一、民訴法執行檢察監督權的宣示:孵化與突破
\\(-\\)民訴法宣示前的爭論
在《民事訴訟法》第 14 條和第 235 條做出明確規定之前,關于檢察機關的執行監督權的"反對說"和 "引入說"之爭持久而熱烈.法院系統是立場最明確和堅定的反對者.從最高人民法院的有關執行監督的司法解釋,到比較法視野的否定,再到自我救濟措施的倚重和依賴,都明顯地表達著反對的意愿.具體而言,司法解釋方面,人民法院一邊否定執行檢察監督,如最高人民法院頒發的《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》、《關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執行建議問題的批復》,一邊在重要法律文件中強調人大監督、政協監督及社會監督,而對檢察監督避而不談;在比較研究中強調域外沒有檢察監督,能夠找到的法國和俄羅斯立法中所規定的檢察院介入執行事務的所謂執行檢察監督權,都是檢察院對法院正常行使執行權時給予協助的職能、職權和義務;在路徑依賴方面,認為民事執行作為法院司法活動的最后環節,是與社會發生碰撞最為激烈的一個領域,各種參與主體的程序利益和實體利益交織在一起,檢察監督的引入還是不引入其實并不是緩解執行亂現象的關鍵或先決問題,這樣的關鍵或先決條件恰恰在于對執行救濟制度必須加以規范和完善,檢察監督的引入應當謹慎,只應作邊緣化的補充.
相反,"引入說"在檢察機關和學者中的支持者較多,其目的是解決執行中存在的現實困境.主張者認為我國民事執行檢察監督的理論依據包括以下三個維度:檢察監督的憲政之維--權力制約、檢察監督的司法共同體之維--司法權威生成的合力、檢察監督的民事訴訟法理之維--權力對權利的救濟.
在"引入說"內部,又可分為支持說、制約說和混合說.的確,贊成檢察監督的學者們,對于監督的目的、重點和要解決的問題持不同的見解.關于民事執行檢察監督的方向,楊榮馨教授歸納為三點:支持、糾錯和共進.
在針對執行亂還是執行難的問題上,較為主流的觀點認為檢察院對于法院行使執行權的違法行為\\(即執行亂問題\\)實施的干預才屬于執行監督的范疇;另一種觀點認為檢察監督于民事執行首先是一種支持,重點要解決的是執行難的問題;還有一種觀點認為既要解決執行難問題又要針對執行亂的情形.
這些爭論仍然未因民事訴訟法對執行檢察監督權的宣示而消弭.可見,執行檢察監督的爭論深深地烙著部門之爭的影子,監督者與被監督者的意見和立場大相徑庭.這種認識和觀念上的反差預示著民訴法確立執行檢察監督權后,法檢兩家長時間的不適應與磨合.
\\(二\\)入法前執行監督的實踐與司法改革
執行司法改革之前,很多檢察機關對執行監督進行了大量的探索和實踐,河南、山東、江蘇等一些地方的法檢機關就如何進行執行檢察監督達成共識,有的地方還通過人大出臺有關執行監督的文件.
例如,2007 年深圳市人大常委會頒布了《關于加強人民法院民事執行工作若干問題的決定》,該決定規定:"人民檢察院應當建立、健全有關工作制度,加強對人民法院民事執行工作的法律監督."深圳市人民檢察院研究起草了民事執行監督工作制度,對執行裁定的監督、立案與審查、調查權、再次監督、現場監管、查處違法犯罪等進行了詳細的規定.
在地方實踐的基礎上,中央司改文件及其貫徹措施為執行檢察監督寫入《民事訴訟法》發揮了極其重要的作用.中央司法體制改革小組《關于司法體制和工作機制改革的初步意見》、中央政法委員會《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》都要求各級檢察機關要加大對人民法院執行工作的監督力度.2011 年 3 月,最高人民法院和最高人民檢察院共同發布了《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》\\(以下簡稱為"試點通知"\\),將上海、浙江、山西、內蒙古、山東、福建、江西、廣東、湖北、陜西、寧夏、甘肅等地方劃入試點單位范圍,同時就民事執行檢察監督的具體開展做了初步規定.一年后,在試點的效果還沒有來得及總結和有力彰顯時,民事訴訟基本法就確定檢察機關執行監督權,快速地邁出了一大步.可以說,執行檢察監督的立法突破是地方實踐及司改成果的產物.
\\(三\\)民訴法宣示性規定的意義
民事執行檢察監督,是指檢察機關對于人民法院在民事執行過程當中的執行實施行為、執行裁決行為進行監察與協助,依據法定程序糾正違法執行行為,確保民事執行權合法有效行使的法律制度.修改后的《民事訴訟法》確立了檢察機關對民事執行實行法律監督的明確依據,從而改變執行中當事人訴權保障不力和執行權易濫用的局面.
1. 執行檢察監督權進入法治狀態
多年前,筆者就開始呼吁檢察機關介入執行監督,需首先破解立法缺失的難題.
民訴法的規定明確宣示檢察機關執行監督的職能,執行檢察監督也因此有了明確的法律依據可以遵循,終結了執行檢察監督的引入與反對的爭論.執行檢察監督的法源有二,一是《民事訴訟法》總則第 14 條規定:"人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督",二是《民事訴訟法》第 235 條規定:"人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督".執行檢察監督條款的增設,其直接作用就是防止繼立法后的解釋產生困境,重申人民檢察院對執行活動具有法律監督權,這種疊加式原則規定更加穩固地確立了執行監督的立法定位.
從立法技術上講,第 14 條是統領審判和執行的原則性規定.《民事訴訟法》規定在先的制度對規定在后的制度具有推定適用的效力,特別是《民事訴訟法》規定在后的內容未在特殊程序階段確立特殊規則的情形下.在執行篇章,民訴法未確立執行監督的方式和措施,但在與執行的法律屬性不相沖突的范圍內,可準用審判程序中的監督方式和保障措施等具體規定.
2. 執行檢察監督確立了法檢協同原則
法律對檢察機關介入執行監督的宣示,打破長期以來法院封閉的執行工作缺乏有效外部力量監督的局面,成為法檢雙方協同工作中無法回避的新課題.執行檢察監督為現行的執行亂現象引入了新的救濟渠道,它對保障執行人員的執行工作規范開展具有積極的效果.執行監督能在多大程度上規制執行亂,乃至執行難問題,需要依靠法檢兩家在工作中的協同、協作,而非對抗、排斥、沖突和不信任.
客觀地講,法檢兩家不管是扮演主導還是監督執行的角色,都有共同的目的,均是為了保障法院判決的司法權威不受損害、保障債權及時實現和執行程序的高效性、有效性和公平性.對檢察機關而言,只有確立了檢法協同原則,執行檢察監督方能成為執行活動中的有效救濟力量,成為法院的執行權順利行使的保障因素;對于法院而言,只有確立了法檢協同原則,執行權才能實現有效的多元配置.執行活動實施主體和監督主體規范行使權力,有利于解決執行中的現實困境,任何一方背離立法目的的不合作,均應當受到質疑.
二、執行檢察監督與執行救濟:順位與優位
\\(一\\)執行救濟制度
法院的內部監督機制包括督促執行措施和救濟制度.執行救濟,是指在執行程序中,執行機關有違法行為或不當行為的,法律賦予當事人及利害關系人提出異議、復議的申請或訴訟的權利,以阻止、糾正或撤銷侵害他們合法權益的執行行為.根據最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》第 1 條的規定,執行權是人民法院依法采取各類執行措施以及對執行異議、復議、申訴等事項進行審查的權力,包括執行實施權和執行審查權.其中執行審查權的范圍包括審查和處理執行異議、復議、申訴以及決定執行管轄權的移轉等事項,由法官行使.可以看出,法院執行救濟主要在執行審查權中行使.其中,向同級法院申請異議及向上級人民法院申請復議都是極為重要的救濟內容.執行異議、復議意味著程序內的執行當事人、案外人或其他利害關系人出于保護自身程序和實體權益的動機,向法院申請救濟.基于與執行檢察監督聯系的緊密性,執行異議和執行復議與執行檢察監督的銜接值得探究.
1. 執行法院的監督:異議審查及異議之訴
《民事訴訟法》第 225 條作出了原則性的規定:"當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的,可以向負責執行的人民法院提出書面異議."執行異議條件為對執行行為不服,接受異議的主體是負責執行的人民法院.可被申請執行異議的執行行為散落在關于執行的各個規范性文件中,包括:\\(1\\)管轄權異議;\\(2\\)執行分配異議;\\(3\\)第三人對履行到期債權的異議;\\(4\\)對保全財產和擔保財產執行措施的異議;\\(5\\)虛假破產的異議;\\(6\\)財產保全、先予執行的實施行為等.
另外,《民事訴訟法》第 227 條規定,執行過程中,案外人對執行標的提出異議的,對人民法院裁定不服且與原判決、裁定無關的,案外人或當事人可以提出異議之訴.異議之訴是針對實體上的權利爭議,請求不得執行或變更執行的救濟方法.異議之訴還包括執行分配方案的異議之訴、代位析產之訴.異議之訴是對執行標的實體性權利爭議,以訴訟審判的方式予以救濟,情形較為特殊,需要法律的明文授權.
2. 上級法院的監督:復議審查
執行復議一般是指因下級人民法院錯誤執行、不當執行或怠于執行等對當事人或案外人的實體權利或程序權利造成侵害時,上級人民法院依法進行督促、救濟的司法活動.
執行復議分為兩種,一種是執行異議,是執行復議的后續救濟措施,另一種是直接對執行行為不服的救濟措施.《民事訴訟法》第 225 條對執行復議進行了規定,"當事人、利害關系人對異議裁定不服的,可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議."該條規定復議的條件為對異議裁定不服,接受復議的主體為上一級人民法院,并在法釋\\(2008\\)13 號中明確規定上一級人民法院應當組成合議庭進行審查.
執行裁定復議制度相當于執行裁定的上訴.我國《民事訴訟法》對民事裁定在審判中可以提起上訴的情形限定得比較嚴格,僅規定了不予受理、管轄權異議和駁回起訴的裁定,對于執行中的裁定的上訴情形也應當嚴格限制.部分地方性司法解釋集中地明確了可以申請復議的情形,其復議范圍有所拓展.如《重慶市高級人民法院執行案件復議程序規則》規定,"執行法院在作出下列裁決中應當告知當事人復議的權利和期限.\\(1\\)仲裁裁決、公證債權文書不予執行的;\\(2\\)變更或追加被執行主體的;\\(3\\)案外人提出異議的;\\(4\\)對已拍賣、變賣執行標的物后,又裁定拍賣、變賣無效的;\\(5\\)裁定中止、終結執行的;\\(6\\)對妨礙民事訴訟行為作出罰款、拘留決定的;\\(7\\)其他可以申請復議的裁決."但是總體而言,法院對自身救濟制度的安排限定較嚴,需要規范性文件的具體列舉.
《民事訴訟法》第 225 條規定了執行異議、復議的概念,并在配套的規范性文件中明確了具體情形,但對兩者之間的關系存在不同的理解.具體哪些執行行為允許提出異議?是否所有異議均應當準許復議?如果能夠提出異議的行為完全沒有限制,對任何一個財產調查、控制、處分、交付和分配等行為均可以提出異議,且異議審查程序不做區別處理,可能導致覺得執行不利于自己的任一方都隨意提出異議從而中斷執行正常流程.這將對執行保障債權及時實現的目標及其效率帶來消極影響.故執行異議和復議應當嚴格限制在法律明確規定的范圍內,特別是復議不應當當然地成為所有異議不服的后續措施.就復議的效果而言,在高級人民法院統一指揮執行案件的情形下,上級法院的復議監督可能演化為自行監督,并不能發揮多大作用.
\\(二\\)執行檢察監督與執行救濟的銜接
執行監督在廣義上也是對當事人、利害關系人的一種救濟.在我國,執行檢察監督是執行監督的下位概念,是一種法律屬性強、程序性強的外部監督制度.執行檢察監督與執行救濟都針對執行中的違法違規現象,在功能上都發揮糾錯的作用,兩者之間存在緊密的內在關聯.有學者主張以執行救濟為主體,以執行監督為補充.
但是,執行救濟雖然體現了法院追求自身完善的理念,但對權力而言,自身完善的效力比較有限,且目前法院這種自身監督的實際效果并不理想,執行救濟為主的方式明顯乏力.在明確了異議和復議的范圍內充分行使法院自身救濟的情形下,大力推進檢察監督可能是一種更優的選擇.
1. 順位監督
執行檢察監督與執行救濟措施廣義上都是對執行當事人或利害關系人的權利救濟,具有同質性.
如果規范性法律文件規定了執行異議權、復議權的,應當堅持窮盡法院自身監督手段的原則,在權利人申請了異議、復議后檢察機關方可監督.這是窮盡法院監督手段、節約司法資源和審慎檢察監督原則的基本要求.同時,兩者又具有異質性.執行檢察監督的監督主體具有外部性,其優勢在于更為有力地避免體制干擾和法院內部不利影響,從而著重保障執行中的公平.執行法官執行經驗豐富、易于掌握案情,對救濟申請的審查更為便捷和有效率,能滿足當事人或利害關系人及時阻止不當執行行為的效率追求.當執行法官進行了有效率的監督仍不能滿足當事人對公平價值的期待時,檢察人員方順位介入監督,既保證了救濟體系的科學性和層次性,也明確了檢察執行監督作為最后救濟手段的地位.
2. 優位監督
對于規范性文件沒有明確規定執行異議權、復議權的執行行為,執行救濟未覆蓋的執行行為,檢察機關可以直接優位介入監督.如文中表一、表二所顯示的,規范性法律文件所確立的可以提出執行異議、執行復議的具體情形較為有限,實踐中,法院的救濟措施控制也較為嚴格.在法院內部監督未能發揮救濟作用的廣大領域,執行檢察監督權應當發揮對當事人救濟權的重要保障作用,彌補救濟權的缺失.此次《民事訴訟法》的修改更加強調誠信原則下的協同主義訴訟模式,它要求各訴訟主體及訴訟的參與者均應恪守誠實信用原則,依法客觀地、善意地從事各項訴訟活動,檢察監督全面地融入由誠信原則的導入所形成的協同型訴訟體制和訴訟模式之中.檢察機關與人民法院在執行參與中均應更多秉持支持、保障、統一、合作、配合、協調等新型理念.人民法院若依據《民事訴訟法》第 225條提出應先行向法院申請監督的辯解,卻又不接受復議異議的,檢察機關可以認定該辯解不能成立;但如果實踐中法院根據第 225 條原則性規定,事實上接受了當事人的異議申請,應當尊重法院的救濟手段,改為順位監督.
三、執行檢察監督運行規則:消極與積極
\\(一\\)執行權與審判權的不同性質
執行檢察監督與審判監督最大的區別在于監督對象的不同,即審判權與執行權之間的不同性質和不同的運行規則.審判權是典型的司法權,追求審判的獨立,當事人主體之間的平等對抗,遵守處分原則和辯論原則.民事執行是運用國家強制力將生效的裁判等執行依據付諸實現的制度,是司法權的延續和保障制度.強制執行需要執行法院積極主動的行為去強制被執行人履行義務,遵循準職權主義原則.民事執行權既有行政權的特征,又有司法權的特征,但它既不隸屬行政權,又不隸屬于司法權,是一種處于行政權和司法權之間的邊緣性權利.
事實上,人民法院在執行中又存在司法權和行政權的集中,查封、扣押、劃撥等單純的執行實施權屬行政權的范疇,而追加變更執行人等執行裁決權則屬于司法權的范疇.
當然,這些執行實施權不同于一般行政機關的決定權,仍然有行政相對人通過行政訴訟來維護自身權益的救濟渠道.執行權作為由法院所行使的明顯具有集合權利性質的權利束,一方面可能形成無約束的壟斷權利,另一方面在沒有"司法權獨立"的護佑下,又極易受到行政機關、上級機關的不利影響.
\\(二\\)執行檢察監督的啟動與管轄
由于執行權與審判權的不同性質和不同的運行規則,執行檢察監督的啟動不應受到"非公益不職權"的限制.當執行中涉及不同權能的運行,檢察機關應當根據監督對象的權力屬性的不同,擇選不同的監督路徑和規則.在對法院的裁決行為等司法權進行監督時,應經由當事人申請,對特定內容的司法行為進行監督;而對于執行實施權等行政權的監督,檢察機關自行發現后可對執行實施權進行全面監督.故在執行檢察監督的啟動方式上應當是主動與被動的結合.審判監督特別是案件監督在檢察機關內部受理、審查環節、審查時間、層級差異、成案效果等方面已形成較為穩定的規律,檢察機關的審查依賴原審法院審判卷宗的調閱,也基本形成了配合有序的態勢;而執行檢察監督的內部規律仍待明晰,執行實施行為的難以調查和執行裁決乃至執行卷的調卷難都要求檢察機關在辦理執行監督案件時,發揮更主動的積極性,除運用《民事訴訟法》第 210 條所規定的調查核實權外,還有利用相關文件所賦予的外延更豐富、針對性更強的調查權.
檢察機關的積極介入還可以幫助人民法院對抗不當干預,形成一種有效的防御權.
執行檢察監督應當確立同級屬地管轄為原則,上級檢察監督為例外的規則.人民檢察院在執行監督的級別選擇上也應與裁判監督不同,不存在照顧裁判的權威性和既判力而采取的審慎態度和級別限制.即便在案件監督領域,雖然做出抗訴決定的機關是做出生效裁判的人民法院的上級人民檢察院,但在多年的實際操作中,均是由生效裁判的屬地同級人民檢察院首先審查后做出建議提起抗訴的報告,也就是說,基層檢察機關實際擔當了辦案的主體和生力軍力量.在執行檢察監督更加講究效率和配合的要求下,由同級人民檢察機關進行監督將更為便捷和有效.同時,也不能排除上級檢察機關的提級監督權及對下級檢察機關執行監督權進行保障與追蹤監督的權力,以及需要同級檢察機關進行回避時,由上級人民檢察機關指令異地檢察機關管轄的權力.
四、執行檢察監督的范圍與方式:封閉與開放
檢察監督應當構建開放性體系,檢察監督的手段和時間應當是自由的,以避免形成民事檢察監督的真空帶.
執行檢察監督在進行立法宣示后,相當時期內也應當允許檢察機關進行各種監督內容和監督方式的廣泛實驗,既能預留足夠的空間,又是發現最優方案的必要路徑.
\\(一\\)執行檢察監督范圍:局部還是全面
執行檢察監督范圍是否及予執行當事人及案外人,根據執行檢察監督的目的,可分為"一元目的論"或"雙重目的論".持一元目的論者認為,檢察機關主要監督法院的執行亂問題,持雙重目的論者主張檢察機關既要監督人民法院的執行行為,又要監督法院的執行難問題,以形成法院執行合力.由于執行難的因素較為復雜,涉及到法院、當事人、協助人、政府,乃至社會誠信體系、執行環境等因素;而執行亂主要原因是因為法院在執行過程中的違法違規行為和消極執行行為.執行難不是一項單純的法律問題,而是復雜的社會問題,單靠檢察機關的法律監督難以解決;基于檢察監督為對公權力的監督的定位,故解決人民法院執行亂問題應為檢察監督的主要目標,通過對執行公信力的維護間接地作用于執行難的問題.顯然,"一元目的論"更能實現執行檢察監督的立法目的.由此可以確定兩個原則:第一,沒有充分且正當的理由,檢察機關不得對法院公權力以外的主體實施監督;第二,沒有充分且正當的理由,法院不能拒絕檢察機關對執行行為的監督.第一個原則主要用于限制檢察機關對法院以外的主體實施監督.至于法檢建立聯動機制,人民法院借助檢察機關的偵查特長,由其協助收集債務人的情報,其性質為協助而非監督.第二個原則特別針對主張因受到民事執行效率價值的制約及檢察監督作用范圍的限制,而必須奉行克制、謙抑原則,對于執行行為一般意義上不應予以監督的觀點.檢察機關不干預正常的執行活動,但并不意味放任人民法院的執行亂,當執行行為發生后,當事人及案外人要求檢察機關救濟的,檢察機關旨在修復的公正價值應當優位于避免執行程序曲折迂回的效率價值.執行監督不僅要監督法院的作為,更要監督法院的不作為,如未采取財產調查措施、未責令被執行人報告財產、未進行搜查、未采取查封、扣押、凍結措施、未追加被執行人等對當事人或利害關系人影響重大的執行不作為.
\\(二\\)執行監督方式:一元還是多元
監督方式是指法定的監督主體向被監督者表達監督意見的外在形式,主要是以法律文書為表達載體,也包括口頭的監督方式.關于民事執行監督的方式選擇,應考慮以下幾個因素,一是監督方式應該和監督內容相一致,二是監督方式應該體現監督機關職權的特點,三是監督方式要限定在監督的權限之內;四是監督方式的采用要考慮能不能實現監督效果.
如果符合上述要求,檢察機關可以選擇在具體情形下最有利于達到監督效果的方式,體現不同的監督力度,適應不同的監督事項.在兩高執行試點通知中確立了書面檢察建議的方式,兩高三部文件中確立了提出糾正違法意見和建議更換辦案人兩種監督方式,對于案外人執行異議之訴、申請執行人執行異議之訴、執行分配方案異議之訴、代位析產之訴等涉執行的訴訟,人民法院按照民事訴訟程序審理,其審理結果對當事人具有實體性約束力,對這些裁判結果可以采取抗訴、再審檢察建議的方式進行監督.除了法律和規范性法律文件所確立的上述五種監督方式外,在實踐中被證明能起到一定作用的現場監督、暫緩執行監督意見書、口頭監督等方式,在雙方協商達成共識的情形下,也可以合理使用.需要注意的是,檢察機關以不同方式提出、發表的監督意見,均不能代替法院的判斷決定及法院的執行行為.
執行檢察監督應當遵循必要性原則.對于比較輕微的違法執行行為和不當執行行為,檢察機關可以采取監督力度較輕的檢察建議乃至口頭監督方式.對于較為緊迫或者對當事人權利影響較大的情形,可以提出糾正違法意見;對于執行人員的原因導致不宜繼續執行案件的,發出更換承辦人意見.糾正違法意見和更換承辦人意見指向非常明確,對人民法院的糾正"強制"或威懾力更大,因此采取這些方法所針對的違法情形要更嚴重和執行事實要更為清楚.這也可稱為監督情形和監督方式的比例性原則,以避免檢察機關動輒以嚴厲的方式介入執行進程.當監督方式符合必要性和比例性原則時,配合適用不同力度的監督方式,確保監督的針對性和立體性,以便人民法院對監督意見予以支持.當人民法院在同一執行案件中具有多種違法情形的,檢察機關可以通過較嚴厲的監督方式提出監督意見,即舉重以明輕的方式對全部問題進行監督,避免累贅地發出多個法律文書.
