縱觀世界環境法治之發達國家，基于環境公共信托論、環境權論、訴訟信托論、私人檢察總長論、私人執行法律論等，在環境公益訴訟的原告資格方面，一般賦予以下幾種主體以提起環境公益訴訟的資格：檢察院、環境行政機關、環境團體或個人。

一、檢察院

無論是大陸法系，還是英美法系，多數國家的環境法治中，均把檢察院作為有資格提起環境公益訴訟的當然主體，檢察院作為最高法律秩序和道德秩序的代表者，以保護公益和維護法律為依據，有權對民事和行政爭議進行干預。如德國《行政法院法》明確規定：聯邦、州、地方公共利益的代表人———聯邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官，依法享有提起環境公益訴訟的權力。

歐美的檢察官隸屬于司法行政部門，性質上是政府的代表，檢察官被視為政府行政官員，而中國的檢察官是國家的法律監督機關，其監督職能主要體現在兩個方面：“一是司法監督，即對法院審判活動的合法性進行的專門監督；二是執法監督，即對國家行政機關及其工作人員執行法律、履行法定職責的監督，包括偵查監督、監所獄政監督?！蓖瑫r，中國的自然資源國家所有制也決定了檢察機關作為所有者的代表有環境公益訴權。因此，檢察機關作為環境公益訴訟的原告，不僅僅是作為行政機關執法監督者的身份，而主要是作為國家利益的代表起訴的。

從 2009 年開始，中國多個地方率先制定了以檢察院為原告的環境公益訴訟制度，如《貴陽市促進生態文明建設條例》規定：“檢察機關、環境保護管理機構、環保公益組織為了環境公共利益，可以依照法律對污染環境、破壞資源的行為提起訴訟?！彼痉▽嵺`中，中國從 2003 年起，先后有山東省樂陵市檢察院、廣州市海珠區檢察院、貴陽市檢察院等作為原告提起環境公益訴訟，基本上都獲得了勝訴，這說明檢察院作為環境公益訴訟的適格原告，已經為中國的地方立法和司法實踐所承認。

檢察院作為起訴原告，雖然符合其代表國家利益的身份，但檢察院作為原告既不是對法院審判活動的合法性進行司法監督，也不是對行政機關的執法活動進行執法監督，而是作為國家公益的代表，系環境公益之訴訟信托。在環境公益訴訟中，檢察機關必須拋棄監督者的法定身份，作為環境公益訴訟的一方平等主體，這種主體身份是一種擬制的國家利益代表身份，是和訴訟當事人平等的一種身份，如此才能保證訴訟程序的平等，否則可能會因為檢察院的不適格而引發訴訟。

其次，中國的檢察院提起環境公益訴訟仍然限于事后救濟，這與環境公益訴訟的主旨不符，環境公益訴訟目的是預防性救濟，防止環境受到不可逆轉的環境損害的發生，而中國以檢察院提起的環境公益訴訟，受制于訴訟主體身份、訴訟證據的收集等原因，檢察院只能在環境公益訴訟案件中實行有限、事后救濟，即檢察院的監督是一種“結果”監督，只有出現了嚴重的環境污染結果時才能代表國家起訴。

二、環境行政機關

環境行政機關根據環境公共委托論、國家環境權論和訴訟信托論，有權提起環境公益訴訟，然而，環境行政機關一般被賦予強大的行政權，由于環境法律的概括性和原則性，環境行政機關在具體執行環境法律中負有就法律規定出臺具體實施細則的任務，同時為保證其嚴格實施環境法，環境行政機關被授權擁有強大的環境行政執法手段。

歐美一般實行比較集中的環境監管體制，如美國聯邦環保局為確保聯邦環境法律的實施，設立了十大區環保分局，各區局長向聯邦環保局長負責，協調州與聯邦政府的關系，以確保區域性環境問題得以解決。中國實行的是統一和分散管理相結合的環境監管體制，上級環境行政機關只在業務上對下級進行指導，地方環境行政機關受制于地方政府，在人事安排、機構設置、財政基金上都依賴于地方政府，因此受到地方保護主義的牽制。

美國的環境公民訴訟賦予任何“人”可以提起環境公民訴訟，其中就包含環境行政機關。中國最高人民法院在 2010年出臺的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》明確規定：“人民法院應當依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為”，正式確認了環境行政機關提起環境民事公益訴訟的原告資格。司法實踐中，自 2002 年以來，中國陸續有多起環境行政機關作為環境公益訴訟原告起訴的案件。如 2002 年，天津市海事局和天津市漁政漁港監督管理處提起的塔斯曼油輪漏油案件。

盡管在立法和司法實踐中都發生了環境行政機關代表環境公益起訴的案例，但環境行政機關是法定的環境監管機關，嚴格依法實施環境監管是其本質，賦予其環境公益訴權是否會免除其環境行政監管不力之責，使得本來可以通過行政監管，利用行政的效率性、強制性和執行性就可以解決的環境問題，偏又借助于耗時費力的司法途徑獲得間接解決，從而造成行政資源和司法資源的雙重浪費。依法治原理，法律不應該也不允許無行政職權的行政職責。以此看來，環境行政機關作為原告提起環境公益訴訟，必須是在窮盡環境監管途徑之前提下，在公民或環保團體因條件所限未能依法起訴之前提下，在檢察機關因衡量多重公益而忽視環境公益之前提下方可提起。

三、環境團體

無論是在歐陸民法法系國家，還是英美法系國家，環境組織都是作為一種最主要的環境公益訴訟原告?；跈嗔ぷ?、機構俘獲導致政府失靈，再加上市場失靈，環境治理要求一種中立的第三方力量，以公益性、非營利性、服務社會利益為宗旨的環境團體成為環境治理的主力。

考量美德等發達國家，大量的環境公益訴訟案件系由環境團體提起。在美國，雖然公民訴訟制度賦予任何“人”享有環境公益訴訟資格，但實際上主要的環境公益訴訟案件都是由影響較大的環境團體提起的，如塞拉俱樂部、自然資源保護委員會等；在德國，以環境團體和自然保護團體形成德國主要的環境公益訴訟原告。特別是在奧胡斯公約頒布之后，歐盟各國都制定了適應性立法增進公眾參與環境司法。以德國為例，先后頒布了《環境司法救濟法》、修訂的《聯邦自然保護法》等法律，賦予了環境團體廣泛的環境公益訴權。

中國當前的環境公益訴訟相關立法基本上都賦予了環境團體以起訴資格。如《貴陽市促進生態文明建設條例》規定：環保公益組織為了環境公共利益，可以依照法律對污染環境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關責任主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任。環保公益組織為了環境公共利益，可以依照法律對涉及環境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關行政機關履行有利于保護環境防止污染的行政管理職責。司法實踐上也已經發生了多起由環境團體起訴的環境公益訴訟案件。

與發達國家環境團體是環境公益訴訟的主要原告相比較，中國環境團體在環境公益訴訟案件的起訴上顯得軟弱無力。中國在社會團體管理上實行的行政許可主義和雙重管理體制，導致環境團體很難獲得法定身份，不夠健全和無保障的社會捐贈制度也導致環境團體很難獲得發展所需要的資金，公益性身份要求環境團體不能從事為公益活動籌集資金的營利性活動，這些都極大地阻礙了中國環境團體的發展。因此，中國當前應該迅速完善制定社會團體的相關立法，可以考量借鑒發達國家關于社會團體的立法，賦予從事環境公益維護的社會團體以環保公益組織資格，賦予這些環保公益組織以環境公益訴權。

四、公民

環境屬于全民所有，從法理上說，應該賦予所有具有訴訟能力的公民以環境公益訴權資格。發達國家環境法賦予個人有提起環境公益訴訟的資格，如瑞典的《環境保護法》規定：“任何依據法律對損害環境的活動提出訴訟請求者，有權向該活動已發生或即將發生地的不動產法院提出訴訟?！彼痉▽嵺`中，也有公民提起環境公益訴訟的案例。如 1960 年原聯邦德國一位醫生向歐洲人權委員會提出控告，認為向北海傾倒放射性廢物的行為違反了《歐洲人權條約》中保障清潔衛生環境的規定。

中國現有的環境公益訴訟立法均不承認公民的公益訴訟主體資格，在司法實踐中，盡管公民作為環保衛士，提起環境公益訴訟案件時有發生，但幾乎所有公民提起的環境公益訴訟案件都以駁回起訴結案。如施建輝起訴南京市規劃局行政許可案，陳法慶起訴杭州市余杭區環保局行政不作為案等。

無論從人權角度，還是從環境所有者角度，公民都應該享有清潔優美的生活環境之權益，應該就其環境權益受到侵害有提起環境公益訴訟之資格。

五、結語

在中國目前的環境公益訴訟實踐中，明顯呈現出社會公眾參與不足。相對于全國急劇增長的環保法庭而言，環境公益訴訟案件相對偏少，造成司法資源的浪費。這充分說明環境公益訴訟的原告制度存在明顯漏洞，應該尊重公眾的環境參與權，迅速在制度上賦予環保團體和公民以環境公益訴權，并通過配套制度建設完善環保團體訴訟機制。

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