2014 年 8 月 31 日，歷經兩屆全國人大四次審議的《預算法》修正案由全國人大常委會以 161 票贊成、2 票反對、7 票棄權的高票通過，翻開了預算法律制度建設的新篇章。
一、《預算法》修訂的時代背景
自 1995 年以來，原《預算法》已實施了 20 年。20 年間，我國完成了從中央政府財力薄弱，到“兩個比重”顯著提高的歷史性跨越。
（一）政府預算規模不斷擴張
1994 年分稅制改革以來，政府財力不斷增強。從絕對規模來看，我國財政收入實現了 1999 年過“1 萬億元”、2003 年過“2萬億元”、2005 年過“3 萬億元”、2011 年過“10 萬億元”的歷史性飛躍。與此同時，我國的財政支出規模也隨經濟增長不斷擴張。2013 年，全國財政支出規模達到 14.02 萬億元①。我國 1994 年到 2013 年的全國財政收支情況如圖 1 所示。
從相對規模來看，如圖 2 所示，財政收入占的 GDP 比重，即財政依存度不斷增加。2013 年，全國財政收入達到 12.92 萬億元，占當年 GDP總量的 22.71%。此外，1994 年分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重也在不斷提高。1993 年這一比重僅為 22%，1994 年上升為 55.7%，爾后基本上維持在 50%左右。這意味著財力分配格局中，中央財政掌握了更大的主動權。預算規模的擴張對預算管理水平提出了更高的要求。
然而，伴隨著財政支出規模的不斷膨脹，年底突擊花錢，地方政府無節制舉債，專項轉移支付項目過多、資金分散等問題日益突出。另外，分稅制改革后，財權上收、事權下放，中央與地方政府的財力與事權不匹配，也要求《預算法》對中央地方財政關系進行清晰的劃分與界定。
（二）公民的民主意識日益提高
近年來，我國公眾受教育程度顯著提高。國際上通常認為，高等教育毛入學率在 15%以下時，屬于精英教育階段，15%~50%為高等教育大眾化階段，50%以上為高等教育普及化階段。自 1999 年起，我國高校開始擴招。之后高等教育毛入學率快速上升，2002 年已達到 15%，我國的高等教育正由精英教育逐步向教育大眾化轉型。2013 年，高等教育毛入學率達到 34.5%②，如圖 3 所示。
而隨著居民個人收入的不斷提高，個人所得稅收入也隨之增長。2013 年，全國個人所得稅收入規模達到6 531.53 億元③。如圖 4 所示，在國家稅收收入中，個人所得稅的比重不斷上升?，F在，公眾可以真實地從工資條上感受到自己為政府所作的稅收貢獻。因此，公眾會對政府提供的公共服務提出更高的要求，對財政支出的監管需求也會更加迫切。
此外，隨著信息化的發展，公民獲取信息的途徑逐漸增多，網民對政府的監督力度也隨之加大。一方面，政府網站數量顯著提高。截至 2010 年 12 月 28 日，中國各級政府及組織機構網站數量達到 75 282 個。
其中，中央級政府網站有 122 個，省級有2 314 個，地市級有 19 033 個，縣區級以下有 53 813 個④。政府網站的建設，搭建起政府公開發布信息的平臺，有利于實現政務公開，便于公眾監管。另一方面，隨著移動互聯網的發展，手機應用功能日益強大。越來越多的公眾利用閑暇之余，在手機上瀏覽微博、微信和各大新聞門戶網站，了解時事新聞、政策動態，并發表評論。信息傳播渠道的多元化，使得國家治理中的公民參與程度不斷提高。
總之，我國公眾的受教育程度、納稅金額以及信息獲取能力的提高，使得公眾的民主意識和法治觀念不斷增強，對“國家賬本”法治化也提出了更高的要求。
（三）全球化浪潮中的政府競爭加劇
全球化浪潮中，中國成為地球村的一員。中國政府也面臨著政府競爭的挑戰。2013 年 12 月 3 日，“透明國際”公布“2013 年全球清廉指數”（Corruption PerceptionsIndex）報告。中國的評分達到 40 分，評分連續三年上升，說明中國近年來的反腐行動成效顯著。但是，中國政府廉潔指數在 177 個國家和地區中，僅排在第 80 位，仍處于中等水平。此外，國際預算合作組織對 94 個國家進行了預算公開程度調查，我國 2010 年預算公開指數僅 13 分，低于各國平均得分 42 分，排在倒數第 16 位⑤，僅高于盧旺達、蘇丹、剛果等非洲國家。
在全球化的時代背景下，中國的優質納稅人在悄然流失。2011 年 10 月 29 日，胡潤研究院聯合中國銀行私人銀行發布了《2011 中國私人財富管理白皮書》。該報告顯示，14%的千萬富豪目前已移民或者正在申請移民，還有近一半在考慮移民。2008 年金融危機后，廣東辦理移民的數量明顯上升。尤其是廣州、佛山、東莞三地，僅 2009 年移民到美、加兩國的就達 1 500 名，外流財富至少 45 億元，相當于兩座世博會中國館⑥。龐大的移民群體，往往是被國外優質的教育資源、自然環境以及相對完善的社會福利體系所吸引。而中國政府要吸引優質納稅人，就需要在預算安排上，加強這些方面的政府投入。
（四）中國歷史上的權力文化根深蒂固
中國的傳統社會是“家天下”君主專制體制，權力集中于皇帝手中?！捌仗熘?，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。同時儒家文化認為，權力掌握者應成為“王道”、“德治”的載體和忠實執行者，并做到“清、勤、慎”?？梢?，傳統文化對權力所有者的制約“重內省，輕制度”，期待憑借統治者的道德自律，來實現國家的長治久安?？v觀中國歷史，但凡繁榮昌盛的年代，均是由于統治者相對自律，能虛心納諫，從善如流。但這種依靠“內省”的制衡機制，效用并不持久，約束力也相當有限。以預算為例，封建王朝里，皇室財政對國家財政的擠占屢見不鮮。
宋朝從趙匡胤開始，專門設立了“封樁庫”，并把每年節余的國家財政放入庫里，以此作為財政準備金，用來應對國家突發事件，但后來成為皇帝的小金庫。據說，宋高宗的小金庫，每年占國家財政收入的一半。在清朝，皇室財政與國家財政名義上是分立的：戶部只需每年向內務府撥 10萬兩銀子，作為皇帝的花銷，其他情況皇帝無權要求戶部向其撥錢。但現實情況是：慈禧太后可以挪用海軍經費，修建頤和園。此外，地方督撫大員需向內務府交所謂的“議罰銀”?！白h罰銀”少則萬兩，通常三萬兩上下。最多的一例是乾隆五十九年（1794 年），兩淮鹽政全德交“議罰銀”38.4萬兩。
可見，在傳統的權力文化影響下，由于缺乏對權力的有效制約機制，造成了游離于監督之外的特權階層。而未來的中國，要推進民主制度建設，公共財政改革被認為是最佳切入口。此時，修訂《預算法》，對權力進行有效的制衡和監督，對于推進依法治國，提升國家治理能力，具有深遠的意義。
二、新《預算法》的重要突破
修改后的《預算法》由原有的 79 條增加至 101 條，改動共計 82 處。修訂后的《預算法》在預算的完整性、透明度、規范性、自主性、科學化五個方面進步突出。
（一）實現全口徑預算管理
新《預算法》致力于建立全口徑預算管理制度，實現財政收支全部列入政府預算體系。
1“.預算外資金”成為歷史名詞。2010 年 6 月，我國財政部制發了《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規定自 2011 年 1 月 1 日起，中央各部門各單位、地方各級財政部門取消全部預算外收支科目，全部預算外收入納入預算管理，接受人大審查監督。因此，新《預算法》中刪去了原附則中有關預算外資金的規定，“預算外資金”成為財政學領域的歷史名詞。同時，新《預算法》第四條明確規定：“政府的全部收入和支出都應當納入預算?！钡谌鶙l第二款中則再次強調：“所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列?！闭Y金全部納入預算管理，有利于實現預算的完整性，規范政府資金的分配秩序。
2.新《預算法》首次從法律層面上確立了全口徑預算體系。目前，我國政府全口徑預算體系還不夠完善。截至2011 年底，4 100 戶中央部門所屬企業尚未納入國有資本經營預算⑦。社會保險基金預算在 2010 年起開始試編，2013 年才第一次正式報送全國人大審查。在此基礎上，新《預算法》確立了四本預算組成的全口徑預算體系，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，并對四本預算的功能定位、編制原則及相互關系作出規范。如新《預算法》第六條規定：一般公共預算主要安排稅收收入，將其用于保障和改善民生、促進社會及經濟發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面。中央以及地方一般公共預算主要由本級各部門（含直屬單位）的預算、相應的稅收返還和轉移支付預算組成。第九、十、十一條則分別對政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算進行了明確的界定。此外，新《預算法》第五條規定：四本預算應當各自保持完整、獨立；其他三本預算應當與一般公共預算相銜接。
這就是說，四本預算既各自獨立，又相互關聯。繼新《預算法》之后，國務院于 2014 年 10 月 8 日發布了《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45 號，以下簡稱《決定》）?！稕Q定》部署了進一步深化預算管理制度改革的具體措施。其中就包括“：建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度?！?/p>
（二）打造透明預算
陽光是最好的防腐劑，公開透明是現代財政制度的基本特征。為此，新《預算法》在第一條就明文規定，要建立健全“公開透明的預算制度”。
1.政府預決算、部門預算、政府采購全面公開。新《預算法》首次對“預算公開”作出全面規定。新《預算法》第十四條明確規定了公開的內容和時限：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明?！倍块T預決算及報表，也應當在本級政府財政部門批復后二十日內，由各部門向社會公開。此外，政府采購的情況，各級政府、各部門、各單位也應當及時向社會公開。新《預算法》第九十二條中，還規定了違反預算公開規范的法律責任。而《決定》中還規定了由財政資金安排的“三公”經費全部要公開，涉密信息除外。
近日，清華大學公共經濟、金融與治理研究中心公布了“2014 年 289 個城市財政透明度排行榜”，其中，廣州、北京、上海獲得前三名。作為地方政府，要提升財政透明度，應遵循全口徑政府財政信息公開、用戶友好發布以及一站式服務三大原則。在公開內容上，應全面完整，四本預算、各部門預算、各部門“三公經費”以及政府采購信息，均應予以公開。在公開形式上，應力求實現用戶友好發布與一站式服務，如集中在某個政府網站發布，網頁查找路徑不宜太分散等。
2.細化預算公開內容。財政資金往往涉及較大數額，如果公開的財務信息不夠細化，僅告知一個項目耗資幾億元的話，公眾的監督根本無從談起。因此，預算公開的內容不僅要全面，而且要細化。根據新《預算法》第三十二條，在政府收支分類科目中，收入分為類、款、項、目；按其功能分類，支出分為類、款、項，按其經濟性質分類，分為類、款。第四十六條指出，若按其功能分類，本級一般公共預算支出應當編列到項；而按其經濟性質分類，應當編列到款。其余三本預算，按其功能分類應當編列到項。而在《決定》中則要求，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目。這就是說，最基本的支出科目層級，都要向社會公開。
而在市縣政府財政預決算公開現狀調查中，截至 2014年 3 月 31 日，在 234 個樣本中，盡管超過九成市縣政府在其政府網站上設置了政府信息公開專欄，但僅有不到兩成市縣政府網站公開了 2013 年至 2014 年財政預決算。其中，將公開內容細化到支出功能分類的項級科目的，僅占3%⑧，與全面細化公開的要求尚有不小的距離。
（三）構建規范的預算制度
《預算法》的宗旨之一，就是規范政府的財政收支行為，引導政府花好納稅人的錢。為此，新《預算法》在規范性方面進行了相關修訂。
1.規范地方政府性債務管理。審計署公布的數據顯示，截至 2013 年 6 月，地方政府性債務 17.89 萬億元，其中融資平臺舉借的債務余額將近 7 萬億元。新《預算法》按照“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，允許地方政府舉借債務。但同時對舉債主體、用途、規模、方式、監管等方面作出了限制性的規定，以有效防范債務風險。
第一，限制發債主體。根據新《預算法》第三十五條，只有省、自治區、直轄市政府，才能舉借債務?！稕Q定》補充規定：“市縣級政府確需舉借債務，省、自治區、直轄市政府代為舉借?！钡诙?，限制債務用途。第三十五條規定“：舉借債務只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”。第三，限制舉債規模。地方政府必須在國務院下達的限額內舉借債務。第四，限制舉債方式。只能采取發行地方政府債券的方式來舉借債務。第五，地方政府性債務納入預算管理。第三十五條規定“：省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準?！?014 年 10 月 2 日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）也進一步提出，基于 2013 年政府性債務審計結果，對地方政府存量債務進行甄別。地方政府將甄別后的存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。這就意味著，長期游離在人大監督之外的地方政府性債務，要納入預算管理體系中。
2.硬化預算支出約束。為了有效避免政府支出的隨意調整，增強預算執行的嚴肅性，新《預算法》對預算調整作出了嚴格的規定。如第十三條規定：如果沒有經過法定程序，凡是人民代表大會批準的預算不能進行調整。各政府、部門和單位的支出中，未列入預算的不得支出。如確實需要調整，第六十七條明確了預算調整的范圍，第六十九條嚴格規定了預算調整的程序。而對于預算執行結果———決算，需要先審計，再審批。新《預算法》第七十七條明確規定：“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準?！睕Q算在提請人大審批之前，由專業的審計部門先行審計，這是本次《預算法》修訂新增的要求。此舉意味著多一個部門為決算把關，財政支出監管的力度加強。
3.規范國庫現金管理。自 2001 年開始推行國庫集中支付制度以來，國庫資金的使用效率和管理水平都不斷提高。修訂后的《預算法》，在法律層面對國庫管理制度作出了明確界定。第五十六條規定：“政府收入應當全部上繳國庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠?！睂τ谪斦?，則必須進行清理整頓。如《決定》中要求：“全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在兩年內逐步取消?！笔聦嵣?，2011 年以來，財政部一直在堅持清理整頓地方財政專戶，累計撤并地方財政專戶 7.4 萬多個，撤戶率達 32.4%⑨。2014 年 10 月 28日，財政部發布《關于進一步規范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》，充分體現了中央對于規范國庫現金管理的決心。
（四）適度擴大地方自主權限
與中央政府相比，地方政府獲得公民信息的成本更低，能更為準確高效地滿足公民的需求。正如哈耶克所說：“把政府的大多數服務性活動重新交給較小的單位進行管理，很可能會促使那種因中央集權而在很大程度上蒙遭扼殺的公共精神得到復興”⑩。處理好中央與地方的財政關系，賦予地方政府一定的自主性，是今后預算體制改革的方向。除了允許省級地方政府發債，新《預算法》還就轉移支付制度的完善，作了相關規定，以適度擴大地方政府自主財力。
1.擴大一般轉移支付規模。為使地方有更大的自主權來滿足基本開支需要，新《預算法》第十六條規定，財政轉移支付主體應是下級政府可自行安排財政支出的一般轉移支付，用以均衡地區間基本財力、實現基本公共服務能力均等化?！稕Q定》中也提出，增加一般性轉移支付規模和比例，原則上通過一般性轉移支付，來彌補中央頒布增支政策而形成的地方財力缺口。1995 年，我國的一般性轉移支付資金僅為 21 億元，2008 年達到3 511 億元，一般轉移支付占比從 7.2%增長到 41.3%。2013 年，一般性轉移支付占轉移支付總額的比例為56.7%輰輥訛?！稕Q定》中要求，今后應逐步將一般性轉移支付占比提高到 60%以上。
2.清理、整合、規范專項轉移支付。自 2008 年開始，隨著 4 萬億元投資計劃的大規模推進，2009 年和 2010 年的專項轉移支付規模迅速擴大。而專項轉移支付存在著下級政府資金配套壓力大、資金下達不及時等問題，不利于地方財力的統籌運用。針對這些問題，新《預算法》作出相關規定，健全專項轉移支付定期評估和退出機制，對于市場競爭機制可以有效調節的事項，不得設立專項轉移支付；上級政府對下級政府進行專項轉移支付，一般不得要求下級政府承擔相應的配套資金?！稕Q定》中進一步強調：要壓縮或者穩定需要保留的專項轉移支付規模，并改進專項轉移支付分配方式；整合目標、用途或管理方式接近的專項轉移支付。同時，還對專項轉移支付的項目設立、資金分配、管理使用、績效評價和信息公開等，作出嚴格的規定。
3.提前告知地方政府轉移支付金額。新《預算法》第三十八條規定：“縣級以上各級政府應當提前下達對下級政府的轉移支付預計數。地方各級政府應當將提前下達的轉移支付預計數編入本級預算?！碧崆案嬷D移支付金額，有助于地方政府預先規劃，合理安排預算進度。
（五）實現預算管理方式科學化
隨著各級政府行政管理的不斷創新，推進預算管理科學化顯得更為迫切。
1.改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制。原有的預算執行過程中，往往要求稅收征收部門完成上繳任務。這就帶來預算執行的“順周期”問題，即收入征收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經濟更加低迷；而在經濟過熱時，為不抬高預算基數，某些收入該收不收，結果導致經濟進一步擴張，不利于經濟的宏觀調控?；诖?，新《預算法》從收入和支出管理兩個方面，對預算控制方式加以改進。從收入管理看，收入預算從約束性轉向預期性。新《預算法》第五十五條規定，各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。從支出角度看，《決定》中明確提出：“一般公共預算的審核重點由財政收支平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展?！?/p>
此外，跨年度預算平衡機制得以構建。新《預算法》第四十一條規定，對于一般公共預算，各級政府可以建立預算穩定調節基金，作為調劑年度資金余缺的重要工具。第六十六條規定，預算超收收入僅限于抵減赤字或者彌補預算穩定調節基金；若出現短收，允許增列赤字并在下一年度預算中加以補充。這就是說，預算穩定調節基金發揮著資金“蓄水池”的功能：財政收入短收了，可通過它來彌補；超收了也不允許“突擊花錢”，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金。這就有利于預算資金在年度間“以豐補歉”，有效熨平經濟波動。
2.健全預算績效管理機制。20 世紀 70 年代中后期，新公共管理運動在世界范圍內興起，政府預算績效管理逐步推廣。相對于發達國家，我國實施績效預算的時間較晚，還存在著績效管理范圍偏窄、績效評價質量不高、評價結果應用不力等問題。因此，新《預算法》第五十七條明文規定，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價?！稕Q定》中進一步明確：擴大績效管理范圍，爭取覆蓋各級預算單位和所有財政資金；拓展績效評價重點，由傳統項目支出，擴大到部門整體支出以及政策、制度、管理等方面；加強績效評價結果應用，將評價結果作為安排預算的重要依據。加強預算績效管理，對政府業績進行量化考核，有利于推動政府職能轉變，提高財政資金的使用效率。
3.加強結轉結余資金管理。目前，相當數量的財政資金在賬上沉淀。2014 年 3 月底，審計署重點審計的 9 個省本級和 9 個市本級財政，財政存量資金共計 7 673 億元，其中近三成已無法按原用途使用輱輥訛。一方面，地方政府舉借巨額債務；另一方面，又有大量的資金在賬上閑置，這說明財政資金的管理效率亟待提高。為此，新《預算法》第四十二條規定：“各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理?！边@有助于盤活存量財政資金，提高資金使用效益。
三、《預算法》修訂的未盡事項
盡管《預算法》在諸多方面有所突破，但仍有一些問題尚未解決。
（一）人大的權力還有待加強
新《預算法》中，在人大權力的保障規則和操作機制方面，沒有根本性的改變。首先，應該充分保證人大的審查時間，按照國際慣例，預算審查時間一般為 4 個月以上，而我國目前僅為 45 天，預算審查的時間相當有限。其次，應該提升人大代表審查能力，建立專業委員會審查機制，體現審查專業性，從而避免非專業性導致的審查失誤。最后，建立預算分項表決機制，逐步取代當前的整體表決。2013 年1 月，溫州市首創分項審查表決機制，在其十二屆人大常委會第九次會議上，對人社局、國資委、衛生局、外事辦、人防辦、海洋與漁業局 6 個試點部門的預算草案進行了分項審議表決。分項表決，有利于細化預算審查內容，加強人大的審查監督力度。
（二）預算“空窗期”仍然存在
新《預算法》對預算年度未做調整。根據規定，中國預算年度從 1 月 1 日開始，至 12 月 31 日止。但全國人大會議通常在 3 月召開，即審批程序需要到 3 月才能完成。這就是說，預算在未經人大審批的情況下，就已經開始執行，有“先斬后奏”之嫌。審批時間在執行時間之后，使得行政部門的權力過大，人大的預算審批在很大程度上會成為形式。根據蔣洪教授的建議，為解決預算執行與審批之間的“空窗期”，可規定在人大審批之前，行政部門可以使用的資金限于維持機構運轉的基本支出，項目支出在人大審批之后實施。
（三）有關條款有待進一步細化
要建立符合現代國家治理體系的預算制度，新《預算法》仍有許多條款需要進一步細化。目前，有很多屬于社會公眾委托政府管理的收支和資產負債尚未納入預算。例如，國有資本經營利潤只有不到 10%反映在預算內，而 90%以上在賬外輲訛輥。此外，新《預算法》中規定，預算報告、預算表格都要向社會公開，但預算報告公開的粗細程度可以有很大差別?！额A算法》下一步修訂應該明確政府所有收支范圍界定。同時，可以通過增加一系列公開條款細則來規范政府預算公開內容，如統一公開的預決算報告和表格格式、全面細化預算公開內容等。
【參考文獻】
［1］全國人民代表大會常務委員會.關于修改《中華人民共和國預算法》的決定（中華人民共和國主席令第十二號）［EB/OL］.中央政府門戶網站，2014- 09- 01.
［2］國務院. 關于深化預算管理制度改革的決定（國發〔2014〕45 號）［EB/OL］. 中 央 政 府 門 戶 網 站 ，2014- 10- 08.
［3］夏祖軍. 加快建立全面規范公開透明的現代預算制度———財政部部長樓繼偉就預算法修改有關問題接受媒體專訪［N］.中國財經報，2014- 09- 11.
［4］王雍君. 專家：從《預算法》修訂看財政防火墻建設［EB/ OL］.中華財會網，2014- 08- 31.
