一、案例回顧
某省級政府部門采購一批 2013 年度辦公裝備項目\\(以下簡稱"本項目"\\), 采用委托招標的組織形式、公開招標的采購方式以及電子招標投標的交易方式.2014 年 3 月 28 日,采購人在中國政府采購網、省政府采購網、省公共資源交易網上以"×× 招標代理公司關于 ×× 局 2013 年度辦公裝備采購項目\\(采購編號 :××\\)電子化政府采購公開招標公告"為主題進行公布,其招標文件發售期為 2014 年 3 月 31 日至 4 月 20 日,投標截止時間為 2014 年 4 月 21 日上午 9 時 30 分.公告上寫明了采購的內容包括省本級及其垂直管理的各地市機構統一配備的鋼制文件柜和特種器械安防柜各一批,其中文件柜共 6 個品種 1826 套,×× 特種器械安防柜共 2 個品種 47 套.
供應商投標的資格條件包括 :\\(1\\) 在中華人民共和國境內合法注冊的獨立企業法人,獨立于采購人和采購代理機構,具有從事本項目所投產品的經營范圍,有能力提供本次政府采購的貨物和服務,所投產品制造商工商注冊資本在 2000 萬元人民幣\\(含 2000 萬元\\)以上 ;\\(2\\)有近一年\\(2013 年 3 月至 2014 年 2 月\\)連續依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄 ;\\(3\\)參加政府采購活動前三年\\(2011年3月至2014年2月\\)內,在經營活動中沒有重大違法記錄.
供應商投標的其他條件包括 :\\(1\\)本項目采用電子招標投標交易方式,投標人必須是在省公共資源交易中心網站注冊并辦理 CA 證書的投標人 ;\\(2\\)投標人如非制造商的,需提供所投產品制造商針對本次政府采購項目中相關產品的合法有效授權委托函 ;\\(3\\)供應商所提供的文件柜須通過國家辦公用品設備質量監督檢驗中心的合格檢測 ;\\(4\\)供應商所提供的 ×× 特種器械安防柜制造商須為 ×× 部裝備目錄企業,××特種器械安防柜須按 2013 年國家新標準通過 ×× 部×× 產品質量檢測中心檢驗,并取得國家 3C 強制認證證書.
招標文件發售期間,共有 9 家供應商通過電子招標投標交易平臺購買了招標文件.2014 年 4 月 21 日 9時 30 分,本項目如期在省公共資源交易中心舉行開標,共有甲、乙、丙、丁、戊 5 家供應商通過交易平臺在投標截止時間前上傳了投標文件,都派出了經授權的代表參加電子開標并現場遞交了 CA 數字證書,投標文件均有效.
隨即開始進行評標,按照該省財政廳的相關規定,評審委員會由在該省綜合評標專家庫中隨機抽取的 5名專家組成,評標按評標準備、初步評審\\(資格審查\\)、符合性檢查、澄清有關問題、詳細評審\\(商務評分、技術評分、價格評分\\)、以及推薦中標供應商 6 個階段進行.代理機構按一般規程向評委發放了招標文件和投標人提交的證明材料原件,在熟悉文件、核對原件的過程中,評委發現了幾個問題 :
\\(1\\)投標人甲公司的投標函未按招標文件格式要求進行簽字,僅僅蓋了公章.
\\(2\\)投標人乙提供的繳納稅收和社會保障資金的證明材料僅有 7 個月,不足 12 個月.
\\(3\\)丙公司和丁公司提供的 ×× 特種器械安防柜的質量檢驗報告分別為 2011、2012 年 ×× 部 ×× 產品質量檢測中心按原標準簽發的檢驗報告.投標人戊公司按要求在投標文件中提供了 ×× 特種器械安防柜的質量檢驗報告和國家 3C 強制認證證書的掃描件,但未提供原件.
對于這些問題,評審委員會要求乙、丙、丁、戊4 個公司予以澄清.乙公司經授權的代表的解釋是公司工商注冊時間為 2013 年 5 月底,2013 年 8 月開始納稅和繳納社保,有營業執照和組織機構代碼證\\(登記時間為 2013 年 6 月\\)、稅務登記證\\(登記時間為 2013 年6 月\\)原件為證.丙、丁公司經授權的代表都承認公司生產的 ×× 特種器械安防柜至今沒有獲得 2013 年新標準的檢測合格認定,都正在申報中,原因是新標準剛出臺不久.戊公司經授權的代表的解釋是檢測報告的原件份數不多,公司正在外省辦理年度入圍備案手續,檢測報告絕對是真實的.丁公司還提供了 ×× 部×× 產品質量檢測中心檢驗的查詢網址,稱只要輸入編號就可查詢該報告的真偽.
本項目共有 5 家投標人參與投標,投標文件均出現了問題,招標人、招標代理機構和評審委員會都意識到可能面臨"廢標",從一般的經驗來判斷,這是大家都不愿看到的.但是,評審委員會成員也深深知道一切應當以招標文件要求為準,只是"否決投標"需要更加慎重地對待.
對于甲公司投標文件存在的問題,招標文件規定符合性檢查環節的否決投標的條款之一為 :"投標文件未按招標文件要求進行蓋章并簽署的",評審委員會認為",蓋章并簽署"是并列關系,是否決投標的雙重條件,只有投標人既沒有簽字也沒有蓋章的情況下才應當作否決投標處理,因此甲公司的符合性檢查予以通過.
對于乙公司招標文件存在的問題,初步評審\\(資格審查\\)環節的強制性條件之一是:提供近一年\\(2013年 3 月至 2014 年 2 月\\)連續繳納稅收和社會保障資金的證明材料.從字面上來理解,提供連續 12 個月的證明材料是必備條件,否則作無效標處理.但是,評審委員會認為,對于成立時間不足一年的公司,不可能違反常理地提供 12 個月的上述證明材料,應當對其資格審查予以通過.
對于丙、丁、戊公司招標文件存在的問題,詳細評審\\(技術評分\\)環節規定 :×× 特種器械安防柜須按 2013 年國家新標準通過 ×× 部 ×× 產品質量檢測中心檢驗,投標人應提供檢驗報告的原件和復印件,否則按無效投標文件處理.鑒于招標文件這一"質量標準采用 2013 年國家新標準"、"需出具質量檢驗報告的原件和復印件"的剛性規定,×× 特種器械安防柜檢測標準屬于 ×× 部制定、報國家質量技術監督檢驗檢疫總局備案的行業強制性標準,評審委員會沒有采納丙公司、丁公司提出的正處于標準轉換期、新的檢驗報告正在申報中的理由,也沒有采納戊公司提出的原件在外地使用的理由,同時處于封閉環境的公共資源交易中心的評標場地內也不允許與外網連接,不可能去查詢戊公司檢驗報告的真偽.基于上述考慮,評審委員會對丙、丁、戊 3 家投標人的投標文件作無效標處理.
至此,有效投標文件僅剩甲、乙 2 家公司,按照《政府采購法》的相關規定,符合專業條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足 3 家,需要對本次招標作廢標處理.
按照省公共資源交易中心電子評標系統的操作流程,評審委員會先進行了初步評審\\(資格審查\\)、符合性檢查、澄清有關問題 3 步評審,在第 4 步詳細評審\\(技術評分\\)階段,對丙、丁、戊公司 3 家投標人的投標文件予以了否決,系統自動產生了"本項目廢標"的對話框,經確認后,本項目評標結束.
二、引發的思考
1. 招標公告中項目名稱的思考
眾所周知,我國的招標投標和政府采購制度均以"公開、公平、公正和誠實信用"為基本原則.公開原則體現的是信息公開透明,包括招標信息、招標程序、資格條件、評標標準、評標方法、中標結果等信息的公開,以保證潛在投標人和其他利害關系人能夠及時獲悉有關信息,從而可能參與競爭和維護自身合法權益.公開是基礎,為此,《招標投標法》和《政府采購法》法律體系均確定了指定媒介發布資格預審公告或招標公告以及發售時間不得少于 5 日或不少于 5 個工作日的項目公告制度,否則,潛在投標人連采購項目都不知道,其在法定時間報名參與投標的機會都喪失了,哪來的后續的公平、公正和誠實信用呢?
本項目以"×× 招標代理公司關于 ×× 局 2013年度辦公裝備采購項目\\(采購編號 :××\\)電子化政府采購公開招標公告"為全稱在法定媒介和省公共資源交易中心發布了招標公告,我們可以知道,從項目名稱的"×× 局 2013 年度辦公裝備采購項目"是絕對看不出本項目實質標的的鋼制文件柜和 ×× 特種器械安防柜這兩項內容的.這種做法不可避免地造成了一些潛在投標人錯失了投標機會,特別是在目前公共資源交易平臺整合化、指定媒介越來越集中、同一媒介公示公告信息"海量化"的情況下\\(比如,該省公共資源交易中心共分房建和市政、交通工程、水利工程、鐵路工程、政府采購、產權交易、國土資源交易、林權交易、藥品采購 9 大交易板塊,在 2014 年 9 月 5 日,政府采購板塊就發布了 122 條采購公告信息、19 條變更公告信息、9 條答疑澄清公告信息、182 條結果公告信息\\),潛在投標人更多的是通過標題信息、關鍵字搜索等方式去查看招標公告.
據了解,本項目有關部門收到過反映"根本不知道本項目采購鋼制文件柜、×× 特種器械安防柜"的匿名舉報,筆者也試圖通過本項目采購標的的"鋼制文件柜"、"×× 特種器械安防柜"為關鍵字在該省公共資源交易中心網站和"×× 公共資源交易中心"、"鋼制文件柜"、"×× 特種器械安防柜"為關鍵字在百度、360、搜狗等知名搜索引擎上進行網頁搜索,都沒有搜索到本項目的招標公告信息.
筆者曾在 2010 年撰寫過《從臺灣采購公告看兩岸公路項目招標之差異》一文,也發現過類似方面的問題.在我國臺灣地區,招標公告每項公告僅為一個標段、擁有一個單獨案號,項目名稱往往非常具體,一目了然.
如:同為臺灣"交通部"公路總局第三區養護工程處的采購單位,公告、截止、開標日期同為 2010 年 6 月 9 日、22 日、23 日的莫拉克颶風災害復建工程,共 4 個標段,其案號和采購名稱分別為"TBN No.:1890187,臺24 線 24K+960 ~ 29K+305 間 1998 年 8 月 8 日莫拉克颶風災害復建工程 \\( 第一標 \\)"、"TBN No.:1890185,臺24 線 29k+520 ~ 30k+840 間 1998 年 8 月 8 日莫拉克颶風災害復建工程 \\( 第二標 \\)"、"TBN No.:1890186,臺24 線 33K+720 ~ 40K+680 間 1998 年 8 月 8 日莫拉克颶風災害復建工程 \\( 第三標 \\)"、"TBN No.:1890165,臺20 線 67K+900 ~ 79K+100 間 1998 年 8 月 8 日莫拉克颶風災害復建工程\\(第四標\\)".而大陸地區往往每項公告中包含諸多標段工程,項目名稱也就比較籠統.如2010 年 6 月 25 日,中國采購與招標網上發布的、項目名稱為山東省濱州至德州\\(魯冀界\\)高速公路招標的公告,實際招標內容為本路段房建工程,FJ-1 ~ FJ-4共 4 個合同段工程的招標,這種做法不可避免地造成了一些潛在投標人錯失了報名機會.如果招標人有意而為之,容易給人為降低招標投標的競爭性甚至規避招標提供可能,在業內有時還被認為是一種高明的"規避招標"的手段.但這種做法顯然與我國《招標投標法》第四條"任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標"和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》\\(財政部 2004年令第 18 號\\)第五條"招標采購單位不得將應當以公開招標方式采購的貨物服務化整為零或者以其他方式規避公開招標采購"規定相悖.
基于此,筆者建議本項目名稱由"×× 局 2013 年度辦公裝備采購項目"修改為"×× 局 2013 年度辦公裝備\\(鋼制文件柜、×× 特種器械安防柜\\)采購項目", 采購公告名稱相應修改為"×× 招標代理公司關于 ×× 局 2013 年度辦公裝備\\(鋼制文件柜、××特種器械安防柜\\)采購項目\\(采購編號 :××\\)電子化政府采購公開招標公告".
2. 貨物新老標準交替期對檢測報告要求的思考
本項目造成廢標的主要原因之一是 ×× 特種器械安防柜的強制性標準已于 2013 年進行了調整,丙、丁公司未提供 2013 年國家新標準的檢驗報告,評審委員會并沒有采納兩個公司闡述的"正處于標準轉換期、新的檢驗報告正在申報中"的理由.據了解,×× 部于 2014 年 2 月 17 日發布了《關于發布 ×× 行業標準的公告》\\(2013 年度\\),公告顯示"138 項 ×× 行業標準已經 ×× 部審查批準,并報國家質量技術監督檢驗檢疫總局備案,現予以公告,其中強制性標準 32項,推薦性標準 103 項,指導性文件 3 項,×× 特種器械安防柜屬于強制性標準項之一,該標準批準日期為 2013 年 8 月 23 日,實施日期為 2013 年 10 月 1 日.
本項目招標公告發布日期為 2014 年 3 月 28 日,距離×× 部 2014 年 2 月 17 日發文后僅僅只有 39 天,確實時間很短.這個問題引發了筆者對"貨物新老標準交替期對檢測報告要求"的思考,從一定意義上來說,招標人要求投標人執行國家已發布生效的強制性標準無可厚非,但是這種做法不可避免地造成了一定數量的潛在投標人正處于新的檢驗報告申報期而無法參與投標,這種做法可能也會造成標準起草單位中的貨物制造商優先通過新標準的檢驗而獲得競爭的優勢.本項目事實表明,在 2014 年 3 月 28 日公告發布前獲得新標準檢驗的幾家單位全部為標準起草單位.因此,筆者建議,在貨物新老標準交替期,寬容地對待老標準檢測合格獲得制造商和新標準檢測合格獲得制造商,允許他們同時參與投標 ;或者要求中標人如系老標準檢測合格獲得制造商,給予其一定的時限對貨物進行更新換代并獲得新標準檢測合格證明,這對于提高采購的成功率、減少廢標率具有一定的積極意義.
3. 關于原件提供和評標時使用外網的問題思考
本項目和一般的常規項目一樣,雖然采用的電子招標投標方式,依然要求投標人到公共資源交易中心現場參與開標,也依然要求投標人提交包括營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證、貨物質量檢測報告、納稅證明、社保繳納證明、業績證明材料等相關證明材料的原件,且未提供任何一項原件的,按無效投標文件處理.站在招標人和評審委員會的角度,當然評標時比較方便.然而,我們應當清醒地看到,對于投標企業來說,營業執照、資質證書、組織機構代碼證、合同協議書原件有正副本之分,副本往往有 3-12 份,對要求提供這類原件的條件容易滿足.而對于投標企業的納稅證明、業績中的中標通知書、業績驗收材料、貨物質量檢測報告以及投標企業個人的畢業證、職稱證、注冊類證書,往往就一份原件--在目前招標投標總體處于買方市場的情況下,依筆者十余年投標工作的經驗判斷,一般企業的中標率不會超過 5%,不斷地在全國范圍內廣泛投標已經成為一般企業的生存之道,在普遍性地要求提供各類證明原件的情況下,不可避免地出現"撞車"的情況.本項目中的丁公司即是碰到這種情況,但在招標文件"必須提供原件"的剛性要求下,評審委員會只能對其投標文件作無效標處理.
在這種情況下,實踐中很多企業通過"克隆"多套"\\(形式是\\)假的\\(實質的\\)真證"來對付應接不暇的提交原件的開標活動,甚至不惜通過造假來騙取中標,而在封閉環境下進行評標的評審委員會往往只要投標人提供了證明材料的原件、在投標文件中提供了掃描件,且原件與復印件相符就予以認可,并不審查原件的真實性,除非造假的原件漏洞百出.以本案為例,投標人丁公司提供了檢測報告可以查詢到的網址卻得不到評審委員會的認可,原因一是招標文件剛性的"必須提供原件"的規定,二是目前在嚴格保密和相對封閉的環境下進行評標,法律與實踐不允許評審委員會與外部網絡有任何接觸.
但是,筆者認為,在目前招標、投標、評標趨于電子化,監管部門甚至企業的必要信息都要逐漸向社會公開的情況下\\(比如工商部門的紅盾網對企業的營業執照基本信息查詢、教育部和國務院學位辦網站對學歷和學位的信息查詢、住建部和省級住建部門網站對一級以上和一級以下各類建筑類企業資質、人員注冊類證書的查詢、省級人力資源和社會保障部門網站對高級技術職稱的查詢基本上可以通過網絡隨時實現\\),采用網絡輔助手段去幫助評審委員會核實一些證明材料的真偽不失為一種好的手段.從一個方面來說,這種做法可以充分發揮電子招標投標天然的效率優勢和技術優勢 ;從另一個方面來說,既然采用了電子招標投標的交易方式,還強制要求各投標人必須派出法定代表人或其授權人親自到開標現場參與開標,親自提交各類證書的原件,相對以前傳統紙質招標投標交易方式的情況下,邀請所有投標人參與開標是招標人的義務,參不參與開標是投標人的權利,是否在開"歷史的倒車"呢?這確實值得我們去思考.
還有,電子招標投標系統是由交易平臺、公共服務平臺、行政監督平臺三部分組成.電子評標實際上是處于有效監控和保密的環境下在線進行的,行政監督部門和監察機關實際上是可以通過網絡實時查看評標情況的,從這個意義上說,以前"物理隔離狀態下的評標在嚴格保密和相對封閉環境進行"已經不攻自破了.因此,筆者認為,立法者和管理部門應當考慮適時、適當開放評標時網絡的使用\\(當然,為了減少網絡帶來的信息外泄風險,可以考慮輔助網絡僅具有查詢功能\\),設身處地為投標人著想,減少投標人現場參與開標和相關證明材料原件提供的強制性要求.
4. 電子評標對"廢標"處理的問題思考
按照一般的評標流程,政府采購項目評標一般按評標準備、初步評審\\(資格審查\\)、符合性檢查、澄清有關問題、詳細評審\\(商務評分、技術評分、價格評分\\)以及推薦中標供應商這 6 個階段依次進行,本項目的招標文件規定也不例外.但實際上,往往各階段會交叉進行,一個評委看一個投標單位的投標文件的同時,就可能會同時做資格審查、符合性檢查、商務評分和技術評分幾個方面的工作,發現了問題時特別是可能涉及否決投標的情形時,會提請其他評委和評標小組組長予以復核,確定無誤后對該投標人的投標文件予以否決,本項目也不例外.但在類似本項目的操作過程中,如果發現某一投標人的投標文件應當在某一階段被否決,前序的評審就可能是徒勞,評委都有一個共同的希望,就是不再對該投標人的投標文件進行前序評審 ;同理,如果確認某一項目在某一階段予以廢標,評委希望前序的明擺著的徒勞性的工作可以不做,而電子評標往往對于減少這些徒勞性的工作更具有優勢和可行性.但以本案為例,目前系統并沒有這方面的功能,評審委員會只能對各投標人的投標文件在電子評標系統上進行初步評審\\(資格審查\\)合格、符合性檢查合格、澄清有關問題摘錄 3 步操作后,在第 4步詳細評審的技術評分階段共有 12 個評分節點進行評分,在其中第 5 個評分節點上"×× 特種器械安防柜須按 2013 年國家新標準通過 ×× 部 ×× 產品質量檢測中心檢驗,投標人應提供檢驗報告的原件和復印件,提供了的計 4 分,否則按無效投標文件處理",對丙、丁、戊 3 家投標人的投標文件作無效標處理.
筆者希望通過這一實踐操作中的功能缺陷,提醒招標投標交易平臺的流程設計人員和軟件公司今后能改進這方面的工作 ;對于確認無效的投標人的投標文件,評審委員會可以在任意節點上在說明情況后予以否決,不再將該投標人的投標文件進入后續流程的評審 ;對于確認廢標的采購項目,評審委員會可以在任意節點上在說明情況后予以廢標,不再對本項目進入后續流程的評審.
參考文獻 :
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