作為規制型法律公共實施的補充機制,公益訴訟逐漸進入人們的視野。人們試圖通過在相關法律中引入公益訴訟條款,以消解我國當前對分散利益主體權益保護不足所帶來的諸種困境。由此,2012 年 8 月 31 日經修訂后的 《中華人民共和國民事訴訟法》\\(以下簡稱 《民事訴訟法》\\) 的頒布在一定程度上回應了這一迫切的社會需求。起訴資格作為公益訴訟的核心問題,是涉及 “誰”有資格提起訴訟的問題。 《民事訴訟法》第 55 條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！笨梢?《民事訴訟法》將享有公益訴訟起訴資格的主體限于 “法律規定的機關和有關組織”。對于這一語焉不詳的表述,官方的解釋是,“‘法律規定的機關’,含義是可以提起公益訴訟的機關,要有明確的法律依據”; “‘有關組織’不受 ‘法律規定的’限制,但應當與起訴事項有一定的關聯?！?/p>

鑒于 《民事訴訟法》的這一規定,2013 年 10 月 25日公布的修訂后的 《中華人民共和國消費者權益保護法》 \\(以下簡稱 《消費者權益保護法》\\) 第47 條規定: “對侵害眾多消費者合法權益的行為,中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會,可以向人民法院提起訴訟?！?014 年 4 月 24 日公布的修訂后的 《中華人民共和國環境保護法》\\(以下簡稱 《環境保護法》\\) 第 58 條規定: “對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟: \\(一\\) 依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記; \\(二\\) 專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理?！?/p>

對于公益訴訟起訴資格的授予模式,我國法學界一般認為有三種模式: 僅授予檢察機關公益訴訟起訴資格的一元模式,授予檢察機關與社會團體公益訴訟起訴資格的二元模式,授予檢察機關、社會團體與私人公益訴訟起訴資格的三元模式;根據上述立法實踐,我國當前公益訴訟起訴資格法的立法模式采取 \\(或可能采取\\) 的是二元模式,即排除了私人享有公益訴訟的起訴資格。然而,公益訴訟之所以得以維系的原因,則是其作為行使美國批判法學家昂格爾所提出的“不穩定權利 \\(destabilization rights\\) ”的一種極好的方式。不穩定權利是 “主張動搖與揭發長期以來不履行其職責且實際上隔離于正常政治問責過程的公共規制機構的權利”。

從更一般的意義上來說,“所謂 ‘不穩定權利’,就是人民有權通過法律手段不斷糾正因政府和私人權力造成的經濟、政治與社會的不平等?！?/p>

可見,人民才是享有不穩定權利的主體,提起公益訴訟不過是人民行使不穩定權利的方式之一。由此引發的問題是,公益訴訟作為一種新型的訴訟方式,我國相關立法將公益訴訟起訴資格授予 “法律規定的機關和有關組織”是否符合公益訴訟的基本原理? 緣何能夠充分實現公益訴訟功能的私人不能享有公益訴訟起訴資格?

二、規制型法律的主體結構

現代意義上的市場經濟體制無一例外的都是混合型的市場經濟體制,其核心特征在于國家基于公共利益的考慮對社會經濟進行全面地干預。由于 “規制”包括消極的權利限制和積極的促進保護,體現了限制與促進、鼓勵與懲罰相結合的精神,所以在日本學者看來, “國家的干預”可以替換為 “規制”一詞。

規制在現代國家中的重要性是如此之大,以至于美國芝加哥大學法學院桑斯坦教授認為,必須借助羅斯?？偨y的 “第二部權利法案”或者是林登·約翰遜總統的偉大社會中的 “第二次權利革命”這樣的具有極大包容性的概念才能完整地展現規制在現代國家中的功能。

這是因為規制能夠有效的解決以下問題: 市場失靈、公益性再分配、集體愿望和抱負、多種經驗和偏好的形成、社會隸屬、內生偏好、不可逆性、利益集團轉移和 “尋租”。

也就是說,規制型法律的規制領域既包括經濟性規制,也包括社會性規制。它們解決的是大規模的具有極為重要的社會經濟意義乃至政治意義的問題。具體到我國的各個部門法,“國家的所有干預并不都屬于經濟法中的規制”,還包括社會法與環境法等具有現代性的法律中的規制?；诖?經濟法、社會法與環境法都是筆者所謂的規制型法律。隨著國家為了干預經濟和社會事務而制定越來越多的規制型法律,現代國家在某種意義上已經成為規制國家 \\(regulatorystate\\) 。然而對于規制國家制定的大量規制型法律的主體結構,學界似乎沒有給予應有的關注。

規制型法律的主體結構取決于規制型法律的法域屬性。以經濟法為例,經濟法應被歸到私法還是公法是一個有爭議的問題。我國學界較為主流的觀點認為,經濟法屬于公法法域,按照這一邏輯,“經濟法的主體分為調制主體和調制受體兩類”。

如果不考慮 “規制”一詞的翻譯差異,我們可以將經濟法的主體轉換為規制主體和規制受體兩類。根據這一分類,經濟法的主體結構和其他私法、公法的主體結構都具有兩面性。即私法調整私人之間的權利義務關系、公法特別是行政法則是調整國家與私人之間權力義務關系,都是兩方法律主體。然而,日本著名經濟法學家丹宗昭信與伊從寬教授卻認為,“經濟法的特點在于是國家干涉社會經濟的社會法,其結構上具有三面性?！?/p>

具體而言,“反壟斷法是在生產者 \\(制造商\\) 與銷售者、批發商與零售商、經營者與一般消費者的交易關系中,當經營者間或市場的競爭秩序受到侵害時,國家 \\(公平交易委員會和法院\\) 對違反競爭秩序的經營者進行規制 \\(私人與私人 \\(經營者\\) 與國家之間\\) 的三面結構關系為基礎的?！?/p>

在經濟法主體的這種三面結構關系中,除了作為規制主體的國家、規制受體的經營者之外,還有私人 \\(主要是消費者\\) 。對此,經濟法學界已有學者開創性的提出,經濟法主體包括政府、經營者與消費者,這一觀點已經觸及了經濟法主體結構的三面性?；诖?正如德國著名經濟法學家費肯杰教授所指出的,“按照經濟法的劃分,經濟法可以說是私法和公法在結構上混合的法域?！倍?“在這一點上,經濟法類似于勞動法?！?/p>

也就是說,作為社會法的勞動法,在法域歸屬上兼具公私法的元素,在法律主體結構上也具有三面性。勞動法中的勞動合同是用人單位與勞動者之間具有私法性質的合同,但勞動標準法和最低工資標準法則是國家規制勞動合同關系的法律,法律主體結構相應的表現為國家、用人單位與勞動者。

環境法是規制人類活動外部性的法律。環境法律關系由于國家公權力的介入使得環境法兼具公法和私法的復合型特征,也就是說,環境利用行為的主體已由過去的平等主體雙方改變為國家、開發利用者以及自然人 \\(公眾及其代表\\) 三方。

因此,環境法主體結構也具有三面性。

其中,由于開發利用者開發利用環境的行為具有單向性和破壞性,其在環境法律關系中主要是處于受規制的被動地位; 開發利用者既可能是企業,也可能是社會團體或自然人。自然人 \\(公眾及其代表\\) 一般是環境和自然資源的享受者或是環境質量和生態效益的受益人。

綜上所述,規制型法律兼具公私法特性,使得其主體結構呈現為不同于傳統公法或私法兩面性特征的三面結構。以經濟性規制為例,規制的正當化根據主要表現為壟斷權力的控制、控制租或 “過渡利潤”、對外部性的補償、不充分的信息、過度競爭等等,對于這些市場失靈的規制是為了保護市場競爭中的弱者,其中既有經營者也有消費者。所以,筆者將規制型法律的主體提煉為規制主體、規制受體與規制受益人。當然,在不同的部門法上,規制型法律的這三類主體有不同的名稱,其中,規制主體一般是不變的,主要表現為國家 \\(或其代理人各級各類政府以及各種規制機構\\) 。規制受體在經濟法上主要是經營者 \\(法人與非法人\\) ,在環境法上主要是開發利用者,在社會法上主要是用人單位; 規制受益人在經濟法上主要是消費者,也可能是經營者\\(競爭者\\) ,在環境法上主要是自然人,在社會法上主要是勞動者。

規制受益人的主體地位之所以沒有得到學界應有的重視,是因為作為規制主體的國家天然的是公共利益的代表者與維護者。在通常情況之下,規制主體通過制定與實施規制型法律維護了規制受益人的利益,也就是實現了公共利益。例如,“經濟法中的 ‘公共利益’是指反壟斷法中維持競爭秩序、保護消費者權益”。

所以,作為 “沉默的大多數”的規制受益人往往只是隱匿于規制主體的背影之下。然而,當規制主體疏于或怠于履行其職責而損害規制受益人利益的時候,規制受益人能否以及以何種角色走出規制主體的背影,進而維護作為公共利益的規制受益人的整體利益,則一直是規制國家試圖解決的一個現代性難題?！霸?20 世紀 30 年代急速增長的規制機構 \\(agency\\) 所帶來的難題中,最為突出一個的就是如何決定誰能提起訴訟以實施規制機構的法律義務?！?/p>

無疑,公益訴訟的興起正是解決這一現代性難題的努力。在不同國家的不同時期,公益訴訟具體表現為公共訴訟、公民訴訟、罰金訴訟、納稅人訴訟等。

三、規制受益人的公益訴訟起訴資格

起訴資格這一術語的產生是與規制國家的產生密不可分的?！蔼毩⒈硎龅暮妥杂X的起訴資格法的產生可以追溯到上個世紀后半葉的兩個重合的發展: 規制國家的成長和闡明與實施公益\\(主要是憲法\\) 價值訴訟的增長?！?/p>

以公益訴訟發源地美國為例, “美國歷史上長久以來并不存在獨立的起訴資格規則體系,某人是否可以求助于聯邦法院取決于有關法律是否為他設定了一項 “法定權利”,如果政府已經賦予 X 一項法定權利,那么 X 就有權尋求法律救濟?！?/p>

在私法上,無救濟則無權利,權利人享有起訴資格是毋庸置疑的; 在規制國家形成以前,作為公法的行政法以私法為藍本,行政法的目標并不關注行政事務本身,而是確保公民的民事權利不被政府侵犯,所以行政相對人享有起訴資格也是理所應當的。由于公益訴訟的 “主題不是發生在私人之間的關于私權的糾紛,而是對于公共政策實施的不滿”。

對于這種 “不滿”,規制受益人能否享有公益訴訟起訴資格就成為了一個問題。

\\(一\\) 規制受益人司法保護的困境

規制受益人以類似的方式所遭受的一種對普遍利益 \\(generalized benefits\\) 的損害,被美國聯邦最高法院稱為 “普遍不滿 \\(generalized grievance\\) ”。

正如斯卡利亞大法官所指出的,“當作為法律的要求或禁止性規定對象的人要對其進行起訴時,他總是有起訴資格的”,但是, “當原告抱怨一個規制機構沒有對他人施加法律的要求或禁止性規定的違法行為時,起訴資格通常是難以獲得的?！?/p>

這是因為: 第一,規制受體,即企業以及作為規制受體的其他人,可以進入法院質疑規制機構的規制行為,因為現代規制型法律所影響的恰恰是它們的普通法權利,這些普通法權利大多數情況下以私人財產權的形式存在; 第二,規制受益人的利益在法律上是不被認可的,這些利益被當作特權或法律恩惠加以對待,對它們的保護可以訴諸政治過程,而不是通過法院。

由于遭受 “普遍不滿”的規制受益人人數眾多,在斯卡利亞大法官看來,此種損害是應由政治部門解決的 “一個多數問題 \\(a majoritarian one\\) ”。

其根據在于: 個人或少數群體遭受到政府政治部門非法行為的損害需要得到一個非民選的和非政治性的負責的司法部門的保護,而大多數人卻不需要來自于他們自己的保護。大多數人只要運用多數決程序就能很好的保護自己,所以,在大多數人的權利遭受影響的情況下,多數決程序不僅可以決定法律的內容,而且還可以決定法律實施的限度。

相對于上述通過政治而不是司法的手段解決規制受益人 ‘普遍不滿’這一進路而言,學界不少學者試圖提煉規制受益人的權利類型來實現規制受益人利益的司法保護。例如,在社會法上,有學者提出福利權的概念,并認為福利權在外延上與公共福利制度,主要是社會保障制度相關聯,可能涉及各個領域,如醫療保險、失業保險、最低社會保障制度、社會福利、養老保險、社會救助等。

然而,由于福利權涉及分權考量、民主考量、法院對公共政策的考量、福利權的不確定性以及資源有限性考量等方面的原因,福利權的可訴性成為各國爭論最為激烈的問題。

在環境法上,學界關于環境權的爭論已經存在多年,一般認為作為私權性的環境權是難以成立的,而作為公權性的環境權是可以存在的。這是因為環境的公共性決定了環境保護不能通過排他的權利來實現,而只能通過政府履行職責來實現對環境的保護。

也就是說,我們無法從私法上構建環境權的可訴性,只能從公法上的公共實施實現環境權的保護。在經濟法上,現有 《消費者權益保護法》上規定的消費者權利并不是作為規制法上規制受益人所享有的權利,仍然是相對于規制受體經營者所享有的私法上的權利。作為規制受益人的競爭者,有學者通過對 《反不正當競爭法》實施以來大量案例的研究,提煉了經營者的公平競爭權。

筆者認為由于 《反不正當競爭法》在本質上屬于私法的特別法,其在主體結構上不具有三面性,所以經營者享有公平競爭權在理論上是可行的; 而在反壟斷法上,自由競爭權的提煉則是存在爭議的,因為反壟斷法保護的是作為整體意義上的消費者而不是一個個具體的競爭者,競爭者能夠成為規制受益人不過是反壟斷法維護競爭秩序保護消費者利益的一個副產品。

可見,規制受益人由于其人數眾多所帶來的政治解決路徑,以及由于其利益無法進行個別化的區分而帶來的權利類型提煉的爭論,導致了規制受益人司法保護的困境。對此,學界存在不同的看法。查耶斯教授認為,普遍的損害 \\(widespread harm\\) 這一事實并不必然導致政治動員:“真正的問題……是不可避免的利益表達不完整。那些不主動 \\(提起訴訟的人\\) 是什么人———最常見的是弱小的、貧困的、無組織的人?”

所以,規制受益人雖然人數眾多,但其整體形象卻是 “沉默的大多數”。尼科爾教授指出,如果排除規制受益人的公益訴訟起訴資格,那么起訴資格理論將 “體制性的促成了有權者對無權者的壓迫”,這種偏見意味著 “啟動司法審查的權力更容易提供給那些傳統上享有最大程度的接觸民主政治過程的人?！?/p>

事實上,盡管規制受益人的利益是一種普遍利益,但是這并不影響授予其公益訴訟起訴資格。弗萊徹教授指出,“二十世紀六七十年代聯邦公益訴訟的急速增長體現了訴訟當事人建立與實施公益價值 \\(通常是憲法價值\\) 的努力,該訴訟當事人無論如何都沒有受到所起訴的行為的個別影響,從而使其能夠顯著的區別于絕大多數普通民眾?！?/p>

\\(二\\) 公益訴訟起訴資格的功能

將公益訴訟起訴資格授予規制受益人是因為其利益在規制過程中無法得到充分的體現。規制受體一般是資財雄厚、組織良好的企業,與其不同的是,規制受益人群體通常是分散的,并且對任何一個具體的規制過程的結果都只具有非常微小的個別利益。所以,即便規制受益人作為一個整體的總體損害是巨大的,但高額的交易成本和搭便車效應極有可能阻止其組織起來影響規制政策?！按罅康南M者不參加消費者組織,數以百萬計的納稅人不參加納稅人組織,大量的相對低收入階層居民不參加窮人組織,甚至經常存在的大量失業者也沒有組織起來的發言權?！?/p>

通常,規制受益人的集體沉默并非是一個嚴重的問題,因為我們已經預設規制主體是公共利益的代表,并且其也能夠恰當的維護規制受益人的利益。然而,現實情況并非總是如此。規制國家的興起使得規制機構成為一個自足的官僚機構,具有不同于立法、司法與執法三個政府部門之間分權與制衡的權力架構,其將準立法權、準司法權與執法權集于一身,規制機構享有不受行政或立法部門直接監督或控制的高度的獨立和自由。此外,規制機構在規制過程中又普遍存在著“規制俘獲”的問題,使得規制主體在規制決策時有可能偏袒規制受體。所以,起訴資格擴展至越來越多的利害關系人,是法院針對規制機構沒有公正代表這些利益而作出的回應,也是法院進行司法審查以矯正規制機構失職的需要。而這也正是美國著名法學家斯圖爾特教授在其名著《美國行政法的重構》中試圖構建的 “行政法利益代表模式的核心”。

正如環境法上較為成熟的公益訴訟類型———公民訴訟的功能所揭示的,“國會已經將公民訴訟條款作為一種有效的政策工具,并且作為一個民主參與機制,該機制向 ‘擔心的公民 \\(concerned citizens\\) ’提供了一個矯正環境污染的手段?！?/p>

由此可見,公益訴訟作為規制型法律的司法矯正機制,公益訴訟起訴資格為規制受益人的法律參與提供了一個合法化機制,規制受益人從此得以在法律的舞臺上主張規制中被漠視的利益。

四、“機關”不能享有公益訴訟起訴資格

通過上文的論述,我們發現公益訴訟起訴資格不過是規制受益人得以在法院維護公共利益的一種合法化的工具,而我國 《民事訴訟法》則將享有公益訴訟起訴資格的主體限于 “法律規定的機關和有關組織”,那么這兩類主體是否是涵括于規制受益人這一主體范疇還有待于對公益訴訟基本屬性的揭示。

\\(一\\) 公益訴訟的基本屬性

學界對公益訴訟的定義、分類與范圍等范疇已經作了非常充分的研究,筆者在此不想贅述。下文僅結合公益訴訟起訴資格來闡述公益訴訟的基本屬性。

第一,公益訴訟起訴資格的私人性。國內學界對于公益訴訟起訴資格的爭論主要集中于起訴資格應該授予國家、社會團體還是個人,而對公益訴訟起訴資格的屬性并無多少實質性的討論。

僅有極少數學者指出,“公益訴訟的主體應該是不具有維護公共利益法定職責的公民和社會組織,這也是世界各國對于公益訴訟主體的普遍要求”,也就是說公益訴訟起訴資格具有 “民間性”。

并且,“現代意義上公益訴訟的主要目的在于促進法律的 ‘私人執行’,發揮公民社會對于法律執行和法律改革的積極作用。從這個意義上說,離開了訴訟主體的民間性,就談不上現代意義上的公益訴訟?！?/p>

對此,筆者深表贊同。因為就美國的公益訴訟而言, “從 20 世紀 70年代以來,在消費者保護、防止采購欺詐以及遏止內幕交易方面,國會已日益依賴私人實施以實現公共目標 \\(public objectives\\) ?！?/p>

“私人實施”作為英美法上的概念,對應于我國法理學上 “法的遵守”概念中的 “積極守法”,即 “根據授權性法律規范積極主動地去行使自己的權利”,通俗而言,就是由私人啟動法律程序以行使自己的權利。而上文的規制受益人顯然是私人 \\(私人團體\\) ,所以在筆者看來,公益訴訟在本質上屬于規制型法律的私人實施機制。對此,我們還可以從 “公益訴訟”的英文詞匯推導出來。通過對 LexisNexis 或 Westlaw 等主流法律數據庫的檢索,我們發現 “公益訴訟”對應的英文詞匯主要是 “public law litigation”或者 “public action”,而不是我們想當然的 “pub-lic interest litigation”。這是因為,規制型法律相對于傳統法律而言,其實施主體 “主要是政府,而不是法院”,質言之,規制型法律主要依賴于規制主體的公共實施,而不是訴諸于法院的私人實施。

對于公益訴訟起訴資格的私人性,日本著名英美法學者田中英夫與竹內昭夫在引介美國相關公益訴訟類型的時候就指出,“在美國,雖然原則上嚴格執行起訴資格 \\(standing\\) 的規定,但在特殊情況下則根據需要不拘泥于要件。這種較寬松的做法為私人發揮在法之實現中的作用創造了條件。它主要體現在股東的代表訴訟、納稅人訴訟 \\(taxpayers' suit\\) 、集團訴訟以及憲法案件和行政法案件中的訴訟利益等方面?！?/p>

因為,從信息經濟學與公共選擇理論來看,與單靠規制主體揭發違法行為和規制主體壟斷法律實施的體制相比,通過私人拓寬法律實施的渠道更具有效性和經濟性。

第二,公益訴訟功能的補充性。對于公益訴訟功能補充性的理解有待于我們對公益訴訟訴訟原理的揭示。作為一種新型的訴訟類型,公益訴訟之所以能夠興起是因為原有訴訟原理可以解釋公益訴訟起訴資格的合法性問題。對此,少數學者在有意無意之中已經給出了答案。例如,“派生訴訟類似于 “公益訴訟”,只不過后者針對的是普遍性的公共利益 \\(Public Interest\\) ,而派生訴訟則是針對 “集體利益”\\(Collective Interest\\) 的?！?/p>

“股東等的代表訴訟,也與納稅人訴訟源于同一思想。在日本,雖然我們僅僅只能看到居民訴訟和民眾訴訟,但這一形式畢竟也代表著市町村或國家這一團體的構成者對作為團體的機關提起糾正違法行為之訴的權利,這一權利本身與前述的股東等的代表訴訟是同一的?！?/p>

派生訴訟,又稱為衍生訴訟、代位訴訟,大陸法系相對應的概念是代表訴訟。股東代表訴訟的基本原理是: 一旦出現董事和管理人員的行為不當,尤其是這種行為不當常常和第三人聯系在一起,這種交易關系和股東并沒有直接關系,與股東直接發生關系的是公司,股東就可以提起針對公司的訴訟,即認為公司的行為不當 \\(董事和高管人員的不當管理,并且責任歸屬于社團\\)而可能遭到股權利益損失的訴訟。

在此,我們以環境法上的公民訴訟為參照進行對比。公民訴訟 \\(citizen suit\\) 是指 “法律授權公民起訴違法者 \\(尤其是環境法\\) 尋求禁令救濟和罰金的一種訴訟”。

我國臺灣地區環境立法中也引進了美國環境法上的這一制度,“公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏于執行時,受害人民或公益團體得敘明疏于執行之具體內容,以書面告知主管機關。主管機關于書面告之送達之日起六十日內仍未依法執行者,人民得以該主管機關為被告,對其怠于執行職務之行為,直接向行政法院提起訴訟,請求判令其執行?！?/p>

通過類比,我們發現股東代表訴訟與作為公益訴訟的公民訴訟邏輯如出一轍。股東之所以能夠對公司提起代表訴訟,是因為公司的高管實施了損害公司利益的不當行為,而公司由于受制于公司高管,顯然無法對其提起訴訟; 公民之所以能夠對規制主體提起公民訴訟,是因為規制主體的工作人員疏于或怠于履行職責而損害了公共利益,而規制主體受制于工作人員,也無法對其提起訴訟。所以,公益訴訟的訴訟原理在本質上也是一種代表訴訟。并且,股東代表訴訟制度的實質是在確立公司機關作為公司利益之當然代表之外,在特定條件下公司股東也可以成為公司利益的代表,以矯正原有代表機制可能存在的缺陷 \\(如代表機關本身就是公司利益的侵害者、公司機關內部相互串通勾結等\\) ,因此可以視為一種公司利益的補充代表機制; 而公益訴訟的實質則是 “社會個體的輔助救濟制度,也即在國家機關怠于行使救濟等情況下,社會個體成員可以作為社會整體利益的代表享有訴訟權?！?/p>

可見,代表訴訟的存在價值在于其是一種利益代表的補充機制,源于代表訴訟的公益訴訟顯然也具有這一補充功能。對此,臺灣學者陳慈陽教授也指出,“惟訴訟本身即具有消極性,因此公民訴訟規定僅是消極地防止主管機關 ‘疏’于行使其職權,亦即系針對主管機關應執行并能執行,卻因故意或過失而未執行之情形?！?/p>

所以,公益訴訟僅是一種補充性措施。

綜上,“在各種規制法的實施中,行政手段發揮著核心作用,這是性質決定的,私人訴訟只起到補充作用?！?/p>

公益訴訟作為規制型法律的私人實施機制,決定了公益訴訟起訴資格的私人性; 公益訴訟的代表訴訟性質則決定了其功能的補充性。一言以蔽之,公共利益的保護首先要仰賴于規制主體的公共實施,只有在公共實施力所不逮的情況下,規制受益人才能代位規制主體提起公益訴訟。

\\(二\\) 檢察機關在公益訴訟中的主體地位

公益訴訟起訴資格是公益訴訟理論研究中最為難啃的一塊 “骨頭”,同時也是學界討論最為激烈的領域。其中,最具代表的爭論就是檢察機關能否享有公益訴訟起訴資格。筆者將結合公益訴訟的上述基本屬性對檢察機關的公益訴訟主體地位進行探討。

學界較為主流的觀點認為,法律應該賦予檢察機關公益訴訟起訴資格。而且,盡管沒有法律授權,若干地方法院已經開展了受理檢察機關以原告身份提起環境公益訴訟的零星試驗。隨著檢察機關享有公益訴訟起訴資格這一理論觀點轉化為司法實踐,學者認為我國在法律文本上確立檢察機關享有公益訴訟起訴資格的時機已經具備。

這種觀點的理由比較單一,無非是檢察機關是法律監督機關,是公共利益的當然代表,維護公共利益是其應有的職責。

然而,反對檢察機關享有公益訴訟起訴資格的理由也有很多。較具代表性的有,章志遠教授認為,中西檢察體制殊異,域外的經驗無法在中國簡單復制,西方國家檢察機關代表政府提起公益訴訟的做法在我國難以推行。

呂忠梅教授認為,由于我國憲法和法律規定的環境公共利益代表不是檢察機關,環境公益訴訟的性質和內容與檢察機關的性質和任務不相符合,檢察機關不具備提起環境公益訴訟的專業知識與能力,所以檢察機關并不是提起環境公益訴訟的最佳主體。

黃金榮博士認為,基于保護公共利益的需要,法律授權某些國家機關 \\(檢察機關\\) 擁有提出某些類型的訴訟 \\(如刑事訴訟\\) 。在這種情況下,這些機關提出這些訴訟既是它們的權力,也是它們的義務。國家機關基于法定職權提出的訴訟具有公益性是天經地義的,并且這種訴訟古已有之。

上述觀點無疑都是具有一定啟發意義的。但是,筆者認為,檢察機關之所以不能享有公益訴訟起訴資格,是因為公益訴訟起訴資格的私人性所致。在此,需要加以特別說明的是,檢察機關不能享有公益訴訟起訴資格并不表明檢察機關或其他國家機關不能在涉及公共利益的案件中享有起訴資格。眾所周知,檢察機關提起刑事訴訟顯然是涉及公共利益的,美國司法部代表國家提起反壟斷訴訟同樣是如此。我們之所以不將刑事訴訟與反壟斷訴訟稱為公益訴訟,是因為公益訴訟功能的補充性所致。檢察機關提起刑事訴訟與美國司法部提起反壟斷訴訟都是相關法律主要的而不是補充性的實施方式,更何況,檢察機關與司法部本身就是公共利益的代表,而不需要像規制受益人在特定情況下才能代位實現公共利益。

事實上,即便賦予檢察機關公益訴訟起訴資格,檢察機關也難以堪當此任。在比利時、法國、意大利等國家,檢察官被賦予在涉及 “公共秩序”或 “公共利益”的民事案件中起訴或參與的一般性權力,“然而,人們廣泛承認的事實是: 檢察官太少運用其廣泛的權力,以致不能有效保護新興的超個人利益,諸如少數族裔、政治和宗教少數派的基本自由,自然資源的保護,以及消費者權利?！?/p>

其中的原因在于: 公益訴訟存在的目的是為了改善規制機構公共實施不力的狀況,如果由檢察機關提起公益訴訟也將同樣面臨規制機構所遇到的 “規制俘獲”或 “權利尋租”問題; 由私人享有公益訴訟起訴資格則不一樣,因為他們能夠比 “壟斷”的規制主體或檢察機關更早的發現違法行為,卻比它們更難以被收買。所以,僅僅授予私人公益訴訟起訴資格是符合司法經濟與行政經濟的。

五、檢討與理想

“起訴資格是一個初步的管轄權要件 \\(jurisdictional requirement\\) ,它的形成具有高度的概括性并且適用于整個法律領域?！?/p>

在私法以及以私法為藍本的公法中,相關法律主體享有起訴資格似乎是不證自明的; 然而在公私兼備的規制型法律中,“誰”享有公益訴訟起訴資格已然成為了一個問題。

在當今話語即權力的時代,誰享有了公益訴訟起訴資格,誰的利益訴求就有了合法化的表達、傳遞與實現機制?！睹袷略V訟法》將享有公益訴訟起訴資格的主體限于 “法律規定的機關和有關組織”,相應的,《消費者權益保護法》與 《環境保護法》則將享有公益訴訟起訴資格的主體限于消費者協會與經過層層條件所限制的社會組織,這一修法的背后則是屢遭詬病的 “維穩”思維。

基于我國社會團體 “雙重管理”體制的現實,中國消費者協會等社會團體都具有明顯的體制內生成的特點,它們附屬于各自的主管部門而缺乏應有的獨立性。并且,它們都是按照行政區劃設立各自的分會,正如有學者指出的,“就在市場化改革逐步摒棄經濟領域之中的計劃管理體制的同時,在中國的社會領域中卻正在 ‘從無到有’地建設社團的計劃管理體制?！?/p>

如果相關法律僅僅授予這些社團公益訴訟起訴資格,那么最直接的后果就是它們將壟斷利益訴求的表達管道。

在這種社團管理體制之下,所有公益訴訟只能通過這個唯一的且附屬于政府公權力的管道實現相應的利益訴求?？梢韵胍?這種立法模式下的公益訴訟將寥寥可數,相關法律條文終究亦形同具文。本來,社會團體作為私人之集合,其在多元主義社會中理應享有公益訴訟起訴資格,美國的一些重要的公益訴訟判例也都是由社會團體提出的。例如,哈德遜河自然風景保護聯盟請求撤銷聯邦電力委員會頒發給聯合愛迪生電力公司建造水電站的工程許可證案,喬治華盛頓大學法學院的學生環保組織請求撤銷州際貿易委員會的鐵路運費漲價案。

如果僅僅因為公益訴訟可能誘發群體性事件,就將大量的公益訴訟拒之于法院門外,這樣的公益訴訟起訴資格立法已經在事實上閹割了公益訴訟的本來意義,屬于典型的因噎廢食。

其實,在筆者理想的公益訴訟起訴資格立法模型中,各種 “法律規定的機關”不應具有公益起訴資格自不必再說,相互競爭的社會團體理應享有公益訴訟起訴資格,最應該授予公益訴訟起訴資格的則是私人,而這恰恰是我國所有立法與修法都刻意回避的。造成這種狀況的原因是我們沒有能夠理解公益訴訟所具有的獨特功能?！皬囊婚_始,公益訴訟的合法性與其效用是受到質疑的?！@種訴訟通過解決規制國家中其他部門所無法解決的公共問題而自證其合法性?！?/p>

所謂的 “公共問題”,其實就是現代規制國家在長期發展過程中規制主體濫用權力卻又不受傳統政治力量矯正的問題。規制受益人通過提起公益訴訟 “強制”規制機構履行其職責,其實質是在挑戰現有的規制體制,在某種意義無異于以卵擊石。但是在法治社會,這種行使 “不穩定權利”的方式卻是防止社會階層固化、實現社會變革的一個極好方式?！肮嬖V訟從此成為實現社會變革的一個關鍵機制?！麄冎铝τ诃h境保護、消費者權利、消除貧困,以及這一時期出現的許多其他目標?！?/p>

如果說工業化與城市化在我國的文明進程中是不可逾越的環節的話,那么由此帶來的食品安全、環境污染、消費者保護等現代性問題亦是不可避免,公益訴訟作為這些 “現代性問題”的一個極好的矯正機制,其存在也是有其必然性與合理性的。人們對當前公益訴訟立法進行發難,是因為其無法實現公益訴訟的應有功能,而公益訴訟起訴資格則是實現公益訴訟應有功能的一個關鍵機制。這些提起公益訴訟的私人,形象雖如 “牛虻”、“鯰魚”,但他們卻是社會變革的開拓者與踐行者。我們還有什么理由不為他們提供一個 “名分”———公益訴訟起訴資格,使他們得以成為制度中的行動者,而不是為人所譏諷的唐吉珂德?