公益訴訟最大的推動力是社會組織參與公共事務活動的權利與訴求。社會組織參與公益訴訟，有利于發揮社會組織參與社會治理的重要作用。中國“要從單純重視政府作用向社會共同治理轉變，既要發揮黨委、政府的領導和主導作用，又要鼓勵和支持社會各方面參與社會管理，發揮多元主體的作用，從傳統的社會管理向現代社會治理轉變?！保?］公益訴訟正是社會團體組織借以參與決定公共政策的制度工具之一。社會組織參與公益訴訟是法院依法對于社會組織作為原告，并基于維護社會公共利益而提起的訴訟，進行審理并裁判的司法訴訟活動。本文立足中國社會組織參與公益訴訟的現狀、問題及路徑開展研究，探討如何建立和完善中國特色的社會組織參與公益訴訟的法律保障機制。

一、中國社會組織參與公益訴訟的歷程與現狀

公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法主體法律責任的訴訟活動。按照原告主體的不同，公益訴訟可分為由政府部門、檢察機關提起的公益訴訟，社會組織提起的公益訴訟和個人提起的公益訴訟三類。其中，社會組織參與的公益訴訟原告是不特定的社會組織，一般僅指無利害關系或無直接利害關系的社會組織。社會組織作為原告提起公益訴訟的出發點在于維護社會公共利益和社會公平正義，而非組織或個人的私利。公益訴訟利害關系具有廣泛性，受侵害主體一般具有不特定性。公益訴訟涉及案件范圍寬泛，可以是民事侵權行為、行政違法或刑事犯罪活動。公益訴訟的地位體現在對國家機關執法能力的補充與協助，而非取代國家機關進行執法活動。改革開放以來，中國社會組織參與公益訴訟的立法及司法實踐，經過了肇始、探索與發展三個階段。

\\(一\\) 肇始階段

中國公益訴訟的理論與實踐探索肇始于 20世紀 90 年代。1992 年以來，在社會主義市場經濟發展的過程中，由于法律制度不健全等原因，公共利益遭受侵害的情形時有發生，公益訴訟理念與實踐開始萌動。［2］學界也開始對公益訴訟理論進行探討，認為經濟公益訴訟是一種新型訴訟，并對其理論與實踐問題進行了探討。［3］\\(pp． 1 ～10\\) 訴訟制度既應當對公民、法人和其他組織合法權益提供救濟，也應當對社會公共利益予以保護。

訴訟法理論認為，當主體的合法利益受到損害時就有權向法院起訴，請求司法救濟。隨著社會公共領域延伸及公共事務數量的增長，國家的法律正面臨著社會公眾利益受損而無人提起訴訟的問題。社會組織參與公益訴訟，反映了公共利益保護的迫切需要。例如，環境保護公益訴訟就是環保社會組織提起公益訴訟較多的領域，有利于維護環境公共利益。

\\(二\\) 探索階段

2005 年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》\\(國發〔2005〕39 號\\) 提出，要完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度。自 2007 年起，貴陽、昆明、無錫等地法院先后成立了環保法庭，所在各省也先后出臺了辦理環境公益訴訟的規范性文件，規定社會組織可以提起環境公益訴訟。例如，無錫市中級人民法院設立環境保護審判庭，根據環保審判工作需要，從理論和實踐上突破傳統思維框架，明確各級檢察機關、各級環保行政職能部門、環保社團組織、居民社區物業管理部門等具有環境公益訴訟原告主體資格。2009 年《云南省高級人民法院全省法院環境保護審判庭建設及審理環境保護案件座談會紀要》規定: “在中國境內經依法設立登記的，以保護環境為目的的公益性社會團體可以作為環境公益訴訟的原告向人民法院提起環保公益訴訟”，支持社會組織參與公益訴訟，檢察機關、社會組織提起的環境公益訴訟不應該收取案件受理費用。

學界也對公益訴訟理論深入展開了探討。有學者從宏觀上研究公益訴訟的基本理論問題，具體分析了公益訴訟的概念和特點［4］; 也有學者對構建公益訴訟提出了具體建議［5］。社會組織參與公益訴訟的重要原因之一在于能夠對弱勢群體利益保護提供有效的法律救濟途徑。以消費者權益保護法為例，保護弱勢群體是一項重要的法律原則，這也是消費者權益保護法社會本位觀的基本要求。社會組織參與公益訴訟有利于保護處于分散狀態的消費者、市民等弱勢群體的合法權益，維護社會公共利益。公益訴訟涉及的是公共利益，而且個人在訴訟中承擔相關訴訟負擔的能力相對有限，而一些社會組織，特別是公益性社會組織對于推動公益訴訟具有重要的作用。

\\(三\\) 發展階段

2010 年 6 月 29 日，最高人民法院《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》第 13 條規定，依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為，確立了環境公益訴訟司法制度。該條規定了法院對環保行政部門代表國家提起環境污染損害賠償公益訴訟的支持機制。2011 年 9 月，民間組織“自然之友”、重慶市“綠色志愿者聯合會”作為共同原告向曲靖市中級人民法院提起環境公益訴訟，要求云南省陸良化工實業有限公司、云南省陸良和平科技有限公司停止侵害、消除危險、賠償因鉻渣污染造成的環境損失，索賠 1000 萬元作為環境生態恢復資金，該賠償款應付至第三人專門設立的“鉻渣污染環境生態恢復專項公益金”賬戶，在陸良化工、環境保護組織、法院和第三人的共同監管下，用于治理和恢復被告所損害的生態環境。［6］此案是國內首例由民間環保組織提起的環境公益訴訟案件，是中國無利益相關者提起公益訴訟的一個良好開端，具有重要的法治實踐意義。

2011 年 12 月，包括重慶、北京、上海在內的21 個城市消協及中國消費者報社，聯合向全國人大常委會法制工作委員會發出了《關于在 ＜ 消費者權益保護法 ＞ 中增加消費者組織代表不特定多數消費者進行公益訴訟的建議》，呼吁在該法修訂過程中，明確消費者組織在消費侵權公益訴訟中代表不特定多數消費者進行公益訴訟的權利和主體資格。一些壟斷行業的“霸王條款”屢犯不改，僅憑個人消費者的力量往往難以撼動，許多消費者之所以不起訴或采取忍讓態度，主要原因就是訴訟成本太高，而消費者組織的性質決定了它的非功利性，從而保證了它的公正性。［7］2012年 3 月，無錫市消費者協會作為原告將無錫一家火鍋店告上了法院，要求退還強制消費的一次性餐具費用，并要求商家停止這種強制消費行為。3月 15 日，崇安區法院對此案進行了民事調解，被告接受了原告的訴求，答應今后要求員工務必在點餐時詢問顧客是否使用一次性碗筷，盡到相應的提醒義務，并為就餐者提供免費的餐具。在公益訴訟制度納入《民事訴訟法》之前，無錫市消協作為原告提起這樣一起公益訴訟具有示范作用。

2012 年 12 月 14 日，山東省東營市中級人民法院對東營市環保局訴東營市墾利縣雙河村村民吳某、淄博市周村某溶劑化工廠環境污染責任糾紛一案公開宣判，一審判決被告賠償原告 7425607元，用于被污染場地的修復治理工作。［8］這是一起以政府職能部門為原告的環境公益訴訟案件，具有重要的司法實踐價值。

2012 年 8 月 31 日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了修改后的《民事訴訟法》，增加了關于“公益訴訟”的規定: “對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一條款的確立使中國社會組織參與公益訴訟制度邁出跨越性一步，對社會組織參與公益訴訟的主體規定更明確。2013 年10 月 25 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過的新《消費者權益保護法》第47 條規定，對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。這意味著社會組織發起公益訴訟師出有名，有法可依，這必將激勵更多的公民和社會組織參與公益訴訟，維護公共利益，改善人民生存的環境，推動公權力依法行政，約束相關企業遵紀守法。

二、中國社會組織參與公益訴訟制度建設的主要瓶頸

雖然中國已經初步建立了社會組織參與公益訴訟的法律制度，進行了一些司法實踐探索，但總體上仍然存在理念、立法、司法等方面的制約因素。

\\(一\\) 理念瓶頸

目前，中國立法部門、執法部門、司法部門對公益訴訟的理論認識不足，重視不夠; 社會組織及公民參與公益訴訟的理念尚需增強。多數發達國家公益訴訟理念先進，其法律相應地賦予了社會組織參與公益訴訟的權利。例如，德國法律明確允許社會團體組織參與公益訴訟，將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權利，委托給具有公益性質的團體，由該社會團體提起符合其章程、設立目的的訴訟。中國立法機關、行政機關、學界的訴權理論與理念需要更新，公益案件的訴權主體范圍需要擴大。訴訟利益理論應當有所突破，為了維護社會公共利益，應允許與自己權益無直接關系的機關、組織就民事違法與行政違法行為提起公益訴訟。從國家、社會、組織、公民之間的利益關系角度分析，涉及侵害公共利益的行為往往與相關社會組織與公民個體具有間接利害關系。公民或社會組織通過訴訟程序，向法院直接起訴侵害國家、社會公共利益的行為，并不是對他人私權利加以干涉的行為。故而，不能把利害關系局限于直接利害關系。無直接利害關系的公民或社會組織依法有權起訴侵犯國家利益、社會公共利益的行為，維護社會公平正義，有效遏制與懲罰損害公共利益、損害公眾權益的行為。

現代意義的訴訟利益觀念尚需強化，公益訴訟應當以實質正義的價值觀為指導。社會組織參與公益訴訟是社會組織基于公共利益受到損害的訴權體現，是實質正義價值觀的基本要求。社會組織參與公益訴訟制度有利于保障人民參加國家事務管理，為實現社會主義民主與實質正義價值目標提供了現實的途徑和司法保障。實質正義價值觀要求法人或其他組織經法律授權，可依法行使訴訟權利，并保證人民法院查明事實，分清是非，正確適用法律，及時審理違法案件，確認權利義務關系，制裁違法行為，以保護國家和社會公共利益。只要行為人侵害了國家利益和公共利益，侵害了社會管理秩序，對國家或不特定的人的合法權益構成損害或具有潛在的損害可能，特定組織就有權代表國家或受害人起訴違法者，以保護國家利益和社會公共秩序。無直接利害關系的社會組織之所以被賦予權利起訴違法侵害國家利益、社會公共利益的行為，主要是因為社會組織有權利也有義務維護國家利益和社會利益。國家、社會和個人\\(或組織\\) 的利益是一致的，三者關系是整體與部分的關系，既相互依存又相互獨立。

可見，社會組織參與公益訴訟，為公共利益尋求司法救濟是社會公正的基本要求。［9］\\(pp．29 ～49\\)

\\(二\\) 立法瓶頸

中國社會組織參與公益訴訟的立法尚不完善，法律保障機制不夠健全。2012 年 8 月 31 日修訂的中國《民事訴訟法》已經賦予“法律規定的機關和有關組織”參與民事公益訴訟的權利，但哪些社會組織具有原告資格，哪些社會組織能夠提起民事公益訴訟，尚需進一步具體規定。中國公益訴訟制度建設滯后，一些經濟法、環境與資源保護法等法律雖然規定了公共利益保護條款，但總體可訴性不強，公益訴訟法律機制不夠健全。

例如，環境公益訴訟法律制度尚需完善與細化，以更好地保障社會組織參與環境公益訴訟。其實，許多發達國家均建立了環境公益訴訟制度。例如，意大利在民事訴訟和行政訴訟范圍內規定了團體訴訟制度，用來保障那些超個人的利益或者能夠達到范圍很廣的利益。1986 年 7 月 8 日發布的意大利《第 349 號法令》規定，如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對自然的保護及對自然景觀的維護，那么某些被認可的團體，盡管其權利并沒有受到侵害，但也有權對這一行政行為提起訴訟。中國的《行政訴訟法》尚未規定公益訴訟制度，當違法行政行為損害公共利益時，由于沒有特定的利害關系人，社會組織等主體無法向法院提起訴訟維護公共利益，可能導致一些損害公共利益的行政行為得不到糾正。

\\(三\\) 司法瓶頸

司法審判制度也是社會組織參與公益訴訟的重要保障。例如，1913 年法國以判例方式確定了團體訴訟。法國的團體訴訟源于經濟公益，進而被用于私人的社會保護，如消費者保護和環境保護。中國司法機關總體上對社會組織參與公益訴訟的能動性尚需提高; 社會組織公益訴訟在一些地方法院有了司法實踐，但也存在立案難、取證難等現實問題。社會組織參與公益訴訟尚缺乏完善的司法審判制度支持。公益訴訟的具體主體尚需明確; 監督措施尚需強化，以遏制相關法院故意不立案或給立案人為制造障礙等現象?！睹袷略V訟法》對公益訴訟原告———“有關組織”的說法過于模糊，司法工作中操作性不強，迫切需要司法解釋予以指導，增強社會組織參與公益訴訟活動的科學性與操作性。另外，管轄法院如何確定，訴訟請求如何限定，原告收集證據的權利有多大，環境損害鑒定如何進行，訴訟費用如何繳納，原告能否放棄訴訟請求或者與對方和解，法院能否調解，能否發布禁止令，如何確定裁判的效力范圍，裁判文書如何執行等相關問題，尚需通過最高人民法院出臺相關司法解釋予以明確。

三、中國社會組織參與公益訴訟法律機制的完善對策

\\(一\\) 社會組織參與公益訴訟立法的完善

前已述及，中國社會組織參與公益訴訟的法律體系尚不夠完善，亟待進一步完善《民事訴訟法》的相關規定，明確社會組織的類型，完善公益訴訟的程序規則，規范并引導社會組織依法參與公益訴訟。社會組織參與公益訴訟的案件范圍應當包括環境公害、壟斷行為、侵害消費者權益、國有資產流失、政府采購等涉及公共利益的案件。

可設立預審制度，即在審判機關正式受理公益訴訟之前，對公益訴訟人的起訴進行審查，以確保公益訴訟人所控的侵犯公益的行為有事實和法律依據，排除沒有事實根據的起訴。民訴法概括性地劃定了環境公益訴訟的原告資格范圍，即“法律規定的機關和有關組織”?！皺C關”、“有關組織”、“法律”等概念都需要最高人民法院根據立法精神作進一步解釋。完善程序性立法，將公益訴訟的原告范圍擴大至任何個人和組織，即任何公民、法人及其他社會組織都可以向法院提起維護社會公共利益的公益訴訟。中國應盡快建立行政公益訴訟制度，修訂《行政訴訟法》，明確規定: 公民與相關機關、社會組織就無關自己權利及法律上利益的事項，對行政主體的違法行為，得提起行政訴訟。根據《民事訴訟法》的規定，修訂完善《產品質量法》、《食品安全法》、《反壟斷法》等法律規范，具體規定社會組織參與公益訴訟的權利、程序與保障措施。

消費者協會就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或者依照消費者權益保護法規定提起訴訟，是其履行的公益性職責之一。中國《消費者權益保護法》第 47 條規定，對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。公益訴訟的事由是發生侵害眾多消費者合法權益的行為，公益訴訟的原告限定為中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會。該條款賦予消協組織公益訴訟的職能和權利，也是《民事訴訟法》第 55 條在消費者保護領域的延伸與細化。消費者權益保護不僅要保護弱勢群體，也要捍衛公共利益，充實了消費者協會的維權職責，讓消費者協會有了一定話語權。1973 年法國《羅艾依埃法律》第 46 條賦予消費者團體以原告資格，該條規定: “在條例中明確提出保護消費者利益這一目的的團體和被認為的確具有這一性質的團體，對直接或間接損害消費者整體利益的行為，可向所有法院附帶提起私人訴訟?！保?0］可見，中國須進一步完善社會組織參與消費公益訴訟法律機制。

但根據中國《消費者權益保護法》第 47 條的規定，提起公益訴訟的主體僅為省級以上消費者協會，而把其他社會組織排除在外，主體范圍過于狹窄，不利于鼓勵社會組織參與消費公益訴訟，需要進一步拓寬社會組織的主體范圍，明確社會組織的訴訟權利，完善法律救濟程序。

中國社會組織參與環境公益訴訟的制度尚不健全。外國先進的立法經驗可資借鑒。例如，美國密歇根州《1970 年環境保護法》第 2 節第 1 條規定: “為保護空氣、水體和其他自然資源以及公共托管客體不受污染、損害和毀滅，任何個人、合伙、公司、社團、組織或其他法律實體皆可在據稱違法行為的發生地或可能發生地的具有管轄權的巡回上訴法院對州、州的分支機構、任何個人、合伙、公司、社團、組織或其他法律實體提起謀求宣告或衡平法救濟的訴訟?！庇段廴究刂品ā芬幎?，“對于公害，任何人都可提起訴訟”; 某些組織經檢察長同意可以提起環境公共衛生群體訴訟。

法國法律明確規定了社會組織與團體參與公益訴訟的制度。就環境行政訴訟而論，針對國家在行政過失、不法行為、不作為或者在環境污染監測、監督管理方面的嚴重疏忽、缺失行為以及違背法律法規的行政措施等，任何環保團體均得向行政法院提起要求確認、撤銷或采取管制措施的行政訴訟。中國需要進一步完善環境公益訴訟制度，充分發揮環保社團等社會組織在環境公益訴訟中的作用，保護環境公共利益。中國新修訂的《環境保護法》第 58 條規定: “對污染環境，破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:

\\(一\\) 依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記; \\(二\\) 專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益?！彪m然提起公益訴訟的主體限制較為嚴格，但其法律實踐價值意義重大。鑒于環境公益訴訟社會影響大、處理難度大、關注度高，可以采取集中管轄，由省會城市的中級人民法院或者最高人民法院指定的中級人民法院行使環境公益訴訟案件管轄權; 其中，跨省市的河流污染以及海洋環境污染案件，可由海事法院專屬管轄。

中國《反壟斷法》尚未建立反壟斷公益訴訟制度，不利于發揮社會組織對壟斷行為的監督作用。而這方面美國的立法經驗可資借鑒。美國是現代民事公益訴訟制度比較完善的國家之一，比較集中地體現了原告多元主義的思路。1890 年美國國會通過的《謝爾曼法》及 1914 年的《克萊頓法》均規定對反托拉斯法禁止的行為，除受害人有權起訴外，檢察官可提起衡平訴訟，其他任何個人及組織都可以起訴。中國亦應盡快修訂《反壟斷法》，明確規定相關機關與社會組織可以對實施壟斷行為、損害消費者利益與公共利益的行為提起公益訴訟。

政府采購領域也應建立完善社會組織參與公益訴訟制度。這方面美國的立法經驗值得借鑒。

美國 1986 年 10 月《反欺騙政府法》第二次修正案規定，任何個人或公司發現有人欺騙政府、索取錢財后，均有權以美國政府的名義控告違法的一方，并在勝訴以后分享一部分罰金作為獎勵。中國亦應適時修訂《政府采購法》，建立政府采購公益訴訟制度，明確規定: 法律規定的機關、社會組織均可以代表國家對政府采購過程的腐敗和有損國家公眾利益的行為提起訴訟; 社會組織在獲勝后可以在訴訟收益中獲得 1% － 5% 的訴訟收益作為獎勵。

\\(二\\) 社會組織參與公益訴訟司法保障機制的完善

社會組織參與公益訴訟具有自身優勢，可以有效維護社會弱勢群體的權利。第一，信息方面，民間組織設立于社會基層，貼近社會生活，因此更容易獲取和發現侵害公共利益的情況，從而做出迅速反應; 第二，獨立性方面，社團獨立于政府和企業之外，不受地方利益和企業利益左右，能夠以公共利益為準繩做出獨立價值判斷，維護公平正義; 第三，社會影響力方面，社團的影響范圍更廣，相比于個人的干預，其效果會積極得多; 第四，民眾支持方面，社團為公共利益參與公益訴訟，服務于人民大眾，更容易取得民眾的關注和支持。社會組織參與公益訴訟，依靠司法救濟渠道排除集團性公共性侵害，為群體受害者或社會弱勢群體提供更有實效性的法律救濟。公益訴訟這種新型訴訟的出現正是新的維護社會弱勢群體及公共利益的訴訟需求產生的必然結果，是法律能動地適應社會變化的必然要求。［11］社會組織參與公益訴訟相較公民個體更具有優勢，司法審判制度設計上需要保障社會組織的訴訟權利。例如，中國臺灣地區 1994 年公布施行的《消費者保護法》規定，消費者保護團體在一定條件下可以自己的名義提起消費者受損害的賠償訴訟或禁止侵害的不作為訴訟。法律賦予消費者團體提起公益訴訟的權利，為其提供司法保障機制，有利于保護消費者這一弱勢群體的合法利益。

為更好地發揮社會組織參與公益訴訟的作用，司法機關應發揮能動司法功能，保障社會組織參與公益訴訟，維護社會公平正義，維護社會公共利益。人民法院系統應根據《民事訴訟法》的規定，明確賦予民間社會組織提起民事公益訴訟的權利。在公益訴訟領域，原告資格標準應由“直接利害關系”向“間接利害關系”轉變; 訴的利益應由“原告的私人權益”向“公共利益私人利益平衡”過渡。公益訴訟的提起需要具備幾個基本條件: 一是提起公益訴訟必須符合法律規定的訴訟申請形式; 二是必須存在公共利益受到損害的事實; 三是公共利益受侵害事實與違法行為之間存在因果關系; 四是必須有明確的被告。因為公益訴訟與其他常見的訴訟相比，往往會涉及更為廣泛的大多數人的利益，且復雜程度更高，所以受訴法院級別應相應提高，即一審法院須為違法行為主體在所在地的中級人民法院，以體現對公益訴訟的重視及對起訴人訴權的充分保障。

\\(三\\) 社會組織參與公益訴訟社會支持機制的完善

社會組織參與公益訴訟制度體現了社會協同理論的基本要求。社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規范社會行為、協調社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境、促進社會和諧的活動。［12］社會協同，就是要發揮各類社會組織的作用，組織社會力量參與社會管理。

社會結構的變遷引發廣泛的公民參與，進而帶動公益訴訟的蓬勃發展。公益訴訟正是通過民間自治和民主參與的強化來保證法制適應社會需求的彈性。社會公眾與社會組織參與社會管理與公共治理，是社會經濟與民主政治發展的客觀要求。

訴訟正逐漸成為團體組織和私人可能借以參與決定公共政策的一種工具。［13］\\(pp． 107 ～108\\) 社會協同理論為社會組織參與公益訴訟制度提供了社會治理基礎?！吧鐣F體的真正介入是解決社會公益糾紛和實現社會公益目的的重要條件之一?！保?4］\\(pp．42 ～44\\) 社會團體參與公益訴訟對推動社會自治進程起到舉足輕重的作用，公益訴訟凸顯了社會組織的功能，實現了公益訴訟的社會效果。由此可見，中國必須完善社會組織參與公益訴訟的社會支持機制。

《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》強調，發揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企業事業單位的協同作用，推進社會管理的規范化、專業化、社會化和法制化。廣泛動員和組織群眾依法有序參與社會管理，培養公民意識，履行公民義務，實現自我管理、自我服務、自我發展。因此，政府機關、司法機關應當支持社會組織參與公益訴訟，發揮社會組織的自治功能，維護社會公平正義。雖然人們的環保意識日益高漲，但通過訴訟維護環境權益的意識遠未深入人心。

因此，加強普法宣傳，引導公眾合法有序參與環境保護，十分必要。中國正在加快建設“黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同、法制保障”的社會管理體制，社會組織參與公益訴訟活動必須健全社會組織、政府機關、司法機關、社會公眾的協同機制，形成相互配合、相互促進、相互支持的工作合力，共同促進社會管理創新與社會公共治理目標的實現。社會組織可以單獨提起公益訴訟，也可與檢察機關、政府機關作為共同原告針對環境保護、消費者維權等公益案件提起訴訟，也可協同或配合社會公民個體提起相關公益訴訟，社會組織之間也可在公益訴訟方面加強協調與配合。

\\(四\\) 社會組織參與公益訴訟激勵約束機制的完善

社會組織參與公益訴訟中起訴和訴訟標的缺乏足夠的利害關系使得公益訴訟人可能缺乏相應的動力追求勝訴的結果。因此，作為公益訴訟原告的社會組織或公民勝訴后應當獲得因訴訟而支出費用的補償，同時可得到適當的獎勵。國家應通過立法建立社會組織參與公益訴訟的激勵機制，建立勝訴獎勵制度，調動社會組織參與公益訴訟的積極性與能動性，建立社會組織參與公益訴訟的長效機制。國家可建立公益訴訟基金，支持社會組織參與公益訴訟活動。為方便有效進行公益訴訟，國外法治發達國家實施的訴訟保險制度亦可資借鑒。對于公益訴訟人保護國家和公共利益的行為以獎勵的形式加以鼓勵，有利于鼓勵更多的社會組織、社會團體加入到公益訴訟的領域，從而形成廣泛有效的社會監督力量。

當然，為保障社會組織參與公益訴訟活動的健康發展，需要不斷發展和規范社會組織。為避免原告資格拓寬可能帶來的濫訴問題，應當確立公益訴訟案件受理的原則和技術規則，明確規定公益訴訟案件一旦提起不允許撤訴; 嚴格立案審查，不允許將個人爭議轉變為公益訴訟; 明晰公益訴訟組織代表人的權利、義務和相關責任等。為防止公益訴訟人在啟動訴訟程序后，隨意退出或無故缺席，影響正常的法院審理機制，造成司法資源的浪費，可以通過立法或司法解釋，規定法院在受理案件之時，視情要求公益訴訟人交納適當數額的保證金，完善公益訴訟約束機制。引導社會組織建立行業規范，完善內部治理結構，強化社會責任，完善誠信自律機制，提高自律性，從而為社會組織參與公益訴訟提供組織與制度保障。

\\(五\\) 社會組織參與公益訴訟效果評估機制的完善

為了發揮社會組織參與公益訴訟制度的積極作用，中國應當建立完善社會組織參與公益訴訟的效果評估機制。當前特別需要建立人民法院公益訴訟案件審理業務工作的考評機制，不斷增強公益訴訟業務考評的科學性、完整性和統一性，加強對審判業務工作的全面指導與管理，促進形成案件審理質量、效率、效果有機統一的司法考核主體體系。建立法官審判業績檔案制度，把業績檔案作為法官績效考評、晉職晉級和追究司法過錯責任的重要依據，提高法院的審判能力和水平。

建立公益訴訟活動中的社會組織效果評估機制，對貢獻突出的社會組織予以相應的褒獎，依法落實財政補貼、稅收優惠等培育扶持政策措施，形成良好的社會組織參與公益訴訟的程序與機制。

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