適格當事人是滿足一定實體要件的民事訴訟概念，是溝通實體實施權與訴訟程序權的一個橋梁，［1］它一方面要求參與訴訟的當事人應當與實體利益存在一定的法律關系，另一方面亦要求實體權益人應同時成為維護其權益的訴訟程序的當事人。
因而，何者可以代表公益提起訴訟即公益訴訟的適格原告，并非僅是一個“何者為原告”的形式主體識別問題，還涉及到“何者應為當事人”的實體正當性問題。通常來說，涉及公益的利益形態主要為三種:與私人利益相對的“公”益、涉及多數主體利益的“共”益及缺乏明確主體的二者之外的“第三種”利益，根據當事人適格理論，訴訟當事人均應由各自的實體利益主體進行訴訟，對于的“公”益與“共”益而言，問題不大。但對于缺乏實體法上明確主體的第三種利益而言，何者應當代表它進行訴訟，就成了一個難題。我國《民事訴訟法》第 55 條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，此規定下的公益訴訟是一種不同于普通訴訟的新型訴訟形態，在當事人類型上屬于擔當人訴訟，由此，涉及公益的訴訟在訴訟形態上就分為兩種類別: 普通訴訟與公益訴訟。
筆者認為，我國《民事訴訟法》所規定的公益訴訟，雖然通過賦予擔當人以原告資格的形式，解決了何者代表第三種利益進行訴訟的難題，但此種規定只是對缺乏正當當事人實體來源的無主利益進行保護而采取的一種不得以為之的應對性技術方案，在適用上具有特殊性及局限性，不具有普遍性，只能適用于第三種利益的情形，不能適用于“公”益及通常的“共”益情形。同時，通過普通訴訟進行的涉及公益的訴訟，無需擔當人作為當事人，因而必須遵循當事人適格的規定，由與公益具有特定實體法律關系的主體作為當事人進行訴訟。
一、公益的三種形態
雖然對公益概念的爭論一直未曾停息過，長期無法定論，［2］公益的內涵與外延亦呈現出復雜性、混亂性以及不確定性，但是，綜觀各種觀點，可以發現，人們所討論的公益基本上表現為三種形態: 與私人利益相對的“公”益、涉及多數主體的“共”益、以及實體法上沒有明確規定主體的第三種利益。由于實體法對這三種形態利益規定了不同的歸屬主體，因而，在發生損害的情況下，何者應當成為訴訟上的當事人對受損利益進行司法救濟，遇到的問題有所不同，解決方案亦隨之有所不同。
\\(一\\) “公”益
所謂“公”益，是相對私人利益而言的，因為這些利益不屬于任何一個私主體所有，通常為所謂的“公”主體所有，如為國家、政府、集體或他們授權的主體所有，從而表現為國家利益、政府利益、集體利益等，因而，稱之為“公”益。
現代意義上的“公”益是在現代人本主義與法治國家出現之后而產生的，這種“公”益的構建與實現在本質上是一種社會契約的過程，它以肯定私人的意思自治為前提，以承認私權為起點，在法律的框架內依照法定的程序，在各種不同利益博弈的基礎上而形成。從“公”益與私人權益關系的和諧一面上說，“公”益不僅可以解釋為私人利益的集合，更可以理解為以私人自愿性的權益讓與為基礎的利益聯合。［3］法國著名的政治理論家盧梭認為，每個結合者以及他所有的一切權利已全部轉讓給整個集體，國家將原有的個人利益整合為“公”益，這樣公民就沒有個人權利，也不存在個人利益。國家代表公民的全部利益。這種形態的公共利益一般出現在控制力較強的社會中，國家將權力的觸角延及每個主體，將個人利益與社會利益高度融合，整個國家中的利益形成牽一發而動全身的格局?！拔覀兠總€人都把我們自身和我們的全部力量置于公意的指導下，而且把共同體中的每個成員都接納為全體不可分割的一部分?！保?］所以，在主體方面，“公”主體實質上是眾多私人的集合體，“公”益實質上是私人將其利益轉讓給“公”主體之后，而為“公”主體而享有的利益。從此意義上講，“公”主體是“公”益的存在前提，只有當私人組合而成“公”主體之后，才可能存在著脫離私人所有而為“公”主體所有的獨立的“公”益，如 果沒有“公”主體，就不可能存在所謂的“公”益。
由于特殊的社會歷史背景，我國長期不承認私主體及私人利益的存在，一切均為公有，國家、集體利益高于一切，在這種情況下，“公”的觀念在社會上具有廣泛的影響力。但是，應當看到，這種帶有強烈意識形態色彩的“公”的概念并不是一個典型的法律概念。在我國，“公”主體有多種類型，包括機關、事業單位、社會團體、村民自治機構等，甚至還有某些企業法人如國有獨資企業，它們各自在不同的領域作為“公”主體占有著“公”益。但從民事實體法的角度而言，這些所謂的“公”主體，實際上只一個普通的民事主體，其持有的“公”，在權屬上就表現為該主體的利益; 如果所謂的“公”主體不是符合法定要求的民事主體，那么，這個主體就不具備法律上獨立身份，當然亦不享有獨立的利益，其名下的利益分屬于它的組成成員私人所有。因此，從參與民事活動的角度來講，所謂的“公”主體并無多少特殊性，與作為“私”的普通民事主體具有平等的法律地位。當“公”主體所擁有的利益受到損害時，其當然擁有救濟權包括作為訴訟當事人的起訴權，不可能亦沒有理由剝奪它們的訴權。從這個意義上講，涉及“公”益的訴訟，作為實體權利的法定擁有者的“公”主體，自然轉化為訴訟上的訴訟當事人，沒有其他主體比他們更具有正當性。
\\(二\\) “共”益
所謂“共”益是由多數主體的私益匯集而成，而這些匯集在一起的各個獨立的私益及其主體，并沒有組合而成一個新的民事主體，利益仍歸各個民事主體分別擁有。由于“共”益涉及到多數人的利益，因而，相比于單獨的個體私益，具有一定的公共性。
但應當看到，組成“共”益的各個私益之間相對獨立，并沒有因為匯集成“共”而改變各個主體與利益之間的實體法律關系。因而，涉及訴訟時，各個主體通常仍是維護各自利益的訴訟當事人。
在涉及多數人的“共”益中，存在著一種特殊的情形，那就是雖然在實體法上，各個私益具有明確的利益主體，但這些主體通常無力有效地保護自己的利益免遭侵害，同時還可能存在諸多因素妨礙司法救濟: 個人權利太分散或太小以至不能敦促其尋求保護; 過高成本阻礙其向法院提出訴訟; 他可能懼怕強大的侵害者; 他可能甚至根本意識不到自己的權利。［5］在這種情況下，利益主體怠于或難以保護其利益，致使該利益在事實層面上處于一種無人救濟的狀態，客觀上造成了一種只有實體主體而無訴訟主體的局面。理論上講，這種情況并不屬于無主利益的范疇，涉及訴訟時仍應當由各自的利益主體作為訴訟當事人。但形成訴訟的前提是主體行使訴權，此種情形下，利益主體根本就不行使訴權，更不可能轉化為訴訟上的當事人。此類案件往往涉及眾多人的利益，單個利益雖然細小，但集合在一起的“共”益往往巨大。如果仍局限于將訴權只授于實體利益主體，無疑是否定了法律對此類利益的訴訟保護，縱容了侵權人的非法行為。同時，即使一位利益主體偶爾擁有充分的利益來起訴，但此單一個體的利益相對于集合的“共”益而言，往往也顯得十分微小，違法者不會因這一訴訟而受到足夠的威懾，從而不再繼續違法活動。［6］
因此，此類訴訟的意義不僅僅局限于對個體利益的救濟，還表現為法律對于違法行為的否定與制裁，對維護正常的社會秩序及價值觀念，意義重大，具有一定的公益性。所以，法律需要設定特殊的機制推動此類訴訟的進行，其中的關鍵就在于為“有人有、無人訴”的利益尋找適當的訴訟當事人，這種當事人實際上是一種訴訟擔當人，美國的集團訴訟、德國的團體訴訟、日本的選定當事人訴訟等，基本上屬于此類訴訟。由于這種擔當人所進行的訴訟的著眼點在于公益而非個體利益，因此，并不必然排斥利益主體的個別訴權，反過來，利益主體的個別訴權亦不否定擔當人的公益訴訟。從此角度而言，涉及公益的多數人的“共”益，可以存在著兩種目的的訴訟: 為公益而訴與為個體私益而訴。由于公益訴訟與個體維權的私益普通訴訟，在訴訟當事人、目的、訴訟標的、審理方式等方面均存在著本質差別，事實上屬于兩個完全不同的訴訟，因而，二者可以相容并存，并不必然是有此無彼的相克關系。但亦應看到，畢竟兩類訴訟存在著案情上的同一性，如果分別進行訴訟，可能會造成程序的重復浪費及訴訟結果沖突，所以，通常的做法是擇一而訴，功能附帶，或通過個體私益的普通訴訟，在實現私益的同時，維護公益，如日本的選定當事人;或通過擔當人訴訟，在維護公益的同時實現個體私益，比如美國的集團訴訟。不過，這種程序技術上的處理方式，只是體現了程序節約的原則，并沒有否定程序的并存性。如果不能作到程序功能的兩全或法律無意兩全\\(多數情況是指公益訴訟無意于附帶實現私益，因為私益可通過個體訴訟自行解決，無需法律另行規定\\) ，那么，兩類訴訟就可以分別進行，不必選擇合一。
\\(三\\) 第三種利益
所謂第三種利益，指的是“公”益與“共”益之外的、與公共利益有關的一種利益形態，這種利益不屬于實體法上的任何特定的主體，既不屬于某個“公”主體，也不屬于“共”益中的某個“私”主體，但是此利益又涉及眾多主體或整個社會的利益，具有一定的公益性。比如清潔空氣并不歸某個主體所有，卻是一種涉及到眾多人的社會公共利益。相對于傳統的“公”益與“共”益，筆者將此種利益稱之為公益的第三種形態，因而，稱之為第三種利益。亦有觀點將此利益形態稱為“超個人利益”［7］，但是，“超個人利益”主要是針對個體私益而言的，從此角度而言，“公”益亦是一種“超個人利益”，第三種利益的視角并不在于利益是否具有個人性，而在于利益的無主性，實質上是一種超主體歸屬的利益，因而稱為“超個人利益”并不貼切。
一般來說，利益就是某種需要和期望的滿足，或者說就是主體對他所需要的任何一種對象的一種目的明確的態度。［8］因而，利益總是與一定的主體相聯系，是歸屬于某一主體并滿足其需要的客觀存在。
嚴格意義上講，世界上不存在沒有主體歸屬的利益，利益也不能脫離一定的主體獨立存在，否則，就不能稱之為人類社會的利益。但在特殊情況下，可能會發生無主利益的情況: 第一，實體法只能對某些特定的利益設定歸屬主體，不能也不可能事無巨細地對所有利益均作出明確規定，故在法律上存在著無歸屬主體的利益，比如誰在法律上擁有空氣、藍天等的所有權? 其二，隨著社會的發展及人類需求的多元化，一些原來不被認為是利益的事物會逐漸成長為能滿足人類需要的利益，這些新的利益形態可能會存在著客觀上的歸屬主體，但法律的滯后性決定了其不可能及時對此作出規定，在法律明確規定之前，這些利益就處于法律上的無主狀態，現在法律上明確規定的諸多權利及利益，很多都經歷過此種狀態，比如采光權等。因而，無主利益并非是指利益不存在抽象的或具體的主體，而是這些利益在實體法上處于的一種無法定主體的狀態。由于無主利益并無法定主體，因而，一旦發生了侵害這些利益的行為，就會出現因為缺乏主體而無人過問或無合法主體進行保護的情形。如果被損害的無主利益影響到眾多民眾甚至整個社會，不予以保護就可能影響到整個社會的生存與發展，即有保護必要的時候，那么就不能對此無動于衷，必須采取一定措施進行干預和保護。由此，很自然地就產生了保護主體問題，那就是由何者承擔此項工作，如果涉及到訴訟，隨之而來的問題就是何者為訴訟當事人。需要特別說明一點，那就是如果實體法上為無主利益安排了實施保護功能的主體，那么，訴訟法上的主體就應當沿用此種安排，比如破產管理人、遺囑執行人等，此處所討論的無主利益并不包括這些情形。
從以上分析可以看出，無主利益的訴訟當事人問題，并非訴訟的特有問題，而是利益的無主性所必然產生的普遍性問題。主體性與無主性是一對相互矛盾的范疇，只要涉及到需要主體出現的場合，與之相悖的無主性就必然是一個繞不過去的難題。在這種情況下，唯一的解決方案就是為無主利益尋找一個主體，由其來承擔本應由利益主體承擔的功能，需要保護無主利益時，就為其設置一個保護主體，涉及無主利益訴訟時，就為其設置一個訴訟當事人。根據傳統的訴訟理論，訴訟的正當當事人應為系爭利益的利害關系人，即利益的歸屬者或實施者。無主利益的訴訟當事人，由于與系爭利益沒有利害關系，其實質上是一種訴訟擔當人，但與通常的訴訟擔當人又略有不同，那就是無主利益的訴訟當事人并非代替利益主體進行訴訟，因為，本來就不存在法律上的利益主體，也就無所謂代替之說了。雖然筆者主張我國的公益訴訟主要適用于對無主利益進行保護的情形，但出發點是基于法律明確規定了擔當人為訴訟當事人，并非認為涉及無主利益的訴訟均為我國法律所規定的公益訴訟。
還應看到，損害無主利益并不必然意味著受侵害主體的缺失，無主利益同樣可以造成有主的損害，在此情況下，是否適用公益訴訟所規定的擔當方式另行尋找訴訟當事人，應當看其是否符合無主利益的基本要求: 第一，間接損害，是指雖然直接受損的是無主利益，但以無主利益為中介，又間接損害了特定主體的利益。比如清潔空氣屬無主利益，污染空氣直接損害的是無主利益，如果某個特定的人吸入污染空氣受到了損害，那么，這個人就是具體的受害者。為保護空氣而進行的訴訟因為缺乏利益主體，可以通過訴訟擔當的方式確定訴訟當事人，但具體個人的損害訴訟就只能由其本人作為當事人，不能適用訴訟擔當剝奪其訴權。其二，潛在損害，是指行為雖已發生，但還未給具體的主體造成現實損害，比如招工廣告中，限定只招女性，那么，所有的男性都是潛在的損害主體，但又不是男女平等的利益主體，因而可以通過訴訟擔當的方式確定訴訟當事人; 如果已經對特定主體造成了現實損害，比如某男性應聘被拒絕，那么，對此人的損害訴訟就只能由他本人作為當事人。
二、泛公益訴訟與公益訴訟
在理論上，可以通過不同視角認識涉及公益的訴訟，而在不同的視角下，訴訟的內涵及外延又各不相同，直接影響了何者應為訴訟當事人的認識。當前涉及公益的訴訟主要有兩種理解視角，第一種認為，為維護公共利益提起民事訴訟，都是公益訴訟，即包括沒有直接利害關系的社會組織提起的保護公共利益的訴訟，也包括有直接利害關系自然人或者法人提起的保護公共利益的訴訟。第二種則認為，與原告有直接利害關系的訴訟是普通民事訴訟，只有與原告沒有直接利害關系的民事主體，為維護公共利益提起的民事訴訟才是公益訴訟。［9］這兩種觀點在內容上并無實質性區別，二者的區別在于分類方面，第一種觀點雖然承認存在著兩種不同的訴訟，但并沒有將公益訴訟作為一種有別于普通訴訟的形態獨立出來。第二種觀點則從公益訴訟與普通訴訟程序差別入手，對涉及公益的訴訟進行了分類，將公益訴訟與普通訴訟在訴訟形態上區別開來。由于區別公益訴訟與普通訴訟的核心在于當事人的類型，因而，這種劃分將涉及公益的訴訟的當事人分為兩個不同的領域: 普通訴訟領域及公益訴訟領域，避免了將不同領域、不同類型的當事人混在一起談論的雜亂局面，有助于對訴訟的當事人理解與把握。為便于區分，文章將通過普通程序進行的訴訟稱為泛公益訴訟，將通過擔當人進行的訴訟稱為公益訴訟。
必須看到，泛公益訴訟是基于訴訟所涉及的實體利益的公益性而得出的結論，其核心在于訴訟所涉及的實體利益是否具有公益性，并不關注具體的訴訟形態以及何者為訴訟當事人的問題，其實體意義大于程序意義。因而，泛公益訴訟涉及的眾多問題并不具有訴訟法上的特殊性，在當事人方面，既可以表現為個體訴訟，亦可以表現為共同訴訟及群體訴訟，但無論哪一種形式，均沒有脫離普通訴訟的當事人范疇。雖然說，作為訴訟對象的公益與一般的民事私益存在著重大差別，但這種差別主體表現為實體法的層面，在訴訟法上的表現并不明顯，尚不足支撐泛公益訴訟脫離普通訴訟而成為一種獨立的訴訟形態。因而，泛公益訴訟雖稱為一種訴訟，主要目的在于體現其實體特色，在這一點上，泛公益訴訟概念的存在意義，與合同訴訟、侵權訴訟、房屋訴訟等基本相同。公益訴訟則不然，它的關注重點在于訴訟形態方面，主要是指訴訟的當事人為法律規定的擔當人，在突破普通訴訟的當事人適格性要求的同時，亦給程序帶來了有別于普通訴訟的新規則，從而使公益訴訟與普通訴訟在訴訟形態上區分開來。
我國《民事訴訟法》中所規定的公益訴訟，指的就是擔當人進行訴訟。雖然立法將訴訟目的限定為保護社會公共利益，但在訴訟當事人方面，并未考量公益的實體法律關系主體，而是強行將維護公益的訴訟實施權賦予特定的機關和組織，這種為不屬于自己所持有利益而進行訴訟的當事人，就是一種法定的訴訟擔當人。所以，從立法的角度來講，我國《民事訴訟法》上只存在一種形態的公益訴訟，那就是擔當人式的公益訴訟，通過普通訴訟進行的與公益有關的其他訴訟，均非我國立法上的公益訴訟。
正是由于我國的公益訴訟中的當事人為法定的訴訟擔當人，而非傳統意義上的利害關系人，公益訴訟在我國司法實踐中的核心問題就轉化為“何者有資格”代表公益進行訴訟的當事人適格問題。當然，通過法律作出的強行規定，實際上為擔當作為當事人提供了法律依據，可以說從法律層面解決了公益訴訟當事人的合法性問題。但合法僅僅意味著具備法律上的根據，并不必然意味著正當性。法律規則應當具備正當性，唯有合乎正當性要求的法律才可稱為“良法”，才具有實施的社會基礎，沒有正當性支持的法律規定實際上就是一種蠻橫的“惡法”，其實施過程中必然產生問題，并終究會被摒棄。從這個意義上講，我國的公益訴訟不能簡單地局限于為受損害的公益提供一個擔當當事人進行訴訟，還必須考慮公益訴訟“為什么需要擔當人”及“何者應為擔當人”。在公益與與其訴訟擔當人之間的關系上，應當始終堅持公益決定主體，而不能主體決定公益，［10］更不能為了某種主體的需要而強行賦予其擁有與其沒有直接利害關系的公益的訴訟權，否則公益訴訟就異化為特定主體的特權訴訟，甚至成為剝奪正當當事人訴權、滿足特權主體需求的程序工具。
因此，法律究竟規定何種機關和有關組織為公益的訴訟擔當人，并不是一個簡單的程序問題，還涉及到公益在實體法上的主體歸屬問題。所以，在考量何者為公益訴訟的適格當事人時，必須與公益的三種利益型態結合起來，根據各個利益形態的不同特點與要求，尋找出與其相適主體作為訴訟當事人。
三、我國公益訴訟當事人的具體分析
如前所述，我國的公益訴訟僅指擔當人式訴訟，所以在當事人適格的要求上與普通訴訟不同，并不需要訴訟當事人與公益存在實體法上的利害關系。
因而，從實體法的角度講，只有無主利益才需要擔當人之訴，對于實體法上具有明確主體的利益之訴，即便訴訟本身可能涉及公益性，亦只由其利益主體提起訴訟，不能拋棄實體主體，另行尋找程序當事人。
從訴訟法的角度而言，公益訴訟的當事人亦不能是公益在實體法上的主體，否則，在訴訟形態上就構不成擔當人訴訟，訴訟就演變成了涉及公益的普通訴訟，而非法律上所規定的公益訴訟。所以，在涉及公益的三種利益形態中，“公”益與通常意義上的“共”益，由于具有明確的實體法主體，因而，并不符合公益訴訟的適用條件，應由各自的實體主體通過普通訴訟進行; 無主的第三種利益及特定情況下無人保護的“共”益，則需要法律尋找擔當人進行訴訟，屬于我國公益訴訟的適用范圍。
由于公益訴訟的當事人與公益本身并非實體上的歸屬關系，因而，公益訴訟的當事人主要表現為程序當事人，其是否適當，主要考量通過訴訟保護公益的能力。根據我國的法律規定，公益訴訟的當事人是指保護社會公共利益而提起訴訟的原告，且限定于法律規定的機關和組織，目前爭論主要集中在兩個方面，一是將個人排除在外是否合理; 二是法律究竟應當規定何種機關和組織作為原告，既能符合訴訟要件的形式要求，亦能滿足保護公益的要求。
\\(一\\) 個人
個人之所以被納入到公益訴訟原告討論的范圍，主要原因在于泛公益訴訟中的不清晰的公益與私益關系。在泛公益訴訟中，系爭利益的歸個人所有，由利益主體進行訴訟順理成章，個人不但可以而且必須是此類訴訟的適當原告。
但公益訴訟是一種以擔當人為原告的特殊類型的訴訟形態，原告并非公益的實體利益主體，而是以純粹的程序當事人的身份出現在訴訟程序中，以實現保護公益的目的。在這種情況下，個人并不具備以原告提起訴訟的身份條件: 第一，在實體方面，法律對個人在保護公益方面并無特殊要求，個人作為訴訟當事人的實體法根據并不充分; 第二，在訴訟能力方面，為充分保護公益，訴訟當事人應當具備較高的訴訟能力，個人在這方面稍顯欠缺; 第三，個人數量太大，且存在著個體私益，在訴訟程序中，如何選擇適當的個人是個難題。因此，個人并非不能作為公益訴訟的原告，而是綜合考量，個人不宜作為公益訴訟的原告當然，有觀點認為，公益律師可作為原告提起公益訴訟，筆者認為，公益律師與代表私益進行訴訟的個人不同，因為公益律師本身作法律專業人士，具備滿足保護公益的訴訟能力，同時，公益性的身份定位，亦避免了在訴訟中個人私益對公益的影響。因此，如果法律上存在明確的以公益為目的的律師類型，可以考慮將公益律師設定為公益訴訟的原告。
應當說，只要將個人利益與公益區分開來，個人作為當事人進行私權訴訟與擔當人進行公益訴訟并不沖突，2014 年 6 月公布的最高人民法院《關于全面加強環境資源審判工作，為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》的第 11 條的規定: “同一污染環境、破壞生態行為既損害社會公共利益，又損害公民、法人和其他組織民事權益的，有關機關和組織提起公益訴訟，不影響受害人另行提起民事訴訟”，就體現了這一點。
\\(二\\) 機關
在我國，指關是指依照法律或行政命令組建、享有公權力以從事國家管理活動為主的各級國家機關，分為權力機關、行政機關、審判機關、法律監督機關、軍事機關。［11］目前對可以提起公益訴訟的機關的討論，主要集中在作為法律監督機關的檢察機關與行政機關兩個方面。在我國，由于檢察機關的法律監督者的特殊地位，多數觀點認為檢察機關應當是提起公益訴訟的適當原告?！皺z察機關公益訴權的權力基礎是檢察院的法律監督權，檢察機關為了保護國家和社會公共利益，向法院提起民事訴訟，將糾紛引入審判程序，是檢察機關實施民事法律監督的應有之意，且檢察機關不僅擁有專門的法律知識人才和辦案經驗，同時其享有的法定偵查權有助于調查取證，特別是在政府監管部門基于某種原因對于行使提起公益訴訟之權懈怠時，賦予檢察機關直接提起環境民事公益訴訟的權責，對于有效維護社會公益具有獨立的價值和意義?！保?2］但是，應當看到，檢察機關作為訴訟主體依據的權力基礎在于訴訟而非監督。我國訴訟制度中所指的檢察機關的訴訟權，往往是指公訴權力，即代表國家提起刑事訴訟的權力。在民事訴訟或行政訴訟中，檢察機關發揮參與支持訴訟的機能，而并非作為直接提起訴訟的主體。［13］很顯然，法律監督權并不等于公益代表權，不能將監督權作為檢察機關提起公益訴訟的正當性來源?？梢哉f，受制于特殊的社會體制，我國并沒有法定的統一公益代表機關，在這種情況下，法律既然規定了“機關”為公益訴訟的原告，綜合考量，筆者認為，相較于行政機關，檢察機關在訴訟能力方面更強，提起公益訴訟更為適合。當然，檢察機關作為公益訴訟的原告，亦有不利之處，首先表現為檢察機關有其特定的職權，往往只能針對有影響力的大案，對一些區域性案件，檢察機關往往很難及時了解情況，提起訴訟。［14］
其次，具備法律監督職能的檢察機關，同時作為公益訴訟的原告，客觀上會造成既當裁判員又當運動員的局面，致使原告、被告、法院的三方訴訟結構的失衡，但這種情況并非公益訴訟所獨有，在檢察機關參與的所有訴訟中，均會產生此種局面，比如刑事訴訟、民事抗訴等。既然檢察機關的法律監督身份沒有否定其參與這些訴訟，亦沒有理由否定檢察機關作為原告參與公益訴訟，同時，其他程序的實踐亦證明，只要規則設計合理，檢察院作為原告訴訟并不會與其法律監督職能產生嚴重沖突。此外，檢察機關與被告不存在明顯的私權對抗，公益訴訟所表現出的非訟特性，決定了檢察機關雖然是提起訴訟的主體，但其只是程序當事人，與傳統意義上的原告相去甚遠，因而不能用傳統的普通訴訟的當事人特性來要求其公益訴訟的當事人。
有學者認為，行政機關是國家和社會公共事務的管理者，也是社會公益的代表，由行政機關通過行政執法或提起公益訴訟來維護公共利益比檢察機關更為可取。［15］但在我國的權力機構中，行政機關主要是國家或政府的代表，代表的利益主要是與國家所有權有關的某方面利益，屬于法律上的有主利益，如果允許其代表公益提起訴訟，可能會造成“公”益與公益的混亂; 同時，行政機關通常具有廣泛的行政管理和處罰權限，有權對有關企業、社會組織或個人造成的損害國家利益和社會公共利益的案件進行查處，這屬于政府的行政管理職權的范圍，沒有必要通過訴訟解決。如果將職責內的事項通過司法解決，一方面是對行政執法的弱化，混淆機關之間的職能分工，另一方面亦是將行政機關應當承擔的職能轉嫁給法院，加重司法負擔，浪費司法資源。
\\(三\\) 組織
我國的社會組織種類繁多，情況復雜，良莠不齊，其參與社會活動的技術力量和進行訴訟的能力等情況也參差不齊，因此，為充分保護公益，必須對提起公益訴訟的組織進行限定。甚至何種組織可以作為當事人提起公益訴訟，筆者認為，就組織資格而言，應當是合法設立的組織; 就組織定位而言，提起訴訟的組織應當是公益性質的社會團體，或者其他類似的公益性組織，而不是任何社會團體均可以成為公益訴訟的原告;［16］就范圍而言，包含的組織類型及數量，應當有一定的廣度，不能過少，亦不能過多，過少則可能難以承擔全國的大量訴訟任務，且易形成特權壟斷，過多則會形成主體訴權的沖突，加重司法甄別的負擔。我國現有立法存在著將訴權只賦予有政府背景組織的傾向，比如中華環保聯合會、消費者協會等，這不利于民間力量的發揮，應當將訴權向有資格、有能力的民間組織適度開放。
參考文獻：
［1］湯維建． 民事訴訟法學［M］． 北京大學出版社，2014:121．
［2］朱曉飛． 公益訴訟語境下的“公益”涵義解析［J］． 環球法律評論，2008，\\(3\\) ．
［3］楊寅． 公共利益的程序主義考量［J］． 法學，2004，\\(10\\) ．
［4］［法］盧梭． 社會契約論［M］． 李平漚． 商務印書館，2014:20．
［5］［6］［7］［意］莫諾·卡佩萊蒂． 比較法視野中的司法程序［M］．徐昕，王奕譯． 清華大學出版社，2005:373，378，374．
［8］李祖軍． 利益保障目的論解說［J］． 現代法學，2000，\\(2\\) ．
［9］全國人大常委會法制工作委員會民法室． 中國人民共和國民事訴訟法———條文說明、立法理由及相關規定［M］． 北京大學出版社，2012: 81．
［10］呂霞． 環境公益訴訟的性質與種類［J］． 中國人口·資源與環境，2009，\\(3\\) ．
