一、農村土地流轉研究現狀及問題的提出

農村土地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地承包經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織。進入21世紀以后，農村開始出現第二、第三產業，非農就業水平不斷提高，為了避免土地拋荒，農民土地流轉的速度和方式都產生了許多變化?，F階段的農村土地流轉研究主要聚集在土地流轉的影響流轉的因素、流轉的地區差異、存在問題及解決措施等方面。

（一）流轉缺乏法律保護

杜朝暉（2010）指出，我國農村土地流轉模式中主要存在缺乏相關法律保障、土地流轉制度建設滯后等問題。其中關于“土地流轉缺乏相關法律保障”，得到了趙新華（2013）的支持。

（二）流轉程序不規范

這包括交易行為不規范、流轉合同不規范等，在《農業土地流轉的區域差異與影響因素》（2009）、《新型城鎮化背景下農村土地承包經營權流轉的實踐治理機制探索》（2014）中均有所闡述。土地不規范流轉是造成眾多權益糾紛的主要原因。

（三）流轉存在地區差異不同

地區的不同模式是最顯著的表現，如杜朝暉（2010）整理出的土地股份合作社模式（棗莊模式、成都模式和揚州蘇州模式）、土地轉包模式（浙江溫州模式）、土地信用合作社模式（寧夏羅平模式）等。

（四）流轉的影響因素眾多

討論最多的是非農就業因素和社會保障因素?，F有多數研究主要從社會分工的角度探討農民非農就業對土地流轉的影響，并且得出了農民非農就業有助于農地流轉的結論。

（五）需建立健全法制保障

何虹（2012）提出了確立集體建設用地使用權的物權地位。趙新華（2013）提出建立健全農村土地流轉配套規定等措施。目前，國內的大部分土地流轉研究都集中在上述方面，研究過程中較少關注農民本身，即便研究相關權益，大多也是集中在土地所有權益上，對象還是土地。相關的土地流轉問題研究中，以農民為研究主體、討論農民財產權益的資料并不常見。

本篇通過對江蘇長江以南地區的實地（蘇州、常州）走訪和問卷調查，試圖通過制度設計來保護土地流轉過程中農民的財產權。

二、調研情況介紹當前我國城鎮化進程發展迅速

據有關資料顯示，2011年我國城鎮化率達到51.3%，已經超過世界城鎮化的平均水平。不斷增長的發展速度帶來的是城市建設用地的巨大需求，無形中也為農村集體建設用地提供了市場。

本次調研包括江蘇省兩個地級市，超過六個行政村參與，受訪人數將近70位，其中62位參與了問卷調查，回收有效問卷62份，問卷回收率為100%，同時部分問卷調查者及其他村民接受了訪談。此次調研活動主要采取問卷調查法、集體訪談法和實地調查法。數據采用SPSS13.0分析。

本次調研發現，蘇南地區農民在家庭收入、土地流轉的對象、經營方式及對集體建設用地方面的認識存在著多樣情況。

（一）村民財產性收入存在兩級分化

在我們調查的62位村民中，2013年家庭財產性（利息、股息、租金、轉讓無形資產等）收入超過10000元的村民比例為61.3%，這樣看來似乎蘇南地區農民的收入并不低。

但仔細查看即可發現，家庭財產性收入在10000元以下和30000元以上村民所占比例均為38.7%，10000~30000元層次的村民比例為22.6%，顯然這是一個兩頭大、中間小的“葫蘆”型狀況，較為顯著地反映出蘇南地區農民收入間的兩級分化趨勢。

倘若中間階層的不飽滿狀態持續，勢必會導致村民間矛盾的積累，嚴重甚至會影響村民的自治管理。

（二）村民土地耕作方式多樣【1】

圖1中，分 別 有37.10% 、9.68%和4.84%實行過種田大戶、聯合經營和以土地入股方式經營耕地。大多數人實行其他類型方面的耕地規模經營。

出于問卷數據統計的方便，在數據錄入時，將同時選擇“種田大戶”+“聯合經營”，或者“以土地入股”+“聯合經營”的答案歸入到了“其他類型”里。

因此就調查情況來看，蘇南農村土地耕作方式具有多樣化特點?！?】

圖2展示的是承包土地的經營管理方式，不難發現村民的承包地流轉對象主要還是農戶。對于承包地，村民的想法仍舊是以耕種為主（由“自己耕種”和“無償交給他人耕種”看來，至少占58.06%）。因為流轉對象還是農戶的原因，流轉時一般只有口頭協議，也沒有簽訂什么流轉合同。這一點在大部分涉及土地流轉的文獻中都有印證。

（三）土地流轉目的為發展現代化農業

通過問卷調查，我們不難發現如今的蘇南耕地經營方式多樣。農民專業合作社、股份制合作社等蓬勃發展?，F在的耕地流轉是為了聚集土地資源，方便機械化操作進入農地，這樣一來高產水稻種植、豐富水產養殖、經濟果木種植、觀賞花木培育等可以得到更專業精細化的管理，也是農業生產走向專業化集約化的標志。

（四）土地流轉的組織化程度趨向緊密，影響村民知情權和參與權

在我們所調查到的村落里，集體土地的轉讓合同有53.2%是由村委會和村民代表簽訂。鄉鎮府、村委會和村黨支部一共簽訂了38.7% ，超過村民代表簽訂的27.4%的比例。究其原因，蘇南城鎮化發展較早，總體上進程較快，鄉鎮政府和村委會及村黨支部（主要是前兩者）憑借其組織優勢，協調農村土地流轉雙方的關系，在土地流轉中占據重要地位。

關于鄉鎮府和村委會在土地流轉過程中的重要角色，在2008年江蘇省委、省政府主要領導圈定研究課題“江蘇農村土地流轉機制創新研究”的系列成果也找到了證實。為了規范土地流轉，江蘇省加大了土地流轉中介組織的建設。而仍有30.6%的村民不知道誰參與簽訂了集體土地的轉讓合同，如今看來，土地流轉中介組織的壯大還是對農民的知情權和參與權有一定影響?！?】

圖3很清晰地向我們展示了絕大多數村民的態度：無權。其中選擇無權的村民大多數為普通村民，而認為有權出讓的村民全為村干部，再結合村委會出面簽訂轉讓合同率（25.8%）看，眼下的村委會恐怕不僅僅承擔了“土地流轉中介組織”的職責。

（五）土地出讓中利益牽扯多方，利益分配存在問題

由圖4和圖5可以看出，土地出讓中的利益牽扯到了多方，既有開發商，又有村委會、鄉鎮府和村民代表。之所以村民將矛頭指向他們，是因為村民在未得到充分參與權的情況下，自身的獲利縮水了。我們在走訪中也發現，村民們的土地往往都是按說好的價格持續承包出去一定年限。期間土地增值村民不能分享，承包方還是按照合同上說好的價錢給村民。至于土地價格，村民普遍反映價格偏低，到手的錢少。這與《農村土地流轉的區域差異與影響因素》（2009）一文中情況有差。

筆者認為這存在地域因素影響。

本次調研地點為常州、蘇州的農村。其中常州參與調研的村落屬于農村腹地，共計發放了45份問卷，蘇州參與調研的是不久前加入城鎮的區域，僅有17份問卷資料。農村腹地的征用土地多用于國家鐵路建設，，征用期間有多層組織參與利益分配，加上村民一方面了解的信息少，一方面參與少，自然在利益分配時占據不到優勢。另外，還有一點值得關注，政府強行征地用于建設。

我們在調查中了解到，國家修建高鐵通過某行政村，對于靠土地吃飯的村民而言，土地是生活之本，失去土地就意味著失去生活來源，所以不同意征地。此時政府為保證建設采取了強行征地，村民的不滿也無處可告。

（六）宅基地分配不夠靈活，使用受限

由圖6可知，大多數宅基地分配是按戶口人口綜合考慮的，有27.42%的是按戶口考慮，另外還有14.52%的兒女成家并分家后可以申請宅基地，只有1.61%的分配宅基地，就要減少本戶的承包地。在我們實地走訪過程中，受訪對象主要為留在村里繼續從事農業生產的老年人。因為問卷選項的客觀性，我們認為由問卷得出的宅基地分配比例圖，與實際情況之間有一定的滯后性。這一點在隨后的集體訪談中得到驗證。參與訪談的村民主要提出了以下四個方面的問題。

1．各級國土管理部門管理職能不到位對于宅基地只在分配的時候進行丈量，后期村民在建房時通常有村民或村委會代為丈量，這就導致村民少報多占，一戶多宅甚至占用耕地建房等問題。同時也有村民私自搭建、擴建，影響村落格局。此外還有一種情況，村民宅基地上的房子被拆而一時無法申請到建房證時，只能任其成為荒地。這不僅是對村民基本生活保障的破壞，也是對農村土地資源的浪費。

2．分配制度不夠靈活由圖6可知，14.52%的兒女成家并分家后可以申請宅基地。但村民在隨后的訪談中告知調查員，這也是很久以前分配的，進入新世紀以后就沒見過此類情況。后來的家中兒子結婚就不能申請新的宅基地蓋房子了，只能選擇翻新老房子或者到鎮上去買商品房居住。

3．宅基地使用權限范圍狹窄宅基地只能轉給農村人。一旦戶口遷出將沒有資格繼承宅基地。而圖7中，村民絕大部分都是希望宅基地永遠是自己的，可以繼承。

4．宅基地“身份”難明村民的宅基地分配是按戶口有所調整，早期的宅基地有證，后來的就沒有了。沒有證的宅基地使用起來非常不方便，萬一出現糾紛極易有扯皮現象，官司也難打。

三、集體土地流轉中農民權利主體地位欠缺的表現

北京大學李強教授《中國城鎮化“推進模式”研究》（2012）一文中，基于中國經驗和國際比較，提出了城鎮化“推進模式”這一概念，認為中國城鎮化的典型特征是政府主導、大范圍規劃和整體推動。根據這一理論，結合我們的調研情況后，我們認為政府在城鎮化進程中充當了土地流轉的主體，而擁有土地的農民，他們的財產權益主體地位正受到嚴峻挑戰。

（一）政府充當土地流轉的主體

土地流轉權是農民土地財產權的重要組成部分。

我國《農村土地承包法》從法律 上 對 土 地 使 用 權 流 轉 作 了 規 定，在2008年10月召開的十七屆三中全會進一步確定了———按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、呼喚、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，尊重農民土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉。然而在實踐中，基層自治組織、政府對土地流轉市場干預太多，往往直接充當土地的流轉主體。武進區是常州市轄下發展得不錯的區域，區內既有以農業生產為特色的旅游點，也有許多以培育觀賞型花木為主的花木園。這些觀賞園景點建成之前就有不少是經政府充當流轉主體轉出去的土地。

（二）先拆老家后請上樓

2008年6月，國土 資源部發 布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，進一步擴大和規范城鄉建設用地增減。由于農民宅基地和房屋不可分割的特點，要想獲得農民的宅基地就需要拆除建于宅基地之上的房屋。于是農民集中居住成為新的熱點問題。在蘇州的一些鄉鎮就出現了這種情況。當地政府把老房子拆掉，另外集中建設農 民小區，這樣一來原有的村莊宅基地、空閑地因為是集體建設用地，可以直接用于工業建設。無形之中，政府主導的農民宅基地的土地 發展權被轉移。

（三）立法存在沖突和缺失

我國憲法明確規定“農村和城市郊區的土地，除有法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有。 ”這里的集體所有應該是農民集體擁有農村土地的所有權，從法理學角度來說應是一種絕對權，即享有占用、使用、收益和處分的權能。

但《物權法》規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。 ”此時，能流轉的又變成了土地的用益物權，而非所有權。另外，我國《物權法》規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理辦法等法律規定辦理。 ”對集體建設用地使用權流轉問題并沒有具體的規制?！段餀喾ā返?23條以法律形式對土地承包權進行流轉給予了肯定，但對農地流轉的前提條件、適用范圍、受讓方主體資格等問題都沒有相應的配套立法。

（四）忽略農房作為獨立不動產的價值

國土資源部于2014年8月下發了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確 權登記發 證工作的 通知》，明確要求將農房等集體建設用地上的建筑物、構筑物納入宅基地和集體建設用地使用權確 權登記發 證的工作 范圍。

眾所周知，不動產權主要有土地所有權和房屋使用權。農民對于土地只有承包經營權和宅基地使用權。農民能夠以自己的意志獨立完整地支配的不動產只有房屋。但現在即便將房屋納入產權登記，而涉及轉讓、買賣和補償征收的配套法律仍不見變動蹤影，這不僅僅是忽略農房作為獨立不動產的價值，更是對農民財產權的一種潛伏性侵害。

四、政策啟示

依照當前的城鎮化發展趨勢，中國在未來二十年不會停止城鎮擴進的步伐。一方面是日益緊張的城市用地，一方面是逐漸增多的進城務工農民，相信農村集體建設用地參與流轉，進行更集約化的利用是足夠明智的選擇。不久前召開的黨的十八屆四中全會也通過了全面推進依法治國的決定，同時指出全面推進依法治國。根據會議精神，本文將通過兩個方面，嘗試從法律角度做一些制度的創新與思考。

（一）完善社會保障體系，降低農民對土地的依賴性

1．加快城鄉戶籍制度改革依據前文所說，土地對農民而言是賴以生存的最后保障，這項改革主要針對長期在城市務工的農民，將在城市務工達到一定年限的農民納入城市社會保障體系，變成“城里人”。這樣一來土地對他們的保障功能將減少，甚至沒有。務工農民對土地的依賴也會有所下降，這樣會激發農民流轉土地的積極性，同時也有助于提高土地流轉速度，提高土地的有效利用。

2.加強農村社會服務體制建設此次《決定》的通過，把維護公眾利益放在了重要位置。 《決定》指出，要構建對維護群眾利益具有重大作用的制度體制。

我國目前擁有的農民人口數甚至可以超過一些小國家的人口總數，農民利益問題不容忽視。例如，成立專門的仲裁調解機構，專門用于農民土地糾紛方面。對于農民專業合作社，組織定期的技術培訓和農業生產知識傳播等。根據“農村社會保障水平與土地流出率之間明顯的正相關關系”結論，加強農村社會保障體系的建設，切實提高農村的養老醫療服務水平，讓失地農民不用擔心未來的生活，將間接提高土地流出速度。

（二）完善立法，提高土地流轉規范化水平

1．制定《農村土地流轉法》，立法規范土地流轉過程從法律上明確土地流轉的產權主體、流轉方和流轉受讓方的權利義務，明確中介組織的職責權限、流轉的原則和程序等，并詳細闡述流轉權的保護，預見流轉爭端并逐一做好爭端解決。同時也要規定流轉土地的用途和獎懲機制，確保糧食安全。不久前剛通過的四中全會的決定也指出要加強土地管理方面的法律法規制定，這一設計符合國家未來的發展要求。

2．加快配套條例的出臺步伐在已有一部《農村土地流轉法》的基礎上，及時補充各種配套條例。但，在政策制定時不能以偏概全，顧此失彼。中央有關部門只出臺相關方向性的政策條例，具體細則各省根據自身情況做適應調整。

五、結論

我們盡力展現出當前蘇南農村土地流轉的狀況。盡管蘇南目前的城鎮化水平較蘇北高，發展勢頭也猛，但存在的問題也有許多。若要說蘇南的農業模式有借鑒意義，筆者不這么認為。經濟水平往往也影響著人們的思維，像蘇南地區存在的多種土地經營方式，除了需要村民大膽敢為的精神，更是有一定的經濟實力在支撐，不論這是來自政府還是個人的經濟支持。當然在中央四中全會通過全面推進依法治國這一決定的大前提下，相信國家勢必在現有法律法規基礎上會作出一些調整，以促進全國各地農業的發展。而土地制度這一變革更是需要多部法律做出必要的修改。結合最新的四中全會決定來看，我們有理由相信將來農民財產權的保護可以信賴法制的建立和健全。

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