一、現實問題呼喚新的安全保障制度
經國務院批準,銀監會于 2013 年 9 月 29 日發布了《中國銀監會關于中國\\( 上海\\) 自由貿易試驗區銀行業監管有關問題的通知》,對中外資銀行入區經營發展、區內設立非銀行金融公司以及區內開展離岸業務等八項內容予以明確.其中明確指出了"支持符合條件的民營資本在區內設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構."這表明以后民營資本可以在自由貿易區設立民營銀行.但隨之而來也帶來一個問題,在此之前,我國銀行對于儲戶的損失都是由政府來兜底承擔的,但這次隨著"自擔風險"的民營銀行的設立,大多數的風險都將由市場來承擔,此時我們也不得不考慮以后的部分民營銀行萬一因為經營不善而破產,不能償還儲戶的存款金應該如何處理? 我們迫切需求一個新的制度來為儲戶提供安全保障.
二、國外經驗借鑒
于是,我們把目光集聚到了在世界范圍內廣受認可的存款保險制度上.
真正意義上的存款保險制度始于 20 世紀 30 年代美國---聯邦存款保險公司.1929 -1933 年的世界性經濟危機給美國的銀行業帶來了沉重打擊,到 1933 年夏,整個美國有一半的銀行倒閉.擠兌風潮的發生不僅使銀行業受到巨大沖擊,而且導致金融不穩社會動蕩不安.為了保護存款人的利益,恢復公眾對銀行的信心以挽救瀕臨崩潰的銀行體系,美國國會在 1933 年通過《格拉斯 - 斯蒂格爾法》設立聯邦存款保險公司,世界上第一個存款保險制度自此誕生.
德國在 1974 年赫茲塔特銀行倒閉事件發生后,發現現有制度不能保護銀行和存款人的利益,于是在 1976 年建立了存款保障基金,以期能保障德國銀行體系的穩健運行.
日本在 1971 年 7 月 1 日,由日本政府、日本銀行、民間金融機構共同出資 4.55 億日元設立了存款保險機構.
"截止 2011 年,已有 111 個國家建立了存款保險制度,同期正在建設該制度的國家有 8 個,同期正在研究如何建立存款保險制度的國家達到 33 個.絕大多數金融穩定理事會成員國\\( 地區\\) 都建立了統一的存款保險制度.金融穩定理事會的 24 個成員國\\( 地區\\) 中,只有沙特阿拉伯和中國還沒有建立存款保險制度."①
三、存款保險制度在中國的必要性和可行性探索
\\( 一\\) 含義
存款保險制度,是由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一種保險機制.銀行按一定存款比例向存款保險機構繳納保險費,建立存款保險準備金,當成員銀行發生經營危機時存款保險機構向其提供財務救助,或成員銀行面臨破產倒閉時,存款保險機構直接向存款人支付部分或全部存款,從而保護存款人利益,維護銀行信用,防止擠兌發生及危機擴散,穩定金融秩序.
\\( 二\\) 分類
1. 隱性存款保險制度: 是指缺乏法律規定或正式的保險機構提供保險,主要表現為事后由中央銀行或政府采取相關緊急措施,保護存款人和非存款債權人利益的存款擔保形式.②特點是具有隨機性和隱蔽性.但是隱形存款擔保模式最大的缺點是它不是一種明確的制度安排,所以當儲戶的存款一旦出現損失時政府進步進行救濟就缺乏制度硬性規定,具有很大的不確定性.
2. 顯性存款保險制度: 是指用法律規范的形式明確規定存款保險的機構設置、職能定位、受保對象、保險費率以及各相關主體責任等問題的保險制度.③顯性的存款保險制度因其確定性、強制性符合保險的"大多數"原則和現實情況而廣為各國所采用.
\\( 三\\) 中國建立顯性存款保險制度的必要性
我國長期以來實行的隱形存款擔保模式由于政府在后面做兜底性的擔保,造成了銀行缺乏風險防范的意識,他們往往為了追求高額的利潤而進行高風險的投資經營方式,而將冒險所造成的額外成本轉嫁給政府,政府財政負擔加大的同時也不利于銀行業健康有序的發展; 另一方面,儲戶缺乏動力去關注銀行的經營狀況亦不利于對銀行的監督,這在以前當然也是可以的,但是近年來,隨著全球化的發展,我國在經濟上也和國際接軌越來越密切,在銀行業的競爭上也越來越激烈,上海自貿區放開"自擔風險"民營銀行的開辦,由市場優勝劣汰導致的銀行退出遲早也會出現,市場化的經營方式使得政府不可能一直充當兜底護航的埋單人.故而為了保障廣大儲戶的利益、穩固存款人對銀行的信心、保護銀行的商業信譽,建立一套對儲戶存款的保護制度相當必要.
1. 是克服我國現行的隱性存款保險模式弊端,防范道德風險發生的需要.出于保障金融安全和社會穩定的考慮,長期以來,我國對退出市場的銀行的儲蓄存款大都采取優先償付和全額收購的措施,實行的是一種由政府承擔存款保險責任的隱性存款擔保模式.一方面因為我們計劃體制殘余的習慣性影響,另外一方面也是出于對廣大儲戶的保護和對金融業穩定的考慮,但是時移世易,隨著經濟不斷發展和金融改革的愈加深入,隱形存款保險制度的弊端也越加明顯: "一方面這種政府擔保降低了投資者的風險意識,弱化了對銀行的正常監管,導致存款人在選擇存款銀行時往往忽視了它們的經營狀況,而只顧自己的收益;另一方面,銀行在經營過程中會肆無忌憚的選擇高風險的業務,把收益留給自己,而把風險轉嫁給政府,極易引發道德風險."
2. 金融業改革使政府"埋單行為"缺乏合理性.隨著今后上海自貿區中出現越來越的民營銀行,一方面讓政府為銀行正常經營損失埋單失去了合理性,另一方面,就算政府還想維持以前的隱性存款擔保模式,也會因為銀行數量陡增而有心無力.所以目前最好的辦法就是盡快的建立起顯性存款保險制度,為儲戶的資金加上一道"安全鎖",也為銀行自身建立一個"保護墻".
3. 可以確保我國居民儲蓄的安全性,維護公眾信心,促進儲蓄額的高速增長.隨著自由貿易區"風險自擔"的民營銀行的出現和利率市場化的改革,以后我們國家的銀行間存款利率肯定高低不同,會吸引儲戶在不同銀行間自由流動,但是由于信息的不對稱,大部分存款人卻無從得知所存款的銀行具體從事哪些經營活動及其風險大小,加之風險自擔,有些銀行就有可能因為經營不善而資不抵債,儲戶的存款就有可能化為烏有,甚至不等銀行出現實際的經營困難,在沒有任何擔保的前提下,只要儲戶風聞銀行有資金困難可能就會蜂擁而至進行擠兌.顯性存款保險制度的建立恰恰解決了這些問題,顯性存款保險制度由于具有制度的規范性和剛性,對儲戶的利益保護具有可預期性,可以緩解儲戶的恐慌心理,保障金融業務有序開展.
4. 可以對銀行進行監管,構建一個合理的市場退出機制.顯性存款保險制度具有監管的功能,它可以通過辦理存款保險業務來檢查銀行的經驗活動、加收保費或必要時候撤保等多種方式來構建一個監督管理機制,與銀監會從不同層面對銀行進行監管,通過事前控制預防銀行風險.同時,就算危機無可避免的發生,也可以通過最小波動的方式讓問題銀行平穩的退出市場競爭.
\\( 四\\) 應用于中國的可行性考量
2012 年 7 月 16 日,中國人民銀行在其發布的《2012 年金融穩定報告》中稱,我國推出存款保險制度的時機已經基本成熟.首先,我國已經建立起完善的銀行體系,"截止 2010 年末,我國 281 家商業銀行資本充足率水平全部超過 8%"⑤達到了監管的標準; 其次,我國已經形成證監會、銀監會和中央銀行分工配合的監管體系; 再次,現行金融制度的改革呼喚著存款保險制度來進行安全保障.最后,政府的大力支持.
"我們政府對維護金融穩定有進行財政支持的意向.同時,我國經濟發展迅速,取得巨大成績,政府財政能力提高,有能力對存款保險制度進行財力支持."⑥2013 年 6 月,根據國務院 2013 年立法工作計劃,由央行起草的六大立法項目中,《存款保險條例》也被列為預備項目.
四、我國建立存款保險制度的法律考量
\\( 一\\) 建立新法,完善舊法
由于保險遵從的大多數原則使得存款保險制度不可能僅僅在上海自由貿易區內實施,因為這樣一來風險分散功能將無法實現,存款保險制度也無法有效實施,所以我們只可能在全國范圍內建立這一制度.
首先,在全國范圍內統一制定一部《存款保險法》,依法設立存款保險機構,明確存款保險機構的地位、職能、組織機構及業務操作,分別對投保對象、投保方式、存款保險機構的設置、存款保險機構的職能、投保標的、保險費率、存款保險公司資金的運用、賠償限額和法律責任等各方面做出詳細規定.其次,對原來的《企業破產法》和《商業銀行法》進行相應的修改.這兩部法律僅僅只規定了銀行破產,但破產后儲戶的存款損失應該如何保護卻未有明確規定.
\\( 二\\) 依法建立我國存款保險機構
我國可以借鑒美國成熟的經驗,盡快建立全國統一的存款保險機構: 統一制度、統一組織、統一運作.個別不支持建立存款保險制度的學者認為我國不該像美國一樣確立存款保險機構在銀行日常監管中對參保銀行機構的監管職能,因為在美國,聯邦存款保險公司、美聯儲以及貨幣建管署共同構成了銀行監管體系,其監管范圍更多的是一種互補的關系.但中國的《商業銀行監督管理法》將監管權明確賦予了中國銀監會,其職責范圍已經覆蓋了全部的銀行業機構,并不存在美國曾經存在過的監管真空問題.在這種情況下,存款保險公司如果以一個監管部門的身份出現,可能會給我國的銀行監管造成一定的混亂.筆者認為,存款保險機構對銀行的監管不同于銀監會和央行的監管,存款保險機構不是從宏觀政策方面來考慮,而是通過繳費和賠付過程中對保險費用的核算、銀行資信狀況的了解等相對微觀的角度來掌握銀行經營信息,通過調節保費和預警等措施來對銀行的風險進行一種事前的控制和事后的救濟.
\\( 三\\) 立法中應合理設計存款保險制度,對相應的職能等進行細化的規范
存款保險制度功能的發揮與制度設計是否合理密切相關.存款保險機構職能、組織模式、金融機構參保方式、參保范圍、保險費率、賠付標準等問題都應在《存款保險法》中予以明確,這樣才能讓各方明確各自的權利和義務,減少履行過程中的矛盾和摩擦.
\\( 四\\) 完善相應配套制度
在籌備建立存款保險制度的過程中,必須加強制度環境建設等相應配套制度的改革.首先,應該加強銀行監管,建立風險預警機制,加強風險提示; 其次,應該建立完善的信息披露制度.因為隨著利率市場化和銀行風險自擔后,儲戶的資金風險加大,需要存款人自己甄別存入銀行的經營風險,所以只有建立健全信息披露制度,才能使廣大存款人了解存款風險.再次,要加強儲戶風險意識的樹立.之前我國的銀行利率受國家管制,儲戶存款損失由政府埋單,長久的安逸使得大部分儲戶風險意識比較差.今后隨著金融改革的越加深入,銀行的優勝劣汰也必定會上演,所以應該提前做好宣傳工作,提高儲戶的風險防范意識.
五、結語
雖然顯性存款保險制度本身還有一定的缺陷,但是瑕不掩瑜.作為成熟的風險管理制度,存款保險制度的理念在國際上已達成共識.
應該根據我國實際情況,在積極借鑒國外經驗的同時建立起完善的存款保險制度,給金融改革多建造一層"安全網",從而更好的保障上海自由貿易區的銀行業務的改革和發展,推進全國改革的深入實行.
