截止到 2013 年 6 月底，我國各級政府負債共計 206988．65 億，其中地方性政府債務有 108859． 17 億。債務風險進一步加劇，引發了全社會的廣泛關注和擔憂。2012 年 12 月，財政部、發改委、人民銀行、銀監會聯合發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，著力控制債務急增，防控風險。在 2013 年 12 月召開的“2014 中央經濟工作會議”上，提出“著力防控債務風險”，把防控地方債務風險作為中央在2014 年六大主要經濟任務之一來抓。
在這種嚴峻形勢下，地方債務風險已成為當前我國經濟發展中所面臨的重大問題。為此，本文將從法律的視角分析風險產生的原因，并尋求控制和化解地方政府性債務風險的對策。
一、我國地方債務的風險表現
\\(一\\) 地方政府債務規模風險
2013 年 12 月 30 日，國家審計署發布了 2013 年第 32 號《全國政府性債務審計結果》公告。審計結果顯示，截止 2013 年 6 月底，全國各級政府負債共計 206988． 65 億元，其中地方性政府債務有 108859． 17 億元;依據財政部發布的消息顯示，2013 年全國公共財政收入累計達到129143 億元，其中，中央財政收入 60174 億元，地方財政收入 68969 億元。兩組數據對比表明，地方政府當年的負債總量遠遠超過地方財政收入。據調查，地方政府性債務增長率從 2010 年開始有所下降，但是從整體走勢來看，債務余額總量依然呈上升趨勢。此外，我國還存在大量的隱性債務，所以，我國地方政府性債務總量應該遠不止 108859． 17億元。
\\(二\\) 還債高峰期即將到來，“借新還舊”現象嚴重
從債務未來的償還時間來看，2013 年 7 月至 12 月、2014 年到期的政府負有償還責任的債務分別占 22． 92% 和 21． 89%，2015 年、2016 年和 2017 年到期需償還的分別占 17． 06%、11． 58% 和 7． 79%，2018 年及以后到期需償還的占 18． 76%。截至 2012 年底，有 3 個省級、99 個市級、195 個縣級、3465 個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100% ; 其中，有 2 個省級、31 個市級、29 個縣級、148 個鄉鎮 2012 年政府負有償還責任債務的借新還舊率\\(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重\\) 超過 20%。
這表明在接下來的五年甚至更長的時間內，我國地方政府債務將進入償還的高峰期，地方政府的財政壓力也會隨之增大; 地方政府的“借新還舊率”較高，財政狀況陷入惡性循環的風險增加。
\\(三\\) 地方政府債務透明度低，隱性債務風險增加
在我國地方政府的財權受到嚴厲的管控，融資渠道狹窄，地方政府通常會采取以下三種變通的融資策略: 一是由財政部代發地方債券，二是通過地方融資平臺向銀行貸款，三是發行“城投債”。通過第一種方式所融資金規模太小，滿足不了地方的需求，后兩種融資手段屬于由地方政府擔?；虺兄Z的隱性負債，不納入地方政府的預算范圍?！坝捎谌谫Y平臺與政府關系密切，實際的貸款大多也依托政府的信用，因此很容易造成地方政府投融資平臺法人治理結構不完善、責任主體不清晰、操作程序不規范等后果?！?/p>
在具體操作中，地方政府通常能借助多個融資平臺公司獲取銀行的信貸資金，其多頭舉債的行為導致銀行難以掌握其總體負債水平，隱性的政府債務風險就會累積增加。
二、風險產生的原因
\\(一\\) 政府事權和財權劃分的法律制度不健全
我國在 1994 年進行了分稅制改革，2002 年又啟動了所得稅改革，又在 2004 年進行了農村稅費改革，但是，這幾次稅制改革都只是針對中央和地方的財權劃分上，關于事權等事項基本沒有涉及，因此，被稱為分稅制的“上半身改革”。
正是由于稅制改革的不徹底導致了“事權上移，財權下移”的現象，造成地方政府尤其是縣鄉政府過分依靠借債來提供公共服務、發展地方經濟和維持職能的運轉。然而，當前我國在有關財權和事權的法律制度建設上幾近空白，急需完善。表現如下:
首先，到目前為止我國還沒有形成一套關于政府事權和財權劃分的系統性法律法規?，F有立法大多屬于層次較低的行政立法或政府及其職能部門發布的規范性文件，且占主要地位的是政府發布的規范性文件，這樣一種立法狀態又導致立法散亂、欠缺權威性和穩定性，朝令夕改的現象時有發生。其次，財稅立法不合理。自 1994 年分稅制改革以后，國家的財權不斷向上集中，級別越靠下的政府，財權就越小; 地方稅收具有缺乏主體稅種、稅源分散、穩定性差、征稅成本高、征收難度較大等特點。再次，由于我國現行《預算法》禁止地方政府發行債券，但是地方政府受形勢所迫違規舉債、間接融資，這些隱性的違規融資行為，長期游離在法律監管之外，沒有受到應有的監督，潛在風險大。
\\(二\\) 預算監督法律制度發展滯后
第一，我國現行的《預算法》關于預算編制年度的規定不科學。每年尚未得到批準的預算方案在執行兩三個月后，才被隨后召開的各級人民代表大會審議通過。1995 年制訂實施《預算法實施條例》規定，預算年度始于每年的一月份，在預算編制的過程中，同時就要求地方政府政府的財政部門匯報本級政府的總預算草案，時間倉促致使預算方案編制粗略、不夠詳盡科學。第二，現行《預算法》第三章雖然對預算范圍作了明確規定，但是，實踐中大量的預算外資金沒有被納入到實際監管中。第三，預算監督機制不健全。目前我國主要采取的是人大立法監督的模式，實效不大; 政府財政部門的內部監督是一種“運動員和裁判員”的關系，監督效果備受質疑。然而，我國又缺乏有效的社會監督和獨立的審計監督; 現有的責任追究制度沒有得到有效落實。
\\(三\\) 財政轉移支付法律制度不夠完善
第一，相關立法缺失。至今我國還沒有制訂出一部全國統一的《財政轉移支付法》，財政轉移支付的主要法律依據是財政部于 2000 年頒布實施的《中央對地方專項撥款管理辦法》，財政部自 2002 年每年頒布的《一般性轉移支付辦法》等立法層次較低的部門規章。有關轉移支付的立法散亂、層次低、標準不統一、立法缺乏穩定性、各級政府難以協調的尷尬局面。第二，財政轉移支付結構不合理。我國的專項轉移支付所占比重偏大，但是，專項轉移支付含蓋范圍廣泛，重點不明確，暗箱操作的可能性大，易導致“跑部錢進”和“釣魚工程”等尋租行為。
第三，財政轉移支付的法律監督機制不健全。法律沒有明確規定轉移支付的監管范圍、內容和程序; 多重監管主體共同執法，部門分工不明確、配合不協調、監管漏洞頻出; 轉移支付監督力度不強，監督方法單一，主要依靠審計部門的審計監督。第四，法律責任追究機制不健全，相關的法律法規中的責任條款太少。
\\(四\\) 地方政府融資平臺公司運作不規范
地方政府與融資平臺公司的法律關系界定不清晰，融資平臺公司充當了地方政府融資舉債的工具，由于政府的背后操控，它的市場導向被嚴重弱化，經營風險增加，負債危機加劇; 其融資過程不透明，通過暗箱操作、不公開信息等手段獲得資金現象大量存在，銀行由于信息不對稱的緣故致使其放貸具有一定的盲目性。
三、風險控制的法律對策
在2013 年 11 月份召開的十八屆三中全會上通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定中提出“深化財稅體制改革。完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性?！?/p>
我國地方政府債務風險問題的解決，應立足于法律制度的構建和完善，這樣才能從根本上防患化解危機。
\\(一\\) 完善中央和地方事權和財權劃分的法律制度建設
首先，全國人大及其常務委員會要依據憲法，根據現實國情，積極研究、適時制定實施全國統一的事權和財權劃分法律。這樣中央和地方進一步明確了事權，再根據事權的劃分來確定地方的財權和投資范圍。
其次，要合理的設置地方稅種和主要稅種，應著重把房產稅、營業稅、所得稅、資源稅等打造成地方的主要稅種; 適當調整中央和地方共享稅的比例，應適度提高地方在增值稅和證券交易稅等共享稅中的比例。再次，修改現行《預算法》關于禁止地方政府發行政府債券的規定，賦予地方政府合法的舉債權，使政府舉債陽光化。具體操作: 一是明確發債主體，有權發行地方債券的只限于地市級以上的政府\\(包含地市\\) ;二是嚴格規范發債審批程序，必須經本級以及上級財政部門的充分論證，還需經本級人大的審核通過; 三要健全信用評級和風險評估機制，對融資項目進行嚴格的信用評級和風險評估。
\\(二\\) 完善預算法律監制度
要完善《預算法》中的預算監督制度，強化人大對預算的監督權力，避免監督走過場、權力被弱化。一方面，適當延長審批預算編制的時間，并吸納具有專業技術和知識的人大代表進入預算監督隊伍，嚴格審批程序和提高審批質量，強化人大事前監督的作用。另一方面，要在《預算法》立法中明確“特殊情況”的范圍、嚴格規范預算調整的審批程序，加強人大對預算調整的事中監督。再有，要加強對預算責任人員追究力度，直接責任人員除要負行政責任外，還應將刑事責任和民事責任也納入到《預算法》的責任追究體系中，增加其違法成本、加強財政預算的嚴肅性和權威性。
\\(三\\) 完善財政轉移支付法律制度
首先，全國人大及其常務委員會應積極研究、科學擬定、盡快頒布實施一部全國通行的《財政轉移支付法》基本法，結束轉移支付法律制度立法位階低、內容散亂、不協調、體系不完整的局面。其次，在轉移支付的形式上，要擴大一般性轉移支付的涵蓋面，由地方政府自主決定資金的使用方向; 嚴格控制專項轉移支付的資金總量和使用方向。再次，要構建一套包含人大、財政機關、司法機關、社會民眾、媒體輿論的全民監督體制，并且要嚴格落實責任追究機制，確保資金的有效使用。
\\(四\\) 依法規范地方融資平臺公司的行為
依據《公司法》和國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理的有關法律和規定，加強地方融資平臺公司的法人治理結構，并通過增加注冊資本、注入優質資產、改制重組等辦法，確保其能依據市場規律自主經營，提升競爭力和償債能力; 融資平臺公司的運作目的是輔助政府提供公共服務的職能，所以要把平臺公司的有關信息納入到政府信息公開的范圍內，接受全體社會的監督，進一步規范其融資行為。
