通過對《民事訴訟法》的修訂，公益訴訟制度開始在我國明確確立?！董h境保護法》的修訂，更是明確了在環境公益訴中起訴主體的范圍，奠定了環境公益訴訟發展的基礎。環境公益訴訟制度的確立，為我國通過司法途徑對生態環境進行保護開辟了新的路徑，具有里程碑意義。但自環境公益訴訟制度建立以來，卻并未如想象一般蓬勃發展，反而趨于平靜。經歷了漫長的空白期，直到 2014 年 12 月才出現了《環保法》修訂后的環境公益訴訟“第一案” 。我國環境公益訴訟制度的現狀，反映出在制度設計的問題，如不能及早引起重視，可能不利于環境公益訴訟制度在今后的發展。
一、我國環境公益訴訟現狀
我國環境公益訴訟始于 2005 年，是一起行政訴訟案件。受限于當時我國并未明確確立環境公益訴訟制度，這起案件仍只能被成為“公益性質案件”，即雖然具有一定的公益訴訟性質，但并非實質上的公益訴訟。即便如此，該案件被認為使社會公益價值得到最大限度的彰顯，開創了環境公益訴訟的先河。
在對《民事訴訟法》進行修訂之后，環境公益訴訟制度步入了快速發展期。各地紛紛結合實際情況進行了相應的實踐，其中最為突出的表現是專門的環境案件審判機構相繼成立。截至 2013年 12 月 31 日，全國以環保審判庭、環保巡回法庭、獨立建制的派出環保法庭、環保合議庭等 4 種模式存在的專門環境審判組織有168 個。 然而，與審判組織取得較大發展和細化所不一致的是，環境公益訴訟案件數量卻極少，從 2000 年到 2013 年，全國環境公益訴訟案件總計不足 60 起。從中華環保聯合會統計來看，環境案件中只有極低的比例進入司法程序，而通過環保部門處理的則占據絕大多數，環境公益案件的數量與環境公益訴訟的實際發展情況形成了鮮明的反差。
從法律規則制定角度來看，目前我國環境公益訴訟立法中未能厘清“公益”概念，也缺乏具體的訴訟操作規則?！碍h境公共利益”是一個抽象的概念，不能在法律中加以界定，就難以區分“公益”、“私益”。司法實踐中，環境污染常常既有對環境的侵害，又有對于個體健康、財產等權益的侵害，究竟哪些利益能夠被歸入公共利益范疇？這一問題不能解決，環境公益訴訟也就無從談起。
在訴訟程序制定方面，盡管最高人民法院公布了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》），但迄今為止剛剛開始。之前由于程序法規則的不完善，舉證責任、鼓勵制度、法院管轄等具體規定不明確，法院難于受理，也是造成環境公益訴訟案件數量較少的因素之一。除此之外，僅僅規定了民事環境公益訴訟制度，而缺少行政環境公益訴訟制度，未能對政府部門進行相應規制，也使得目前的環境公益訴訟制度具有一定的片面性和有限性。
從起訴主體范圍看，環境公益訴訟的限制仍然較多。環境公益案件起訴主體多數仍以行政機關和地方檢察院等公權力機關為主。盡管各地均在積極探索行政機關和檢察機關在公益訴訟中的作用，但就目前現行法律規定而言，仍未能予以明確。例如公益訴訟與行政處罰之間的關系等具體問題處理方面，都尚未出臺相應的規定。環保組織參與環境公益訴訟的意愿不高，作為起訴主體的案件很少，不足案件總數的三分之一。據中華環保聯合會統計，環保組織對參與環境公益訴訟的態度相當謹慎。只有30%被調查的環保組織表示環境公益訴訟將是本組織的首要維權手段；而 57%的環保組織則比較謹慎，表示不會輕易提起環境公益訴訟；更有11%的環保組織明確表達了對環境公益訴訟的否定態度。與較低的訴訟意愿相匹配，也僅有 14%的環保組織有過參與環境公益訴訟的經歷。 多數環保組織，特別是民間環保組織，盡管有了較大的發展，但由于受限于專業人員、經費及舉證困難等原因，難以單獨承擔公益訴訟起訴主體身份。
二、我國環境公益訴訟現存問題及分析
通過我國環境公益訴訟的現狀不難看出，環境公益訴訟在我國已經得到了一定發展，但受限于理論和實踐經驗不足，仍有待完善。具體而言，存在以下幾點問題：
（一）環境公益訴訟中“環境公共利益”的范疇不明確
“環境公共利益”是環境公益訴訟的基礎性利益，也是訴權的根本來源。然而“公共利益”并不是一個具體的概念，社會公共利益一般也不被法學傳統理論承認為一種獨立的利益。例如，邊沁認為“社會公共利益是一種抽象，它不過是個人利益的總和”。哈耶克則認為“自由社會的共同福利，或公共利益的概念，決不可定義為所要達到的已知的特定結果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序，作為一個整體，它不指向任何特定的具體目標，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個成員都可以將自己的知識用于自己的目的?！币虼?，盡管羅馬法時代就產生了“公益訴訟”概念，當代各國也紛紛進行了公益訴訟實踐，但“公共利益”概念在法學中仍是抽象的，需要各國在立法和實踐中厘清判斷標準。
就我國司法實踐而言，“環境公共利益”一般常與“國家環境利益”、“私人環境利益”發生交集，特別是與“群體性私人環境利益”。而在立法方面，無論是《民事訴訟法》還是《環境保護法》當中，均未能言明“公共利益”的具體范圍，也沒有相關司法解釋界定具體標準?！碍h境公共利益”范疇直接關系到環境公益訴訟的案件范圍，影響司法機關對立案標準。不能制定統一的法律標準，而將“環境公共利益”的判定交由法院自由裁量，這極有可能導致環境公益訴訟的立案出現差異，影響環境公益訴訟的長遠發展。
（二）環境公益訴訟制度體系不完整
環境公益訴訟制度體系不完整，主要是指行政環境公益訴訟制度在中國現行環境公益訴訟體系中缺位。單一規定民事環境公益訴訟制度，不足以全面保護環境公共利益。這種情形的出現，主要是因為目前環境理論標準還未能統一，學術觀點存在一定爭論。
一般而言，國內對于環境公益訴訟體系構建主要有三種觀點：一些學者認為，在環境公益訴訟制度中，應當同時規定民事公益訴訟和行政公益訴訟 ；另一些學者認為，僅僅只需要建立民事公益訴訟制度，行政公益訴訟并不是一種獨立的制度，可以借由普通行政訴訟實現 ；還有學者認為，公益訴訟制度具有其自身特殊性，歸入現行訴訟法律部門欠妥，應當專門規定公益訴訟法律 。
對于反對行政環境公益訴訟立法的觀點，主要集中于兩點：
一是無需設立行政公益訴訟，公共利益保護可以修改行政訴訟制度，使行政相對人對抽象行政行為可訴來實現，因而沒有必要規定；二是公益訴訟具有特殊性，不能以傳統訴訟理論進行劃分，且國外也沒有以訴訟標的來命名的公益訴訟，因而能直接在行政訴訟中規定公益訴訟。
對于上述觀點，筆者認為欠妥。是否需要確立行政環境公益訴訟制度，應依據我國基本國情，兼而參考他國先見立法經驗。
首先，受限于傳統訴權理論，起訴主體無法針對行政機關與其自身無關的行政行為進行起訴。在需要提起環境行政公益訴訟的案件中，很大程度上可能包括由于行政機關怠于行使其職責或者違法行使職責所導致環境破壞的情形。對此，即使修改行政訴法，使抽象行政行為可訴，也受限于起訴主體與行政行為的相關性原因，公共利益難以得到保護。與此同時，抽象行政行為可訴使得行政訴訟案件范圍大幅擴大，也可能導致濫訴等不利后果。這樣不僅不能保護環境公共利益，反而可能加重司法系統負擔。
其次，盡管環境行政公益訴訟具有特殊性，其仍然可以包含于傳統訴訟范疇之中。美國等國家由于司法程序僅包含民事和刑事訴訟程序，沒有行政環境公益訴訟，將其列為民事訴訟程序的一種特殊類型。但是日本的民眾訴訟、德國的“憲法訴訟”等均可以被歸入行政訴訟范疇之中。并且，依據我國現行公益訴訟立法模式，可以直接在行政訴訟法中規定公益訴訟內容，而無需打破現行立法體例。
再次，環境行政公益訴訟制度的缺失，面臨著在政府行為危及到環境公共利益時缺少救濟途徑的風險。盡管存在行政復議等救濟制度，但一方面仍屬行政機關內部救濟，另一方面由于我國行政權強勢等現實情況影響，難以保證環境公共權益不受侵害。通過設立環境行政公益訴訟制度，可以增設救濟途徑，同時通過法律手段增強對行政權力的監督。
因此，未對環境行政公益訴訟制度作出規定，將不利于環境公益訴訟發揮應有作用，應當對其體系進行完善。
（三）環境公益訴訟中起訴主體規定亟待完善
從環境公益訴訟在我國立法情況來看，環境公益訴訟起訴主體范圍偏小，主要局限于“環保社會組織”，且仍然未對“法律規定的機關”具體解釋。環境公益訴訟中有關起訴主體規定不完善，可能影響到通過環境公益訴訟維護公共利益的積極性，不利于污染防治和生態保護。筆者認為，在環境公益訴訟中有關起訴主體的規定中，存在以下幾點不足：
1. 本應成為環境公益訴訟起訴主體的公民缺失。公益訴訟訴權基礎的主要來源之一就是美國的“私人檢察總長”理論，即公民或者指定的非政府團體可以依據法律授權，針對損害公共利益的違法行為提起訴訟。公民作為環境公益訴訟主體的優勢在于，每一個公民個體都可以發現并對危害環境公共利益的違法行為進行起訴，最能發揮公益訴訟制度的作用。這也最為符合公益訴訟制度的設計初衷。
部分學者對公民作為環境公益訴訟主體存在質疑，他們認為：公民作為公益訴訟主體范圍過大，容易導致濫訴；公民一般缺乏相應舉證能力、難以承擔訴訟費用，即使賦予起訴主體地位，也不能發揮應有作用。
筆者認為這一觀點并不能成立。一方面訴訟活動需要相當的時間、精力、專業知識，非熱心于環境公共利益保護一般不會提起公益訴訟。我國也對通過公益訴訟獲利的情形作了禁止性規定。另外，我國缺少訴訟傳統，民眾一般不愿通過訴訟途徑解決糾紛。因此，放寬公民作為環境公益訴訟起訴主體不但不會導致濫訴，反而更應當予以支持。另一方面，公民對于環境公益訴訟起訴權本身是參與環境保護的權利的具體體現，只有給予公民參與環境公益訴訟的機會，才能更好的營造環境保護氛圍，提高公民的環保意識。因此，應當在立法中確立公民的環境公益訴訟起訴主體身份。
2. 檢察機關能否作為起訴主體不明確。檢察機關作為公共利益的捍衛者與環境公益訴訟有著天然的聯系，我國司法實踐中也對檢察機關在環境公益訴訟案件中作為起訴主體作了一定探索。盡管如此，《民事訴訟法》和《環境保護法》中對于檢察機關作用未予以明確，《環境民事公益訴訟解釋》中也僅規定了檢察機關可以支持起訴，而未規定檢察機關起訴主體地位。
目前，理論界則對檢察機關在公益訴訟中起訴主體身份提出了多種觀點，如法律監督身份、原告與法律監督雙重身份、原告身份等，至今仍存在一些爭論。實踐中，往往秉承檢察機關具有原告與法律監督雙重身份，如在檢察機關支持公益訴訟起訴的探索中，賦予檢察機關強制性調查取證的權力。
對此，筆者認為，明確檢察機關在環境公益訴訟的地位，應從是否符合相應訴訟程序特點、是否符合訴訟當事人理論等角度進行分析。我國環境公益訴訟目前仍屬于民事公益訴訟范疇，即是民事訴訟，其訴訟主體就應當處于平等地位。如果在公益訴訟中存在享有特殊權力的主體，就可能損害其他訴訟主體權利。在環境公益訴訟中，檢察機關作為起訴主體的身份是公益代表，是依據法律授權專門設定的程序當事人，并非國家機關。因此，環境公益訴訟中應當明確檢察機關可以作為起訴主體的身份。
3. 環保部門是否成為起訴主體未言明。環保部門作為監管環境問題的專門部門，先天具有提起環境公益訴訟的優勢?！睹袷略V訟法》中“法律規定的機關”的規定，使得環保部門成為環境公益訴訟的潛在起訴主體，而我國司法實踐中環保部門也常常作為起訴主體出現。然而，環境公益訴訟立法尚未明確在公益訴訟中環保部門能否居于起訴主體地位，理論界也對此進行了相應探討。
學者對將環保部門納入環境公益訴訟起訴主體范圍的質疑主要集中在兩個方面。從實體方面來說，環保部門本身被賦予監管環境問題的職權，是否有必要通過司法來解決環境問題，環境公益訴訟又會不會成為環保部門掩飾自身失職的補救方式。從程序方面來說，在環境行政公益訴訟中，可能出現環保部門起訴自身的悖論；而在環境民事公益訴訟中，則有可能出現訴訟主體不平等等多種問題。除此之外，還有對環保部門能否代表公共利益的質疑。
筆者認為，固然從短期效果看，環保部門具有專業特性，也相對易于獲取訴訟證據。但環保部門作為環境公益訴訟主體確實存在一些問題，暫時難以做出具體結論，不宜貿然進行訴訟實踐。
綜上，環境公益訴訟中起訴主體規定目前還存在一些問題有待完善。
（四）環境公益訴訟相關具體制度缺失
在環境的公益訴訟制度中，目前仍缺少對相關制度的具體規定，這都有可能對環境公益訴訟的發展產生一定的不利影響。
就程序法角度而言，環境公益訴訟從一定程度上突破了傳統訴權原理，因此有必要針對當前具體訴訟規則進行一定修改。盡管新近出臺的《環境民事公益訴訟解釋》對環境民事公益訴訟中舉證責任、起訴主體順序、訴訟請求范圍等具體程序問題就行了規定，但仍存在不完善之處。而就訴訟現實需要角度，環境公益訴訟還應在賠償金管理、禁止令適用、法院主動調解、被告反訴等具體方面予以完善。
從實體法律方面來看，環境公益訴訟制度的實現，與其他法律制度息息相關。在環境公益訴訟賠償與行政處罰銜接、環境公益訴訟與環境私益訴訟關系處理等方面，都對影響著環境公益訴訟制度的運行產生了一定影響，有必要予以明確。
可以說從我國環境公益訴訟現狀來看，還存在許多問題需要完善。環境公益訴訟制度的確立意味著一種解決環境問題的可能性，但將其價值付諸實現仍需要相當的努力。
三、環境公益訴訟的完善途徑
盡管目前我國環境公益訴訟存在一定問題，但并非是無法解決的。只要我們結合當前實際出發，有序完善現有不足，環境公益訴訟制度也將逐步發展。要解決上述問題，可以從以下幾個方面著手：
（一）明確“環境公共利益”具體標準
如前文所述，“環境公共利益”是一種抽象利益，在不同情形之中范圍有所不同，難以具體定義。但“環境公共利益”的界定又與環境公益訴訟案件的受案范圍有直接聯系，需要予以明確。具體而言“環境公共利益”可以從合理性、公共性、時空性三個標準來界定。合理性即通過利益權衡的方式，比較了受益與損害之間的比例關系，符合利益最大化原則；公共性即環境公共利益屬于不特定多數人，且并非是對于其中一部分人的利益，而是對于所有個體共同享有；時空性即環境公共利益產生于一定時空背景下，不存在永恒不變的環境公共利益。在立法中明確以上三個標準，可以明確環境公益訴訟的受案范圍，明晰環境公共利益與國家利益、私人利益的的界限，有利于更好地發揮環境公益訴訟制度作用。
（二）增設環境行政公益訴訟制度
盡管我國《行政訴訟法》于 2014 年進行了修訂，但由于環境公益訴訟制度被認為仍處于探索階段，還不夠成熟，并未將其納入修訂范圍之內。無論從環境立法目的還是域外實踐情況來看，環境行政公益訴訟都應是環境公益訴訟制度的重要組成部分。
通過環境行政公益訴訟有利于對負有環境保護特定義務的行政機關經行法律監督，促使其在制定相應行政決策、做出相關行政許可的過程中嚴格依法行政。從我國環境保護實際需要來看，通過環境行政公益訴訟這一司法途徑，能夠有效地對行政機關違法行政行為進行有效規制。因此，應當在行政訴訟中增加環境公益訴訟制度，健全我國環境公益訴訟制度。
（三）適度擴大環境公益訴訟起訴主體范圍
目前我國公益訴訟起訴主體較少，主要局限于環保社會團體。環境公益訴訟的本質在于保護環境公共利益，鼓勵公眾參與，以彌補公權力監管不充分、不到位的問題。環境公益訴訟起訴主體范圍過小，不利于發揮其應有作用，應當在環境公益訴訟增設公民和檢察機關作為起訴主體。公民應當與環保社會團體一起，作為環境公益訴訟的主要起訴主體。檢察機關盡管可以作為環境公益訴訟的起訴主體，但不應當作為第一選擇?？梢栽谄渌善鹪V主體都未提起訴訟，但又確實存在侵害環境公共利益的情況下，由檢察機關作為公益代表人，以普通原告地位提起環境公益訴訟。
（四）完善環境公益訴訟相關具體法律制度
環境公益訴訟在我國雖然已經進行了一定實踐，但作為一種訴訟類型，其立法和制度建設還存在一些問題。對此，應當繼續對環境公益訴訟程序制度和相關實體制度中予以進一步完善。
應當明確行政處罰與環境公益訴訟賠償之間的關系，已繳納行政處罰部分應當從賠償費用中減去；應當明確限制被告在環境公益訴訟中的反訴行為；環境公益訴訟中應當對法院主動調解進行一定限制；對環境公益訴訟中能否使用禁止令進行具體規定。除此之外，還應當對環境損害賠償管理等一系列具體制度予以相應的完善。
（五）提高環境公益訴訟起訴主體能力
從目前環境公益訴訟發展情況來看，起訴主體處于相對弱勢，提起公益訴訟能力不足，應當對起訴主體提供一定支持?！董h境民事公益訴訟解釋》中對支持環保公益組織起訴做出了一定規定，如檢察機關支持起訴、減免相關費等。除此之外，還應當對增強環保公益組織自身能力提供一定支持。在具體措施方面，可以由政府進行主導，積極樹立公益訴訟輿論，增強環保組織法律培訓，等等。在價值取向上，應當鼓勵正確的公益訴訟價值觀，引導良性互動，宣揚法律精神。
對于以上論述，仍屬于從整體角度對環境公益訴訟完善提供可行途徑。相信隨著理論與實踐的不斷深化，在各界的努力之下，環境公益訴訟制度將更加健全和完善。
