我國在當前已成為全球第二大經濟體，財政收入無論是絕對數量上還是相對比例上在世界都居于前列，但我國地方政府卻普遍存在著財政困難問題，這種財政困難的局面的不良后果中最為明顯的就是政府在提供社會福利和公共服務時不能滿足當地居民需要，并且還誘發了地方政府的一系列不符合政府職責的行為，這種困境有經濟上的原因，經濟上的原因主要是經濟發展水平有待提高; 更有法律上的原因，法律上的原因包括主要有我國現存的稅收法律體系的缺陷，轉移支付法律制度的不足，財政層級體系問題等。

一、我國地方政府財政收入構成

1994 年我國實行中央與地方分稅制，將稅收劃分為三類: 中央稅、地方稅、以及中央與地方共享稅，分稅制初步理清了中央政府與地方政府的財政稅收分配關系。在現有的分稅制格局之下，考慮實際情況，地方政府的財政收入按照來源的不同由以下五部分構成:

\\(一\\) 稅收

在現有的分稅制格局之下，地方稅收收益包括地方稅以及共享稅中由地方政府享有收益權的部分。稅收收益對于中央政府而言是其最為主要的財政收入來源，但對于地方政府，稅收收益并不是地方政府財政收入的主要來源，甚至不是占地方政府財政收入第一位的來源，這一現象在取消農業稅后在縣鄉地方政府表現得尤為明顯。

\\(二\\) 中央政府的轉移支付

轉移支付作為分稅制的配套措施，一方面是為了改善分稅制之下地方政府的財政困難，另一方面是為了加強中央政府對地方政府的控制力和對社會經濟的宏觀調控能力。轉移支付措施包括稅收返還、一般性轉移支付和專項性轉移支付。

\\(三\\) 地方政府非稅收入

政府非稅收收入是指除稅收收入外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于社會公共需要或者準公共需要的財政資金。在政府非稅收收入中占重要地位的財政資金來源包括: 行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資本經營收益以及罰沒收入等。

\\(四\\) 地方政府通過地方政府融投資平臺可以支配的資金

2009 年中國人民銀行和銀監會聯合發布的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》授權地方政府建立融投資平臺。地方政府通過設立融投資公司，并以此為平臺進行融資，對公共建和項目進行投資。

\\(五\\) 其他收入

主要包括一些制度外的基金、罰沒以及收費等。

二、地方政府存在財政困難問題的表現

政府財政困難是政府在組織收入和安排支出的過程中，由于財政制度和財經手段本身的缺陷或者多種經濟因素的不確定性所造成的既有壓力和或有風險。我國地方政府在不同程度上都存在或多或少的財政困難問題，縣鄉兩級基層政府更是面臨明顯的財政壓力，主要表現為以下三方面:

\\(一\\) 政府債務負擔壓力過重

包括縣鄉兩級政府在內的地方政府通過直接或者間接的借款方式向民間取得貸款，而近兩年則是大量債務的還款期限，盡管官方對地方政府債務的具體數據沒有進行詳細披露，但根據華泰證券股份有限公司最近的的估算，我國的地方政府債務總額在 2013 年預計達 16． 3 萬億，約占 GDP 的 29%。

\\(二\\) 居民所需要的基本公共服務供給不足

地方政府所掌握的財政資金在滿足拉動經濟增長的需要后無法向當地居民充分提供其所需要的公共服務，醫療、衛生、教育等公共服務。

\\(三\\) 財政赤字問題嚴重

地方政府財政困難的另一個最主要表現就是財政赤字問題，所謂財政赤字是指財政支出額大于財政收入額，也就是說政府入不敷出。

以 2011 年的財政數據為例，全國地方財政赤字額達 17638． 09 億元，除北京、上海、廣東、江蘇、浙江等五個省市實現財政收支有所盈余外，其他 26 個省市的地方政府財政都出現不同程度的赤字，青海省在 2011年的前三個季度中財政收入為 118． 44 億元，而支出則為 682． 97 億元，財政支出是財政收入的數倍。

三、探究我國地方政府財政困難的原因

\\(一\\) 經濟發展水平低

經濟發展水平低，經濟結構不合理是地方政府財政困難的根本原因，財政收入的多少歸根到底取決于地方經濟的發展水平。目前我國縣鄉經濟主要以農業和科技含量低、產品附加值少、對環境污染嚴重的工業為主，第三產業所占產業經濟的比重小。在農業方面，由于縣鄉農業基建設施不健全，農業未形成規?；?，農業從業人員增收困難，地方政府從中可獲得的稅收收益十分有限。在工業方面，不僅是縣鄉地域的工業，我國工業普遍存在的缺陷是自主創新能力不明顯，科技含量低，在很多工業領域未形成強大的民族品牌，生產單位產品的人工勞動力需求量大，資源消耗量大，造成的環境污染嚴重，生產的產品附加值低，相應所繳納的增值稅稅額十分有限。服務業在我國社會經濟中所占比例低，發展速度較慢，未能形成地方政府可以依靠的主要稅源。

\\(二\\) 分稅制存在不合理之處

我國的分稅制可以定義為中央政府與地方政府在劃分事權的基礎上按照稅種分別征稅的財政稅收體制。中央政府根據稅收款額的征收管轄權不同而將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅，并分設國稅、地稅兩套稅收系統分別收稅。國家實行分稅制的原因主要是面臨財政稅收在 GDP 中所占比例逐年降低，中央財政稅收收入在總的財政稅收收入中所占比例持續降低等問題，分稅制在我國實行已接近 20 年的時間，取得了以下積極效果: 以稅收為主體的財政收入大幅度增加、中央政府主導財政收入的格局得以形成、中央與地方的財政稅收分配關系得以初步理清等。但分稅制存在的問題并沒有得到妥善解決，這直接影響了中央政府與地方政府的財權和事權的不匹配，在一定程度上成為縣鄉基層政府財政困難的重要原因，在 2012 年中央稅約占總的稅收收益總額的 18．85%，中央與地方共享稅作為稅收收入中所占比例最大的一塊，約占稅收收益總額的 50． 67%，在共享稅中中央政府所占份額大于地方政府所占份額，且中央政府具有稅收管轄權，以增值稅為例，中央政府所占比例為 75%，地方政府所占比例為 25%。因此在總的稅收收益中，中央政府占了大頭，而地方政府的稅收收益也相應減少，這種局面導致的是地方政府將財政收入的重點放在了預算外收入。

\\(三\\) 分稅制改革未理順各級地方政府之間的財政分配關系

分稅制改革僅涉及中央政府與地方政府的財政稅收分配關系，并未涉及各級地方政府之間的財政稅收分配關系，各級地方政府稅收財政分配都由省一級政府加以規定，省級政府因此會首先滿足本級政府對財政資金的需求，并且在保證本級財政后備資金較為充足的前提下對下級政府所需的財政資金進行分配，而市級政府的行為模式則與省級政府的財政分配行為類似，在預算類財政資金不足的情況下，最終分配到縣鄉地方政府的財政資金則明顯不能滿足公共開支的需要，所以縣鄉兩級基層政府面對大量的公共事務開支缺乏足夠的財政資金。

\\(四\\) 轉移支付存在缺陷

中央政府對地方政府的轉移支付并未有效解決地方政府的財政拮據問題，稅收返還只是為了保持既存的地方利益格局，這樣并不會有效照顧到基層政府，除稅收返還外的一般性轉移支付和專項性轉移則存在著更多的問題，中央政府的職能分散于國務院的各個部委，與此相對應的是國務院各個部委也相應擁有專項事務的財權和事權，各個地方政府為獲得財政資金就紛紛到各部委談條件，“跑步錢進”的現象也由此而得名，專項性轉移支付是為滿足特定需要和對經濟進行有效的宏觀調控，當前的專項性轉移支付的財權分散于各個部位，致使專項性轉移支付透明性差，項目重復建設、資金使用效率低下，而一般性轉移支付從中央政府到地方縣鄉兩級基層政府一共要有四到五級政府之間的資金傳遞環節，各個環節之間極易出現財政資金的截留現象，而且即使未被截留，一般性轉移支付的財政資金到達基層政府也會耗費大量的時間，效率低下。

\\(五\\) 政府財政層級過多

我國從中央政府到地方政府共五級政府，按照一級政府一級財政預算的法律規定，我國共五級財政，是目前世界上財政層級最多的國家，這意味著上下級信息傳達效率低，且在中間環節可能因各種原因而被改變，各種資源在中間環節被截留等等。在我國的市管轄縣的體制下，由于市與縣的關聯程度低，且經濟發展差距大，市政府往往會利用其強勢地位爭奪縣鄉的發展資源尤其是財政資源，反而不利于縣鄉的發展。而且，行政層級過多需要相應的行政機構，這必然會引起行政機構過多，并且我國行政機構普遍存在機構膨脹、人員超編現象，最終導致的是行政成本高，責任不明晰，辦事效率低的問題，在財政問題上就是機構人員設置非必要地消耗了大量的財政資金。

四、地方政府財政困難問題的解決建議

\\(一\\) 大力發展地方經濟

提高經濟發展水平、調整經濟發展結構，這是解決地方政府財政困難的根本途徑。只有經濟得到發展，政府財政才能在社會產品的分配過程中取得更多的收入，為此地方政府必須因地制宜，發揮地方的特有優勢，為促進建立地方經濟的支柱產業提供政策保障; 逐步推進城市化進程，積極發展服務業，促進農業人口和富余勞動力向非農業人口的轉化。

\\(二\\) 完善我國的分稅制

我國的分稅制應該通過全國人大立法或者修憲而獲得明確的憲法和法律依據，分稅制作為國家財政體制的重要組成部分，卻在我國現行憲法中無任何關于此的規定，并且在法律層面上也只有預算法第八條提到了“國家實行中央與地方分稅制”，除此之外無任何法律條文關于此的規定，分稅制實行的主要依據則是 1994 年國務院作出的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》這一政策文件，這種做法明顯違反我國《立法法》第八條關于財政、稅收等法律保留事項的規定，雖然國務院在1984 年和1985 年兩次獲得全國人大授予的稅收立法權，但這種現象在現代社會應該說是一種極不正常的現象。包括美國、英國、德國和日本在內的憲政法治國家，財政、稅收等屬于國家基本制度的事項都由憲法或者基本法加以明確規定。財產作為人存在的物質基礎，當居于最為重要的地位，國家剝奪個人的生命、自由必須有法律層面的依據，這稱之為罪刑法定原則，而國家強制、無償、固定地取得國民收入的一部分也必須由法律加以明確規定，這稱之為稅收法定主義原則。直接目的是為了限制國王的征稅權，后來逐漸發展成為世界各國公認的現代法治原則，不過直到目前為止我國稅收法律方面還未形成真正意義上的稅收法定主義原則，表現為形式上大部分稅種的全部規定都停留在國務院行政法規的層面上，實質上我國稅收暫行條例的制定沒有民眾的直接或者以代表形式間接的參與。

中央政府與地方政府的稅收收益劃分應該以事權劃分為依據，稅收收益的劃分應當有地方政府意志的體現，對于我國目前的實行的分稅制，中央政府的初衷在于提高自身財政收入在財政總收入中的比重，并提高財政總收入在 GDP 中的比重，這種意志在分稅制改革得到了過度的體現，中央政府與地方政府的事權劃分與財權劃分相適應的理念卻沒有得到足夠的重視，結果事權與財權不配備的造成的困局由轉移支付來解決，從近 20 年的實踐來看，轉移支付并未完全實現其使命，也并未使得地方政府的財權與事權相匹配。原因主要在于當初設立分稅制是由中央政府一手主導，體現的是中央政府的單方意志，地方政府的意志并未得到相應的體現，在一定程度上，我國實行的分稅制并不是財政分權，因為其中并未體現分權主體之間的相互意志，而是中央政府單方意志下的一種授權。中央政府與地方政府的事權劃分和財政支出范圍應當在《憲法》上有所體現，在《預算法》上詳細劃分，只有這樣，才能體現出民主性和科學性、合理性。

\\(三\\) 減少行政層級

我國地方政府共四級，普遍推行市管縣，而據憲法第 30 條規定，省、自治區分為自治州、縣、市，直轄市和較大的市分為區、縣。按照憲法規定，我國只是直轄市和較大的市才實行“市管縣”，但現在普遍存在地級市、自治州管轄縣、縣級市的做法，這種做法無憲法依據，且增加管理層級，增大行政成本和降低行政執行效率。所以我國應當推行省管縣模式，逐漸取消市級建制，并取消鄉鎮政府的獨立行政地位和財政地位，改鄉鎮政府為縣級政府的派出機構。這樣我國的行政層級就變為三級政府，同樣就只需要三級財政，財政關系變得相對簡單，就應當通過立法明確中央政府與省一級地方政府、縣一級地方政府的財政稅收分配關系。同時我國應當改變現行的稅收分配的具體制度，取消中央與地方共享稅，將共享稅范圍內的稅種的稅收管轄權和收益權在中央政府、省級政府與縣級政府三者之間進行合理劃分，在稅收受益權的劃分過程中應當向縣一級基層政府傾斜，真正做到各級政府之間的財權與事權相統一。

\\(四\\) 轉移支付措施的完善

通過以上等減少行政層級、明確劃分各級政府之間的事權、合理分配各級政府之間的財政稅收收益，這樣就可以明顯減輕轉移支付工作的負擔。但有了這些措施之后并不意味著轉移支付制度失去存在的意義，由于中央政府需要對國民經濟整體進行宏觀調控，我國區域之間經濟發展水平差異大等因素，為引導資源的跨區域合理流動，基本實現公共服務水平均等化，我國仍應當運用一般性轉移支付和專項性轉移支付。針對當前我國轉移支付存在的問題，本文提出如下完善措施: 首先，轉移支付應當通過全國人大或者其常務委員會的立法明確化、制度化以及規范化，通過立法手段明確轉移支付的具體內容、操作程序、參與主體以及主體之間的權利義務關系; 其次，轉移支付項目的決定權應當由國務院從國務院各部委手中收回，減少當前轉移支付存在的盲目性、重復性和任意性; 再次，轉移支付項目應當減少財政資金的傳遞環節，針對縣級的轉移支付項目不需要通過省一級政府而直接到達縣一級政府，這樣能夠防止省一級地方政府對財政資金的截留占用，提高轉移支付項目財政資金的使用效率; 最后，稅收返還是在 1994 年進行分稅制改革時為照顧地方政府的即得利益而設計的妥協措施，通過以上對分稅制的完善措施，稅收返還已失去存在價值，應當逐步限制并最終取消。

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