一、農村宅基地使用權流轉的概況

在《物權法》第 152 條這樣界定: 宅基地使用權就是指農村集體經濟組織成員依法享有在集體所有的土地上建造個人住宅和其他附屬設施的權利①。將宅基地使用權由主體轉移至另一受讓主體，實現主體之間的轉移就是宅基地使用權的流轉。宅基地使用權流轉的各種方式包括讓與、出租、贈與、抵押、入股等。但是根據《物權法》、《擔保法》及《土地管理法》的相關規定，宅基地使用權人的權利只有占有、使用、部分收益權和部分處分權。

農村宅基地使用權流轉問題在法律界和實務界一直引發爭議。學者們反對宅基地使用權流轉的原因很大程度上是基于宅基地使用權的保障功能和福利性質，是為了避免土地性質改變，交易失控，最終危及農村治安和社會穩定。然而農村宅基地使用權地下市場已經形成，中國法律規定落后的局面亟待解決，最終實現宅基地使用權的合法化，盤活農村經濟。

二、農村宅基地使用權流轉法律制度的構建

民法認為，農民擁有宅基地使用權就能夠在宅基地上建住房并且處分其住宅。如果農民處于某種緊急況需要出賣房屋則根據房隨地走的原則只能將土地使用權與房屋一同出售，且出售對象僅限于本集體內部組織成員。但在一些發達地區的農村及城鄉結合部已經出現了宅基地轉讓、出租、抵押、宅基地入股及土地整理并房屋置換。法律現象已經存在，相應的法律規范也就呼之欲出。實現農村宅基地使用權的流轉需要考慮以下方面:

\\( 一\\) 明確宅基地的集體所有權和農民的用益物權

1． 宅基地的所有權歸集體經濟組織宅基地的所有權歸農民集體經濟組織，這是顯而易見的

但是，由于我國法律對于這個所有權歸屬沒有明確規定，并且集體經濟組織中的分支過于復雜，包括村集體和城鎮集體等等，這種權利歸屬反而變得十分模糊。甚至有一些地區認為宅基地所有權歸國家，從而出現一些基層政府越俎代庖與民爭利的現象。我們現在擺在第一位的任務就是完善相關法律制度，明確農村宅基地所有權的歸屬。這種規定應當根據實際情況具體到哪一級哪一個地區的村集體，同時，應當明確農村集體經濟組織對于宅基地所有權的管理權利和管理義務。最后，這些法律規定應當明確我國集體經濟組織的土地所有權與國家土地所有權應當同權同價。

2． 農民對宅基地使用權具有用益物權

農民對于其所擁有的宅基地使用權具有用益物權，這是來自物權法的明確規定。但是，眾所周知，用益物權包括占有權使用權收益權。

但是我國物權法中卻規定了農民對于宅基地只有占有使用的權利，而無收益權。宅基地以及地上房屋是農民的主要財產，但由于農民對于宅基地使用權無收益和處分的權利，根據房地一體的原則，這也限制了地上房屋的買賣和出租。在這些農村改革試點中，對于宅基地和地上房屋進行買賣獲得收益后往往只對房屋進行補償，農民未能真正享受土地出讓獲得的收益。

\\( 二\\) 修改現行法律，制定宅基地流轉的具體制度

我國現行法律對于農村宅基地的規定僅限于憲法，物權法和土地管理法以及民法通則的一些十分簡單粗略的規定，除此之外就是一些省市自己制定的效力和位階僅比較低的暫行規定。而土地管理法中關于一戶只能擁有一處宅基地和限制房屋買賣禁止宅基地使用權流轉的規定也早就不符合歷史和現實。通過繼承，一戶農民會擁有多處宅基地，土地的隱形流轉也早就存在。因此，應當及時制定允許宅基地流轉的制度，這些制度的內容包括:

1． 明確農村宅基地受讓主體范圍

農村最低生活保障制度在廣大農村開始試點并逐步建立起來，而宅基地制度的福利性質逐漸減弱。如果仍舊依照現行法律規定宅基地只能在農村集體經濟組織內部成員之間流轉，基于農村集體經濟組織成員均可依法免費申請宅基地，在農村顯然無法形成有效的宅基地流轉市場，宅基地流轉毫無價值。只有突破這個主體限制，將宅基地主體擴大到城鎮居民，制定法律允許城市居民取得宅基地使用權，是集體經濟組織的成員，才能逐步建立一個健康有效的宅基地流轉市場。當然，為了避免城市居民炒賣宅基地，應當對城市居民受讓宅基地使用權的面積數量加以法律控制。既確保農民住宅用地，也適當將宅基地引向擁擠的城市。力求達到城市住房壓力與農村住宅空置的平衡。至于城市居民以外的主體能否取得宅基地使用權還需要深入分析。

2． 明確農村宅基地使用權流轉方式

由于城市居民無法通過申請獲得農村宅基地，所以法律在擴大宅基地受讓主體的同時要增加宅基地流轉的方式。將農民通過原始申請獲得的宅基地排除在外之后還有入股、抵押、出賣、租賃、繼承。由于我國奉行一戶一宅的政策和房隨地走的原則，因此宅基地上的住宅買賣之后，宅基地使用權應當一同轉讓。但是為了避免失地農民陷入失去生活保障的困境，轉讓宅基地必須符合嚴格的條件例如生活不受影響的證明，宅基地轉讓后所得價金由農民和村集體按比例分配，受讓主體禁止改變土地用途，為防止倒賣土地，宅基地使用權出賣后一定時間內不得再次出賣。并且買賣合同需要在有關土地管理部門備案。

\\( 1\\) 入股方式: 宅基地使用權入股一般是通過兩種方式。一種是以集體經濟組織名義將宅基地使用權作價入股與投資者創辦企業。另外一種方式是將宅基地使用權作價創辦股份有限公司。宅基地收入除去基礎費用之后由宅基地使用人企業和村集體三方分紅。當然，宅基地使用權流轉在短期內可能造成地方政府因無法征收宅基地而導致收入減少財政失衡，但從長遠來看，允許宅基地使用權流轉不僅能發揮土地的財產本質還能夠增加農民收入，促進農村經濟發展。

\\( 2\\) 抵押方式: 抵押權設立的依據是合法的抵押權合同。宅基地使用權人與受讓人之間訂立合法的宅基地使用權流轉合同，抵押權即成立，但必須保證集體組織成員的優先權。抵押權的主體應當擴展城鎮人口。就抵押權的實現方面，法律應放開對受讓人身份的限制。法律應當允許宅基地使用權進行抵押當農民抵押自己的宅基地同時宅基地使用權一同抵押，這樣有利于及時解決資金困難擴大融資渠道，盤活農村經濟發展。

\\( 3\\) 出租方式: 宅基地使用權人通過與受讓人簽訂宅基地使用權租賃合同。通過合同自行約定租賃的期限費用但不得改變宅基地使用權的用途，簽訂的租賃合同必須向有關的土地管理部門進行備案。

\\( 4\\) 置換方式: 在廣東地區曾有一個“雙棄模式”，即農民放棄宅基地使用權獲得城市住房，放棄土地承包經營權獲得城市最低生活保障金。這種雙棄模式有利于促進城鎮化建設有有利于保障農民的生活。

\\( 5\\) 繼承和贈與方式: 依照民法規定，村民可以通過繼承和贈與而獲取宅基地。城市居民也應當能夠成為繼承與贈與的主體，但是為了防止一戶多宅的現象和惡意流轉現象的發生，法律應當要求繼承房屋的主體繳納一定數額的價金。

3． 宅基地使用權流轉過程的管理監督制度

對宅基地使用權流轉過程的管理和監督就是對宅基地使用權流轉過程進行監督管理。對矛盾糾紛予以解決。為了防止宅基地使用權流轉過程中的一些主體違反法律規定暗中交易，改變宅基地的用途，將集體所有的宅基地甚至是耕地轉變為建設用地，或者是受讓土地而不進行開發，任由國家土地流失的現象發生，應當建立處理宅基地使用權流轉糾紛的仲裁機構，以仲裁方式配合司法部門解決宅基地流轉過程中的各種矛盾糾紛。

\\( 三\\) 建立農村土地交易市場實現宅基地使用權流轉

為了實現農村宅基地使用權的合法流轉，而不是僅僅限于紙上談兵，就應當建立一個合法長期的土地交易的合理平臺。北大經濟研究中心周其仁主任建議將農村建設用地包括農村宅基地集中起來建立土地交易市場。這些土地交易場所通過法律批準設立，是實現宅基地使用權流轉的專門場所，旨在實現土地同價同權公開交易。進入土地交易場所的土地必須滿足三個條件: 1、土地所有人擁有合法的土地使用權。2、土地用途是農村建設用地而非耕地或農地。3、土地是建設規劃節約而來的土地。這樣才能有效防止耕地減少，土地性質和用途改變等問題。但是創辦土地交易所也同樣存在一定風險和難處。例如如何確認那些使用權存在爭議的土地，轉讓宅基地使用權所得的價金在村民之間按什么比例分配，以及如何確保農村宅基地使用權的交易費用完全由農民受惠而不受侵占和盤剝。這些問題需要在土地交易所進行試點的過程中逐步解決。

1． 宅基地使用權隨房屋流轉

房隨地走是我國農村移轉房屋所遵循的原則。在轉移房屋所有權時，房屋所占的土地也一并轉移。但是法律對于房屋轉移并沒有明確規定。如果不明確規定宅基地使用權流轉合法化，那么對于房屋受讓人來說，他所取得的房屋所有權也是不完整的。

2． 宅基地使用權單獨流轉

宅基地使用權能否單獨流轉法律并沒明確的規定。在發達地區的農村及城鄉結合部，這種宅基地的隱性市場發展得越來越龐大，農民基于經濟利益的驅使自發地出賣自己多余的宅基地使用權。社會現象他已經存在，但法律規定卻相對空白。極易產生糾紛，擾亂社會治安。

\\( 四\\) 建立有期限有償回收制度，解決土地閑置問題

根據我國現行法律規定，一戶只能擁有一處農村宅基地。②然而，在廣大農村集體組織成員基于贈與繼承買受等方式獲得宅基地一戶多宅現象超過批準面積建房及未經批準違法占地建房的現象十分嚴重。一方面超標的的宅基地無法收回，另一方面需要宅基地的村民增加，而土地并未增加，則土地更為緊張。這種超標的行為與一戶一宅規定相違背。而使用權是一項他物權，期限特定。因而只能通過有償有期限地使用農村宅基地的方式解決這個一戶多宅的問題。宅基地使用權的有償是指農民通過合理方式獲得多余一戶的宅基地使用權后應當按照一定比例和期限繳納合理對價，對于超過批準建造的面積而建造的房屋應當對超出部分繳納費用。而有期限是指農民宅基地使用權在閑置的較長時間未能得到合理利用，則可以由國家負責收回，另行分配給其他依法申請宅基地的村民。宅基地的功能在有明顯的保障性，而一戶多宅的現象顯然超越了保障功能而造成土地的閑置和浪費，只有通過有償有期限使用農村宅基地才能解決這一問題。

\\( 五\\) 完善農村社會保障制度以社會保障代替宅基地保障

鑒于農村宅基地使用權的社會保障制度具有福利性質，一些持反對意見的專家學者擔憂農民在轉讓自己的宅基地之后，失去生活保障，從而對社會治安造成影響。其實這種憂慮是多余的，原因如下:

1． 限制宅基地使用權流轉不是保障生活的主要方式

農民作為一種理性經濟人，如果無法保障自己的生活就不會輕易轉讓自己的住宅和宅基地使用權。與此同時，如果農民處在急需資金解決生活困境的情況下，禁止宅基地使用權轉讓也顯然不能解決問題。故不應以保障農民生活為由禁止宅基地使用權流轉。

2． 以全面社會保障代替土地保障剔除宅基地保障

由于社會保障制度是利用國家公共財產對生活處于社會平均標準以下的人予以救濟，保障基本生活。社會人的權利是平等的，因此這一項社會保障制度應當惠及每一個中國人，因此建立遍及農村的社會保障制度既是基于社會公平的需要也是實現農村宅基地使用權合法流轉的必要前提，建立多層次的社會保障體系包括醫保，最低生活保障和養老保險，這有這樣，才能把農民從土地上解放出來，把土地從福利性質中解放出來。