一、農戶有權自主決定土地承包經營權的流轉

《農村土地承包法》第16條、第34條明確規定承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式?！掇r村土地承包經營權流轉管理辦法》第6條規定“承包方有權依法自主決定土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地”。但實踐中，有些地方為推行農業規模經營、集約化經營，不顧農民意愿，以置換、出租、入股等名目強行將土地連片，侵犯農戶在土地流轉上的自主權。農戶在土地流轉上的自主權是落實家庭承包責任制、穩定土地承包關系和保護土地承包經營權的不可缺少的內容。
農戶自主決定土地流轉有兩個基本的含義：
一是農戶有權決定土地依法流轉，也有權決定土地不流轉。土地承包經營權本質上是農民的一項財產，如何支配是財產權利人的自由。將土地承包經營權依法轉給他人，是財產支配；持有土地承包經營權，也是財產支配。農戶有權決定土地依法流轉，這在理論和實踐上都很清晰，但在農戶有權決定土地不轉讓上，則比較模糊。在土地承包經營權三十年不變和承包期內不得收回承包地的法律政策下，任何理由包括農業現代化都不能成為侵害農戶不流轉土地的自主權的借口，應通過耐心引導說服，以及采取調整地塊的辦法，來解決土地連片問題，而不是用簡單、粗暴的強硬手段逼迫農戶流轉承包土地。
二是農戶有權決定土地流轉方式和取得收益。土地流轉采用什么樣的方式，由農戶依法決定。如果單純以農業生產規模經營為由，不顧農戶意愿，要求農戶將承包土地統一入股、統一轉包、統一互換的做法都是不正確的。土地流轉是土地承包經營權的流轉，土地流轉的收益是土地承包經營權的收益，應歸農戶所有，一些地方隨意克扣和截留農戶的流轉收益，必須加以制止和糾正。
三是土地流轉后，農戶對土地承包經營權的受讓人應當享有監督權。監督受讓方是否依據法律和合同的規定經營土地，以防止受讓人改變土地用途尤其是從事非農經營，防止受讓人對土地進行掠奪性經營，防止受讓人違反法律和合同再流轉土地。

二、集體經濟組織有權審核和監督土地流轉

《土地管理法》第8條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！边@就從法律上確認了集體經濟組織作為農村土地經營管理主體的地位。在土地承包到戶的模式下，土地的承包經營權全部交給了農戶，留在集體經濟組織手中的只有以執行國家土地法律政策和維護土地所有權權益為內容的管理權，而對土地流轉加以審核是其中最重要的內容。
目前，農村中甚至政府相關部門有些人認為，目前我國的法律法規既然已經明確規定了土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償原則，那么，農民流轉自己的承包土地，集體就不必再管了。其實這種認識是完全錯誤的。農戶有權自主決定土地流轉，但前提是符合法律規定和不損害土地所有權人的合法權益，因此，農戶不能撇開集體經濟組織自行進行流轉。無論以何種形式土地流轉，都應該通知集體經濟組織，并依據流轉方式的不同經過集體經濟組織的審核和認可。
土地流轉需要建立相應的約束機制，這是確保土地有序流轉的基本條件。約束機制包括所有權約束、法律約束和市場約束。市場約束是以價值規律為軸心，通過供需關系的變化，自發地實現市場對土地資源的配置功能。土地承包經營權流轉時，市場機制自動介入土地流轉關系，對土地上的主體行為產生約束。但市場約束因利益最大化的市場價值取向往往會出現一些利益失衡。法律約束是通過明確而相對穩定的法律規定，將主體的行為限定在一個適度、合理的范圍內，既考慮權利主體自身利益的實現，又兼顧到相關主體利益和社會共同利益。法律無法自動實施，法律約束有賴于特定主體的行為。而且，法律約束通常是粗線條的?，F行涉及土地的法律政策很多，但仍然經常出現土地無序流轉的現象。在市場約束和法律約束都有弱點的情況下，所有權約束更至關重要。所有權約束是最直接的約束?？梢詽B透到農業生產經營活動的方方面面，包括集體土地的流轉。對自身利益的關注決定了土地所有權人對土地經營活動的約束是最直接也是最有效的。所有權的約束具備市場約束和法律約束沒有的適時跟蹤功能，土地流轉中任何細節包括流轉方式、流轉時間、流轉對象、流轉后土地的用途以及各方主體權利義務的設定，土地的所有權人都有能力把握。所以，在土地流轉的約束機制中，所有權約束是核心、是關鍵。
《農村土地承包法》第32條、37條、49條規定了集體經濟組織對土地流轉的審核權并設定了不同程序：“……采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案”；“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉”。但目前，程序設計粗糙，尚不嚴密、不完善。決定審核程序和方式的應當是土地在村內（或組內）流轉還是向村外流轉。村內（或組內）流轉的，土地承包經營權取得方式和流轉方式如何，集體經濟組織的審核權表現為對土地流轉情況進行備案；土地向村外流轉的，則必須經土地所有權人―村集體經濟組織同意。土地在村內（或組內）流轉屬于集體經濟組織內部對土地承包經營權的調整，依然具有保障本組織成員生存的意義。這時，集體經濟組織扮演的應是一個“中介者、協調者和監督者”的角色，其行使同意權的方式表現為認可各種形式的對土地流轉經營權行為，土地承包經營權流轉合同向其備案即可；如果土地向村外流轉，則無論是初次流轉還是再流轉，也無論是本集體經濟組織成員向非本集體經濟組織成員之間流轉，由于這時的土地流轉功能已經從本組織成員的生存保障蛻變為一種單純的土地利益交換行為，因而土地所有權人－－即集體經濟組織（發包方）有權從商業利益的角度來選擇受讓人，來核定土地流轉內容。
集體經濟組織審核土地流轉的內容主要是：
第一，土地流轉是否公平自愿首先，要審核是否訂立了規范的土地承包經營權流轉書面合同。合同是當事人雙方權利義務固定化的表現形式，也是糾紛解決的主要依據，為從根本上防止流轉方與受讓方之間土地權益糾紛埋下隱患，對于當事人雙方只有協議的情況，集體經濟組織應責成雙方簽訂書面流轉合同，若當事人拒不簽訂書面合同，村集體組織可以拒絕當事人的土地流轉申請。其次，審查流轉是否出于農民自愿，是否存在外力強迫或誘迫的情形。集體經濟組織應當最大限度地保護農民對土地承包經營權流轉的決定權，阻止其他主體的橫加干涉。
最后，審查流轉價格是否合理。目前在農村許多地方，對土地承包經營權流轉價格的估定存在很大的隨意性，加之農民價格意識不強，前些年有些農戶之間土地轉包、互換都是無償的，甚至有的“倒貼”。承包經營權流轉過程中，村集體組織應當擔負起價格審定責任，根據土地級差和現有耕作的產出率，參照當地及周邊附近地區的市場參考價格，再加上農民失去土地必要保障成本來確定流轉價格，為農民流轉土地提供一定的價格指導，保障農民能從土地承包經營權流轉中實實在在地獲利。
第二、土地流轉是否符合法律政策黨的十七屆三中會全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出：“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益?！边@些禁止性的政策規定是農村依法進行土地承包經營權流轉的底線，任何土地流轉行為都不能突破這個底線。首先，應審核是否改變了土地用途。我國實行嚴格的土地用途管理，農業用地必須在保證用于農業生產的前提下方可流轉。而且應保持種植業、林業、畜牧業、漁業等農業產業類別不變，將原定用于種植業的土地改為林業、畜牧業、漁業等產業類別或者相反，都不能允許。其次，審核流轉期限是否超出承包期的剩余期限。所有權是無期限的，作為用益物權的承包經營權是有期限的。第二輪土地延包確定土地承包經營權30年不變，既是穩定土地承包經營權，也是對土地承包經營權作時間上的限制。土地承包經營權流轉期限超過承包經營權的剩余期限，直接違反土地承包法、物權法的強制性規定，是無效的。這與我國今后土地承包制度長久不變的政策并不矛盾。再次，審查受讓方是否具有農業經營能力和實力。土地資源十分有限而且珍貴，充分利用土地資源，最大限度發揮土地效能，是土地流轉的根本目標。但是由于土地首先是農民賴以生存的最基本的生產資料，因此在土地承包經營權設定時，無法較多考慮承包人的農業經營能力，基于集體經濟組織成員的資格和身份取得土地承包經營權的，男女老少都是均等的。然而土地流轉時就得重點考察受讓方的農業經營能力和實力，避免農村土地向不具備農業經營能力和實力的“有錢人”集中，背離土地承包經營權流轉的目的。這樣的嚴重教訓在城市近郊農村土地流轉中更應認真汲取。最后，還應該審查本集體經濟組織成員是否放棄了優先權。農民集體的團體性決定了集體成員與非集體成員內外有別，在同等條件下土地承包經營權優先流轉給本集體組織成員。這是農民集體成員享有的一種身份利益的體現，也是維護農村集體整體性的人地關系穩定、協調的一種措施。只有本集體經濟組織成員放棄了優先權的條件下，土地才可以向村外（或組外）流轉。

三、土地管理以及土地承包管理部門應對土地流轉認真實施監督

“土地管理部門”是指政府國土資源管理部門（以下簡稱為土地管理部門），農村土地承包管理部門是指各級的農業行政管理（即農村經營管理）部門。鄉鎮土地管理機構是國家管理農村土地的基層單位，其職能與集體管理農村土地的職能相互銜接、配合，將國家與集體對土地的管理結合起來?！掇r村土地承包經營權流轉管理辦法》第5條規定：“縣級以上人民政府農業行政主管（或農村經營管理）部門依照同級人民政府規定的職責負責本行政區域內的農村土地承包經營權流轉及合同管理的指導?！背l鎮土地管理機構直接管理農村土地外，農村土地流轉事宜主要由縣級以上農村經營管理部門負責審查監督。
集體經濟組織審核土地流轉的依據是土地所有權，土地管理部門監督土地流轉則出于社會共同利益。土地所有權以及農民的承包經營權從來是相對的，受限制的，這種限制不僅僅是私法上的限制，更重要的是公法上的限制。土地承包經營權雖然是民事權利，但“民事權利并不是當事人利益的孤立存在，是與社會利益有著千絲萬縷的聯系的，當事人之間權利義務，不可能不受土地這樣的客體所承載的社會義務和責任的制約和影響”。農用土地維系著全國十幾億人口的生存大計，土地承包經營權所表達的不只是農民個人的的權利，還包括社會共同利益。出于社會整體利益的需求，政府對農用土地加以嚴格管理、控制也是各國通例。第二次世界大戰后的英國，設置了“政府土地登記局”，統一管理、監督和保護土地所有者的利益；頒布城鄉規劃法，切實有效地保護耕地和其他農林用地；同時注意建設和管理土地市場，健全土地流轉機制并設置“土地估價局”，為各級政府買賣土地、預測和征收土地稅提供依據。目前，在我國農村大多數農地流轉缺乏土地管理及土地承包管理部門的監控，這種情況應該盡快改變。政府應該通過對農村土地流轉的積極介入和干預，促進農村土地有序流轉。
一是規范的農用土地流轉市場機制的建立和完善需要政府推動按照中共中央十七屆三中全會《決定》關于建立健全土地承包經營權流轉市場的要求，發育土地流轉市場應成為深化農村改革、發展社會主義市場經濟的突破口之一?，F階段農村多數地方的土地承包經營權流轉表現為自發、盲目和無序。集體經濟組織作為土地所有權人，在土地流轉中常常處于角色缺位的狀態，或只考慮本集體利益，而不考慮社會公共利益。沒有政府管理部門引導、保護、監督，不會有規范而完整的農村土地流轉市場。沈陽市從2009年初開始，在農村區（縣、市）、鄉、村三級建立農村土地承包經營權流轉市場試點，為集體經濟組織和農戶流轉土地承包經營權搭建起更為便捷的交易平臺。即以縣、鄉兩級農村土地承包管理部門為依托，組建農村土地承包經營權流轉服務中心，村級成立土地流轉服務站，使之逐步形成縣、鄉、村三級服務網絡，具體負責提供土地流轉法律政策宣傳、土地流轉供求信息、法律政策咨詢、價格評估、項目審核、合同簽訂指導、利益關系協調、糾紛調處等服務。實踐證明建設土地承包經營權流轉市場可以幫助農民改變隱形、無序的土地承包經營權流轉交易模式，使市場機制真正成為調控土地流轉的主導力。
二是農村土地流轉市場運轉的一系列配套制度需要政府制定并促其實施土地承包經營權流轉市場機制運轉需要有相應的規則、制度和程序作保障，其中包括農地流轉的估價制度。流轉價格的確定，不是某一個人或集體能隨意確定的，要在科學的價格標準的指引下，與某一區域乃至整個國家的經濟與社會發展相適應。而科學的價格標準最終還需要由政府主導下來制定。農地流轉中介與其他商品市場中介應有所區別，它不是單純的營利組織，要對農村土地流轉起到一定的政策引導作用，這只能由政府推動。
三是加強集體經濟組織對土地流轉的管理需要政府的支持和監督集體經濟組織與農民之間既是平等的利益主體又存在管理與被管理的關系；雙方利益既有趨同性也體現出一定的差異。集體經濟組織在農地流轉管理中為了自身利益可能會做出侵害農民利益的行為，也可能怠于或者不敢行使所有者權益，放棄監督土地流轉。土地管理部門和土地承包管理部門監督參與土地流轉，能夠更好地協調農民個體利益與集體利益。
四是較大規模的對外土地流轉項目，更需要政府相關職能部門審核把關和流轉后的有效監督近年來各地往往以招商引資的形式和辦法，引進城市甚至港澳臺等外地商人來流轉農地。在集體經濟組織缺乏對引進對象情況的深入了解、對外來商家的經營實力、經營意圖和項目缺少必要的審查把關，特別是對土地用途沒有實施有效監督的情況下，就將農民的大量的承包地流轉給外來商人，造成了有的地方被外來商家欺騙，有的改變土地用途，農地變相地成為非農用地。這不僅損害了承包農戶的權益，也損害了社會共同利益。因此政府相關部門對土地流轉項目必須認真加以有效的監控。
政府土地管理和土地承包管理部門監督土地承包經營權流轉主要是監督流轉是否符合土地利用總體規劃，流轉價格是否畸高畸低，流轉后的土地利用率是否達到最優化，以及農民的利益是否得到依法保障等。易言之，集體經濟組織審核土地流轉的內容同時也是政府土地管理和土地承包管理部門對土地流轉予以監督的內容。區別只在于政府管理部門是站在了一個更高的視點--社會共同利益的角度來行使監督職權。政府管理部門監督著重于：監督土地用途，控制農用土地縮減規模；監督流轉價格，保障承包農戶的合法權益不受損害；及時依法調處農村土地承包經營權流轉的矛盾糾紛。