徒法不能以自行。我國《仲裁法》頒布實施至今已經過近20年的發展，但是仲裁法所明文確立的仲裁的獨立原則卻未能在現實中得到實現。相反，我國民商事仲裁的行政性趨向十分明顯，這種行政化的趨向既違背了我國《仲裁法》的規定，也與國際仲裁實踐格格不入，成為阻礙我國仲裁發展的瓶頸。
一、我國民商事仲裁行政化的現狀及危害分析。
（一）我國民商事仲裁行政化的現狀。
所謂仲裁行政化，即政府通過行政手段對仲裁機構進行管理或干預，使其在諸多層面具有政府行政特征的一個過程或者結果。體現在仲裁制度的各個方面。
首先，仲裁機構行政化現象嚴重。仲裁委員會是我國常設仲裁機構的形式。目前，我國仲裁委員會總數已超過215家。全國仲裁委員會的體制五花八門，有的隸屬政府法制辦，有的隸屬政府辦公廳，也有的隸屬司法局[1].我國絕大部分地方政府大都參照事業單位對仲裁委員會進行管理，把仲裁委員會辦成當地政府的下屬職能部門。政府為仲裁委員會設置上至政府主要領導下至主管部門的管理體系，全方位地納入政府管理，并將相關公務人員安插入仲裁委員會的決策層[2].許多仲裁機構的辦事機構或秘書機構享受行政級別上的局級或處級待遇[3],仲裁機構的工作計劃需要向政府辦公室進行通報，與機關事務管理局聯系工作，參加各種政府會議和政府主導的行政活動。除了北京仲裁委員會等少數仲裁機構已將收費變為經營服務性收費，絕大多數仲裁委員會的財務未實現獨立，仲裁收費的項目和收費標準均由政府核定，仲裁收費被定性為“行政事業性收費管理”,進入同級政府財政收入，實行收支兩條線的政府財政管理。
其次，仲裁機構組成人員的行政化現象普遍存在。我國大部分仲裁委員會的決策層人員都由政府任命，而所任命的人員多為公務人員。仲裁委員會主任有的由副省長兼任，有的由省黨委統戰部副部長兼自治區工商聯黨組書記兼任，有的由市政府有關領導兼任，而有的由政府法制辦主任兼任。仲裁委員會的主任由本職工作更為重要的政府官員兼任，必然的結果是主任無暇處理本應該由其主持的仲裁委員會的決策、會議等工作，也無法完成《仲裁法》規定的應由仲裁委員會主任親自處理的事務，如指定仲裁員、決定仲裁員是否回避等。很多仲裁委員會都達不到《仲裁法》要求的“仲裁委員會的主任、副主任和委員由法律、經濟貿易專家和有實際工作經驗的人員擔任。仲裁委員會的組成人員中，法律、經濟貿易專家不得少于三分之二”的要求。對仲裁委員會其他工作人員的人事問題，很多地方也參照公務員或事業單位管理，有的直接定位為公務員，納入行政序列管理。
再次，仲裁審判程序的行政化趨勢明顯?！吨俨梅ā芬幎ㄔ谥俨眠^程中，仲裁庭獨立進行仲裁，不受任何機關、社會團體和個人的干涉，亦不受仲裁機構的干涉?？梢?，仲裁法已將對所有案件包括疑難案件的審理和判決權都賦予給了仲裁庭，由仲裁員組成的仲裁庭應擁有完全獨立的仲裁權，任何機關、社會團體和個人都不能干涉，甚至仲裁機構都不能侵害其獨立的仲裁權。
然而，在我國的仲裁實踐中，破壞仲裁庭獨立裁決權的情況卻并不鮮見，仲裁的行政化趨向明顯。
例如，有的仲裁機構為強化對仲裁案件質量管理，公正、公平地審理重大疑難案件，發布《重大疑難案件集體討論制度》，成立重大疑難案件集體討論小組，強制要求重大疑難案件必須經過集體討論。若仲裁庭不采納評議結果，而該案被法院以評議結果相同的理由予以撤銷或不予執行，則該情況應納入該案仲裁員的考核檔案，作為仲裁委員是否續聘該案仲裁員的重要參考。不難理解，這種集體討論疑難案件是借鑒了我國法院獨有的審判委員會制度。審判委員會制度因違背直接審判原則等缺陷而飽受詬病，卻在仲裁領域得到繼續的發揚和延續。這是對仲裁員和仲裁庭獨立仲裁權的極大破壞，也明顯違反《仲裁法》的規定。
（二）仲裁的行政化從根本上破壞了仲裁制度的基石和基本框架，成為我國仲裁制度發展的瓶頸，危害嚴重。
仲裁行政化違背了仲裁制度最本質的要求，否定了其存在的必要性。關于糾紛的解決，存在著三種基本途徑：一種是代表國家權力的訴訟機制，另一種是代表私人自治的和解和協商，而第三種途徑就是代表社會力量的糾紛解決機制--仲裁制度[4].
這也是仲裁制度得以存在的根本原因。仲裁的獨立性、民間性、靈活性是仲裁制度存在的基礎和存在的根本理由。當仲裁脫離了其民間性，成為政府公權力的體現之一，則仲裁就成為重復浪費社會資源的系統，整個仲裁制度就失去了自身的特色及存在的必要了。
仲裁行政化違背我國加入世貿組織的承諾的條約義務。在WTO基本框架中，仲裁被定性為“中介服務”類項目納入《服務貿易總協定》的調整范疇，其收費為中介服務費性質。我國政府應當摒棄歷史形成的仲裁的行政化趨向，恪守承諾，認真履行國際責任，與國際接軌，實現仲裁的民間性。而十余年來，我國仍然沒有實現仲裁的非行政化，這無疑對我國的國際形象造成負面的影響。
仲裁機構人員的行政化，影響仲裁委員會職能發揮。由公務人員兼任的仲裁委員會主任、副主任及委員等職務，往往成為只是掛個名、占個編制的虛職，相關人員并沒有將身心投入到仲裁事業中。這樣的人浮于職位的情況體現了政府部門既想管控仲裁機構，又無心全力付出的矛盾心理。仲裁機構工作人員的公務員化導致其市場意識較差，工作效率和服務質量提升緩慢。
另外，仲裁審判程序的行政化破壞了仲裁員獨立審判的基本原則。對仲裁員素質不信任，打擊了仲裁員的工作積極性。違背了國際通行的仲裁規律，損害了仲裁獨立、公正的信譽，也影響了仲裁正常發展。
最后，仲裁行政化導致仲裁機構需要花大量的時間、精力、人力、物力參加各種由政府組織的與仲裁業務無關會議、活動，向政府匯報工作情況，接受政府部門的考評等。這些活動占用了仲裁機構人員正常的工作時間，影響了仲裁自身的業務進展。
二、我國民商事仲裁行政化的歷史演變及成因。
如果說，在《仲裁法》頒布前，我國民商事仲裁的行政主導性是無法可依的結果，那么為何《仲裁法》頒布并明確確立仲裁機構獨立于行政機構后，我國的民商事仲裁行政化的傾向仍然存在？在我國，這樣的不正常的結果卻有其發展上的邏輯上的合理性。分析我國民商事仲裁行政化歷史及其成因，是探尋去行政化的必經之路。
西方民商事仲裁淵源于原始社會氏族部落首長對內部糾紛的居中公斷，而民商事仲裁的發展是商品經濟的衍生品之一。而在我國，仲裁制度并非我國傳統已有的制度，是我國引入外國法律制度的舶來品之一。在1995年《仲裁法》公布前，我國仲裁制度是完全的行政仲裁。仲裁機構是行政系統的一個職能機關，按行政區域和行政主管關系設立，由隸屬的行政管理部門進行對口管理。從20世紀70年代的“先裁后審”階段，到20世紀80年代的“又裁又審”,仲裁活動均由由行政機關直接管控。
1995年《中華人民共和國仲裁法》確立了或裁或審的原則及仲裁機構獨立于行政機關的原則。國務院主導了仲裁機構的重組工作，印發了《重新組建仲裁機構方案》、《仲裁委員會登記暫行辦法》和《仲裁委員會仲裁收費辦法》，規定仲裁委員會設立初期，其所在地的市人民政府應當參照有關事業單位的規定，解決仲裁委員會的人員編制、經費、用房等問題；仲裁委員會的組成人員也由政府任命。各地政府依照上述規定完成了對仲裁委員會的重組。在重組后的仲裁委員會的發展過程中，大多數政府并沒有逐步退出仲裁領域，而是繼續對重組后的仲裁委員會進行直接領導和監護，并未實現仲裁的自治性。
與西方民商事仲裁曾經所受的來自司法權的排擠不同，我國民商事仲裁依賴于行政權也受制于行政權。這是由幾方面的原因造成的。
其一，《仲裁法》對仲裁機構的模糊定位。雖然我國《仲裁法》第8條規定：“仲裁依法獨立進行，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！钡幻鞔_了仲裁機構不是行政機關，沒有確定仲裁的民間屬性，也沒有明確仲裁機構是什么類型的法人組織。雖然，從理論和國外立法實踐來說，仲裁的民間性是一個常識性問題，無論仲裁法是否明文確定仲裁的民間性屬性，都不能改變這一定性[5].但是在我國的仲裁實踐中，立法的不明確卻直接導致了人們對仲裁及仲裁機構的誤解。
其二，仲裁法規定了仲裁委員會應由政府有關部門和商會共同組建，但我國市場經濟發育尚未完善，企業和商會等第三種社會力量薄弱。我國各地的商業階層勢力和凝聚力并沒有那么大到可以獨立支撐仲裁體制；且我國很多地方的商會、工商聯本身也是政府主導組建的半官方組織。所以，在各地組建仲裁機構過程中，政府起到決定性的作用。配備仲裁機構人員、安排仲裁機構用房、提供資金支持等，都是政府一手操辦，沒有政府的支持，仲裁委員會無法建立起來。因此，政府認為自己有責任、有義務也有權利掌控仲裁機構。這種情況下，仲裁的行政化似乎不可避免了。
更重要的是，我國的政府是無限政府，我國的法治道路更趨向于是一種“政府推進型”的路徑[6].政府的權限沒有邊界，似乎只要是社會事務都應該政府管理并負責。政府有這樣的慣性思維和做法；老百姓也習慣性地認為政府有對社會事務負責的義務，所以有困難，找政府，是通常的做法。仲裁事務不是普通的民間事務，而是涉及到糾紛裁判權的類似于司法權的事務，對于這類司法權的事務，我國政府更加堅定地認為自己不能任其隨意發展而不予監控。
三、我國民商事仲裁去行政化的路徑探析。
仲裁行政化是影響我國仲裁事業發展的一個根本性問題，嚴重制約著我國仲裁制度未來的發展方向。很多學者發出了“中國仲裁機構向何處去”的思考[7].個別仲裁機構如北京仲裁委員會已經嘗試轉型，但就全國范圍來看，轉型的進度緩慢，成效不明顯。借鑒國外的仲裁經驗，探尋全國范圍內有效地仲裁去行政化的路徑，勢在必行。
（一）完善仲裁發展的法治及社會環境，深入宣傳仲裁理念，堅定實現仲裁民間性的改革目標。
我國民商事仲裁出現明顯的行政化趨向從客觀上看，是由于我國缺少仲裁制度賴以自然生成和發展的法治和社會土壤造成的。仲裁制度的生成和發展需要較為發達的市場經濟、有限政府和強大的社會力量。而在我國，這些外部環境尚未成熟。應大力發展市場經濟，鼓勵和支持介于國家、私人之間的社會第三種力量的長足發展，為仲裁制度健康發展提供必要的外部環境。國務院辦公廳〔2007〕36號文發布了《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》，為完善社會主義市場經濟，推進社會第三方力量的發展指明了道路。
另外，由于我國缺少仲裁的傳統，大部分民眾和政府官員主觀上對仲裁制度及其獨立性、民間性、專業性的特征了解甚少，造成了實踐中按照“行政推動”的慣性管理仲裁行業的做法。近年來，越來越多的商事合同當事人主動選擇仲裁，比如商品房買賣合同、建筑施工合同等，仲裁理念在民間的傳播取得一定的進展[8].但與此同時，很多政府官員由于疏于學習，對仲裁的理解還停留在舊有的思想上或者即使他們明知仲裁的特性，但認為那是西方的做法，不符合我國的國情。思想是行動的先導。應深入宣傳仲裁法，使仲裁民間性、獨立性的理念深入普通民眾特別是行政官員的心中。
我國仲裁委員會應從機構設置、人員配備與引入、財產、收費等方面與政府徹底分離，成為獨立的社會團體法人。調整不符合仲裁獨立性和民間性特質的機構設置；現職公務員不得在仲裁委員會中兼任職務，已經享有公務員及事業單位待遇的工作人員必須脫鉤。仲裁委員會使用的國有資產，要明確產權歸屬，必要的辦公設施可以劃歸仲裁委員會所有，不適于劃歸仲裁委員會所有的財產應確立租賃關系，并保證租賃合同的穩定履行。實現仲裁機構自收自支、按經營服務收費的財務政策；與國際接軌，給予仲裁機構免稅政策。另外，應建立仲裁機構的退出機制，那些不適宜市場經濟要求、口碑差、業務質量低、長期入不敷出的仲裁機構應順應市場規律，予以關閉。
（二）盡快成立中國仲裁協會，完善其各項職能。
依照《仲裁法》的要求，在我國設立一家仲裁協會，為公益性社會團體法人。對于中國仲裁協會的設立，有學者認為應放棄全國統一的“中國仲裁協會”,依靠仲裁行業自身的力量自發形成多個差異化的仲裁協會，并逐步實現仲裁協會之間的合作與競爭。理由是：現有的法律規定不足以為中國仲裁協會的設立提供無可置疑的合法性支持，且《仲裁法》對中國仲裁協會在行業規范、監督和服務方面的職能定位模糊，可操作性差[9].但筆者認為，目前我國的市場經濟和民間力量尚在發展初期，仲裁行業尚不具備自發組成仲裁協會的能力；在目前階段，由國務院協調各個仲裁委員會和相關部門，盡快完成中國仲裁協會的籌建工作，是可行的路徑選擇。
在中國仲裁協會組建后，必須堅持民間性、公益性和不干涉個案的原則。全國所有的仲裁委員會及其工作人員及仲裁員均應強制加入該協會，享受該協會的福利并接受協會監督。協會章程由全國會員大會制定。應合理設置組織機構，規范其法人運作機制，明確權責，建立自我約束機構；實現仲裁行業的自我服務、自我管理和自我監督；協調仲裁與相關部門的關系；極維護仲裁從業人員及仲裁員的權益；做好仲裁業務的宣傳、推廣工作，使仲裁理念廣為傳播，進而鞏固仲裁的權威性和公信力。仲裁協會的收費及經費使用規范應經過會員大會討論通過，仲裁協會應按年度將其財務狀況進行審計并予以公開。中國仲裁協會依照《仲裁法》和《民事訴訟法》的有關規定制定《仲裁規則范本》，供全國的仲裁委員會參考使用。
（三）推進仲裁機構的自我完善。
加強仲裁自身建設對仲裁的去行政化至關重要。目前政府不愿、不敢放棄對仲裁的管理的原因之一是對于仲裁自我管控能力的不信任。仲裁制度的自我完善后，仲裁的去行政化將是必然的結果。我國仲裁委員會應樹立以當事人為核心的服務意識和以服務取勝的市場理念，建立和完善科學合理的內部組織機構和管理制度。認真執行換屆選舉制度，實行民主管理。仲裁委員會的決策層應精簡、高效。仲裁委員會的負責人即主任應當由專職人員擔任，以保證其能充分履行職責。副主任及委員的三分之二以上的成員應是法律、經濟貿易領域的專家?！吨俨梅ā匪幎ǖ摹案敝魅?-4人，委員7-11人”的限額應予修改。
委員的人數應按需設置，由各仲裁委員會自行決定人數，并應選聘能真正履行其職責的人士擔任委員。對于仲裁委員會其他工作人員應因事設崗，按崗聘人，建立并逐步完善崗位責任制和績效考核制，增強工作人員的責任感、積極性和主動性。
仲裁委員會的職責是為案件的仲裁提供各項服務，如立案、送達、組成仲裁庭、收費、通知等；對案件的審理和裁決權屬于由仲裁員組成的仲裁庭。仲裁機構與仲裁庭之間是服務與被服務、協調與被協調之間的關系。在仲裁機構不干涉仲裁員獨立仲裁權的前提下，我國的仲裁機構應借鑒國際仲裁機構對仲裁庭的裁決進行適度管理的做法，以保障仲裁裁決的質量、審核可能的程序過失。例如，國際商會仲裁院仲裁規則規定：“仲裁庭應在簽署裁決書之前，將其草案提交仲裁院。仲裁院可以對裁決書的形式進行修改，并且在不影響仲裁庭自主決定權的前提下，提醒仲裁庭注意實體問題。在裁決書形式經仲裁院批準之前，仲裁庭不得作出裁決?！笨梢?，國際商會仲裁院內部監督職能包括建議職能和核閱職能；監督范圍是全方位的，從形式到內容，從實體到程序。但此種管理必須是柔性的，并應受到嚴格限制，絕不可以集體案件討論等形式剝奪仲裁員的獨立裁判權。
（四）完善仲裁的內部監督、行業監督、司法行政監督和法院監督體系；健全仲裁的法律責任體系。
脫離了行政權監護的仲裁制度需要完善的監督體系。應積極探索仲裁委員會自身的內部監督體系，合理分配職責、設置職位，設置機構內部的投訴途徑，實現自查自糾。行業監督是指仲裁協會作為行業協會對仲裁委員會和仲裁員的監督。仲裁協會應會同相關部門制定《仲裁行業職業道德和執業紀律規范行為》，并嚴格遵照該規范對違紀行為進行監督和處罰。
司法行政監督是指仲裁委員會注冊地的司法行政機關對仲裁的監督。司法行政部門是法定的仲裁委員會的注冊機關，仲裁行使的裁決權具有準司法性，故由司法行政機關對仲裁委員會及仲裁從業人員進行監督既有其必要性又有其合理性。由于仲裁委員會是非營利性的社會團體法人，司法行政監督應區別于一般行政管理，可借鑒對律師行業監督的做法。
司法行政監督一方面應包括仲對仲裁機構和仲裁員違反職業道德和執業紀律規范行為的監督，如受理投訴、調查和處罰等；另一方面，應當包括對仲裁委員會的審計監督。應由司法行政部門按年度請有關審計部門對仲裁機構的財務狀況進行審計，以查處侵占、挪用單位資金等不法行為。司法行政監督與行業監督都是依照《仲裁行業職業道德和執業紀律規范》進行，一般情況下，對于違反該規范的仲裁員、仲裁從業人員和仲裁委員會，由仲裁協會處分；情節嚴重的，由司法行政機關予以處罰。
法院監督是對仲裁活動的一種事后監督，是指人民法院依據我國《仲裁法》、《民事訴訟法》對仲裁裁決進行審查，對存在法定事由的仲裁裁決做出依法撤銷裁定或者不予執行的裁定。近年來，國際仲裁領域出現了加強法院對仲裁監督的趨向。如英國《1996年仲裁法》確立了允許仲裁雙方就仲裁裁決中的法律問題上訴到法院的制度[10].這是法院對仲裁進行司法監督的質的變革。我國的仲裁立法應關注這一趨勢，適時決定是否加強對仲裁的法院監督力度。
仲裁機構及其從業人員及仲裁員可能承擔的法律責任有民事責任、行政責任和刑事責任。對于民事責任而言，存在三種理論和做法，即責任豁免論、責任有限豁免論以及責任承擔理論。綜合考慮仲裁的民間性及其契約性、權利義務對等的公平原則及仲裁裁決權的特殊性，責任有限豁免論應是合理的選擇。為保護仲裁當事人的合法權益，監督仲裁行為，我國應當立法明確當仲裁員和仲裁機構對其有意或故意的不當行為的損害結果承擔民事責任，并明確其責任限度[11].行政責任是指司法行政監督機關對仲裁機構和仲裁員違反職業道德和執業紀律規范行為的處罰，應包括訓誡、罰款、暫停執業、責令終止執業等。刑事監督部分，我國刑法已經確立了“仲裁員枉法裁判罪”;對于仲裁委員會的從業人員及仲裁員的索賄、受賄行為，亦應參照商業賄賂罪予以定罪或者設置單獨的罪名予以處罰。
