摘要：行政法治的推進需要在實體法和程序法兩個方面同時展開。在實體法規定已經比較全面的基礎上, 行政程序法顯得尤為關鍵, 其基本原則是正當程序。在制定專門的行政程序法典之前, 很多行政法指導性案例都以正當程序原則為指向展開司法探索。指導性案例38號 \\(田永案\\) 第一次專門集中表述“正當程序原則”, 指導性案例6號、26號、41號和69號等分別強調該原則中的部分內容。通過行政法指導性案例貫徹正當程序原則有著重要價值和優勢, 包括尊重立法權限, 積累立法經驗;有效回應司法實踐的需要;警示行政機關合法實施行政行為;提升行政相對人維權的意識和能力等。數量和影響力不斷上升的指導性案例, 為正當程序原則的實踐開辟新的途徑。
關鍵詞：行政法; 指導性案例; 正當程序; 行政程序法; 行政行為;
一、指導性案例38號對正當程序原則的集中體現
行政法治是法治進程中非常重要的方面, 從發生的頻率和數量來說, 行政行為占有絕對的優勢, 這也是現代社會中行政權力擴張的主要表現之一。要規范行政權力的行使, 行政法應當在實體法和程序法兩個方面進行完善。行政實體法的內容非常豐富、全面, 相比較而言, 行政程序法的發展比較滯后。在行政權力行使的過程中, 很多具體行政行為都沒有嚴格依據應有的程序進行, 不但導致大量行政訴訟的出現, 而且嚴重損害行政相對人的權益?！靶姓绦蚍ā狈ǖ涞娜笔? 影響行政相對人獲得勝訴的幾率。面對程序規范的缺失與社會強烈需求之間的矛盾, 司法者也在不斷探索, 基于正當程序原則形成判決結論就是其中主要方式之一。這種方式受到最高人民法院的肯定。
在《人民法院案例選》等出版物上, 最高人民法院通過發布典型案例的方式充分肯定正當程序原則在行政訴訟中的作用。更重要的是, 在最高人民法院發布的公報案例中, 也出現相當數量基于正當程序原則做出判決的案件。例如, “蘭州常德物資開發部不服蘭州市人民政府收回土地使用權批復案”“宋莉莉訴宿州市建設局房屋拆遷補償安置裁決案”“張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復議案”等。這些公報案例的裁判理由部分, 都在實質意義上強調正當程序原則, 例如, 行政機關應當直接告知或者送達利害關系人, 行政機關應當允許相對人有申訴和辯解的權利等。其中, 最為典型的公報案例是“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案 \\(以下簡稱‘田永案’\\) ”。該案強調, 作為行政訴訟被告的高校, 應當將退學決定通知送達受教育者, 同時應當允許相對人提出申辯意見。這是正當程序原則首次在公報案例中得以體現, 雖然該公報案例的正式文本中并沒有出現“正當程序”的字樣, 但是其實質理由正是正當程序原則的題中應有之義。
更重要的是, 田永案被重新發布確定為指導性案例38號, 而且在其裁判理由部分中直接表述“正當程序原則”, 這是對該原則的集中強調。一方面, 指導性案例具有正式效力, 能夠被各級法院在裁判文書中直接參照。根據《關于案例指導工作的規定》及其實施細則, 面對在案件事實和法律規范都與相關指導性案例類似的待決案件, 法官應當參照指導性案例的裁判要點部分做出判決結果;該裁判要點可以作為論證理由被引述, 但是不得作為裁判依據。這些規定表明, 指導性案例具有官方認可的正式效力。原有的公報案例僅僅具有事實上的影響力, 并不能夠在裁判文書中直接出現。雖然公報案例是很多地方法院進行業務學習的重要素材和資料, 很多法官也都按照公報案例所提供的指引裁判案件, 但是公報案例畢竟沒有獲得正式效力, 對于后案的法官也沒有強制約束力, 這是公報案例在功能和影響力上的固有缺陷[1]。在被確立為指導性案例之前, 田永案一直只是公報案例, 沒有直接的約束力。在其后的十幾年中, 全國又有多地出現大學生狀告高校的案件, 但是一些案件沒有進入審理程序, 理由就是“高校不能成為行政訴訟被告”?？梢? 即使對類似案件有著專門的公報案例, 法官依舊可以完全不受公報案例的約束。而案例指導制度的出現使得指導性案例的裁判要點能夠進入裁判文書, 這是司法改革中的巨大進步。如果應當引述相關指導性案例而沒有引述, 那么, 法官做出的判決就很有可能在后續的審理程序 \\(如二審和再審\\) 中被否定, 因為指導性案例代表最高人民法院對審理相關問題的態度, 從維護法律統一適用的需要出發, 對于應當遵照但是沒有遵照指導性案例做出的裁判, 當然要給予否定評價?？梢? 田永案的“屬性”從公報案例發展成為指導性案例, 這決定其中所包含的對正當程序原則的推崇也能夠影響類似案件。另一方面, 指導性案例38號的裁判理由中直接表述“正當程序原則”, 這對于行政訴訟領域中貫徹正當程序原則有著極大的肯定和推動作用。在該案正式文本的裁判理由中專門提及:“退學處理決定涉及原告的受教育權利, 為充分保障當事人權益, 從正當程序原則出發, 被告應將此決定向當事人送達、宣布, 允許當事人提出申辯意見?！痹谄渌F行有效的正式法律淵源中尚未直接規定“正當程序原則”的背景下, 以上正式文本的表述就顯得非常突出。而且, 在田永案出現的20世紀90年代, 正當程序原則或者理念尚未被實務界普遍認知, 多數行政案件的法官并不了解正當程序原則。具體到田永案中, 雖然裁判文書強調應當將退學決定送達至原告田永, 并給予其申辯的機會, 這是非常符合正當程序原則的精神的, 但是裁判文書中并沒有出現正當程序的字樣。即使該案被最高人民法院選編入公報中, 在公報中重新編輯的裁判理由也沒有直接表述正當程序, 只是強調被告的行為違反法定程序。如果嚴格推敲所謂的“法定程序”, 那么, 是無法找到確切的法條依據的。換言之, 田永案的法官以及最高人民法院公報的編輯, 在沒有了解正當程序概念的基礎上, 憑借樸素的程序理念, 形成和支持該案的判決結論[2]。而最高人民法院在將田永案重新編輯時, 專門增加“從正當程序原則出發”這樣的精確表述, 充分表達對正當程序原則的支持和推崇。
無論是將田永案重新選編為指導性案例, 還是專門在裁判理由中表述“正當程序原則”, 最高人民法院在該案中強調正當程序原則的意圖是非常明顯的?？梢哉f, 指導性案例38號是行政法指導性案例中直接突顯正當程序原則的集中代表。即使該案已經過去二十余年, 但是其中所包含的對正當程序原則的強調和支持, 并沒有發生實質改變。在“行政程序法”法典仍然沒有出臺的今天, 面對諸多違背正當程序的行政行為, 法官仍然需要秉持正當程序原則給出否定評價。這也是田永案成為指導性案例的深層原因。
二、正當程序原則在其他行政法指導性案例中的多種體現
發源于英國的正當程序原則, 其內容是非常豐富的, 例如, 程序公開、程序及時、程序中立和程序參與等, 而且各國的法典和法學研究成果也不斷繼續豐富其內容[3]。在我國沒有專門對正當程序原則進行規定的背景下, 如何在個案審判中具體地界定該原則的內容, 對法官來說也是比較困難的。以往的公報案例為解決這一困難提供很多有益參考, 現在不斷發布的行政法指導性案例則成為更有效的方式和途徑。在已經公布的行政法指導性案例中, 都體現正當程序原則的具體適用。
在公報案例中, 重視行政相對人的陳述與申辯的權利, 是正當程序原則的重要內容。在最初發展階段中, 正當程序原則的內含之一就是“不能僅僅聽取一方意見就作出裁判”, 這一點在行政法指導性案例中也有所體現。例如, 指導性案例6號, 對于《行政處罰法》第四十二條中“等”字做出擴張解釋, 將“沒收較大數額的財產”也認定為應當告知聽證權利的行政處罰類型。該案的裁判理由強調做出這一判決的目的就是“為了保證行政相對人充分行使陳述權和申辯權, 保障行政處罰決定的合法性和合理性”。聽證程序本身就是賦予相對人陳述和申辯權利的法定程序, 指導性案例6號利用“等”字所具有的開放性特征, 在法律規范的意義邊緣進行充分挖掘, 實質上正是賦予相對人以程序上的權利, 也是正當程序原則的重要內容。
如果說指導性案例6號是體現正當程序原則中的“程序參與”, 那么, 指導性案例26號則體現該原則中的“程序及時”。在該案中, 行政相對人在被告的網站上申請政府信息公開, 并收到確認短信。而被告行政機關需要將申請信息從公眾網絡服務器轉移到內網服務器, 在處理之后將處理信息的結果重新放置到公共網絡服務器 \\(數據擺渡\\) , 導致超過政府信息公開申請的法定時限。被告認為, 時限的起算點應當是從內網服務器處理申請信息開始, 但是這一觀點被司法機關否定。法院認為, 行政機關內部事務的處理方法, 不能成為其拖延行政行為的理由?！墩畔⒐_條例》第二十四條規定處理政府信息公開申請的時限, 而對于本案中涉及需要在內部網和公共網之間轉移申請信息的情況, 該條款并未直接規定如何處理。面對這種比較模糊和概括的規定, 法官強調不得隨意延期的理由, 實質上就是貫徹“程序及時”的內容。如果任由行政機關以各種理由拖延行政行為, 那么, 行政相對人的權益就會受到嚴重損害。最高人民法院在解讀該案件時也認為:“本案……有利于促進行政機關加強內部管理銜接, 提高政府信息公開的工作效率, 監督行政機關依法行政, 及時、充分地保護行政相對人的知情權?！盵4]質言之, 指導性案例26號所強調的程序及時, 意在推動行政機關及時在法定時限范圍內實施具體行政行為, 避免因為時間的推移導致相對人的不利后果。
除了程序參與和程序及時以外, 行政行為還應當在程序上具備合法形式, 這一點集中體現在指導性案例41號中。該案的裁判理由強調, 如果行政機關做出具體行政行為時, 只是提供所依據的法典名稱, 而沒有明示具體的法律條文, 那么, 這種情況就應當被視為沒有法律依據, 進而被認定為適用法律錯誤。在審判過程中, 被告行政機關提供了具體的法律條款依據, 但是并沒有在最初做出具體行政行為時提供。對此, 最高人民法院對該案的分析認為:“未引用具體的條款, 導致行政相對人無法從上述決定中獲知明確具體的法律依據……行政機關對作出的行政行為所適用的法律依據, 只籠統提到有關規定, 未引用具體法律條文的, 不符合依法行政原則的要求, 屬于適用法律錯誤的一種情形?！盵5]此判決的核心要義在于強調行政行為的做出應當在程序上滿足形式合法性的要求, 而且形式合法性應當遵循較高的標準。這種傾向與著名的米拉達規則有著類似之處。米拉達規則要求警察在逮捕犯罪嫌疑人時必須向其宣布程序上的權利, 否則后續的取證將被司法機關視為非法證據, 這也是對行政機關在程序運行中提出的較高標準。隨著法治建設的不斷深入, 社會對于行政機關的要求也越來越高, 行政相對人的法律意識同樣明顯提升, 這也對行政機關在實施行政行為的程序中提出更高要求。只有形式上充足完備的行政行為, 才能滿足行政法治的需要, 才能更好地約束行政權力。這也是指導性案例41號在推崇正當程序原則時所強調的核心內容。
以上的幾個行政法指導性案例主要是將正當程序原則作為審判的標準, 除了這種方式以外, 還有一種更為直接地體現正當程序原則的方式———將程序性行政行為納入行政訴訟的受案范圍。一般來說, 程序性行政行為往往依附于實體性行政行為, 并不具有獨立的地位, 自然也不能進入行政訴訟的受案范圍。這種傾向在行政訴訟中非常普遍。但是, 在特定的場合下, 程序性行政行為也能對行政相對人產生重大影響, 也應當被納入行政訴訟的受案范圍, 指導性案例69號就是如此。該案的裁判理由認為:“如果該程序性行政行為具有終局性, 對相對人權利義務產生實質影響, 并且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟的, 則屬于可訴行政行為?！贝朔N裁判理由打破程序性行政行為絕對不可訴的藩籬, 以是否對行政相對人產生重大實質影響作為受案標準, 而不是以行政行為的種類作為受案標準。很明顯, 這一標準能夠將包括程序性行政行為在內的眾多行政行為都納入行政訴訟中, 有利于通過司法訴訟的方式對行政行為進行審查。而選擇特定程序性行政行為進入行政訴訟受案范圍的理由就是正當程序原則?！爸挥姓敵绦蛩淼睦? 才能出現程序利益高于或等于實體利益的情形……違反正當程序, 行政相對人可針對該程序性行政行為向法院提起行政訴訟”[6]。由于正當程序原則的極端重要性, 當行政行為違反該原則時, 相對人的權益就會受到嚴重損害, 例如, 在指導性案例69號中, 相對人的實體權利會因為程序性行政行為而被消除。此時, 就應當針對程序性行政行為做出司法審查, 進而救濟受損的實體權利。在“行政程序法”法典尚未制定的背景下, 將程序性行政行為納入行政訴訟的受案范圍, 也是以間接的方式審查行政行為的運行程序, 在深層意義上體現正當程序原則的運用。
現有的行政法指導性案例, 除了在實體意義上嚴格限制行政機關的權力運行以外[7], 另外的重要整體傾向就是對正當程序原則的推崇。雖然以上涉及正當程序原則的幾個行政法指導性案例在內容上比較分散, 但是它們都是針對行政訴訟中出現的違反正當程序的具體情況。這種表面上零敲碎打的方式不斷積累, 就能夠形成以點帶面的效果, 不但使得正當程序原則的一些具體內容繼續為行政訴訟實踐所重視, 而且借助指導性案例的正式效力得到普遍參照, 從而推動正當程序原則發揮實際效果。
三、通過行政法指導性案例貫徹正當程序原則的價值與優勢
案例指導制度的基本目標是統一法律適用, 而多數普通案件直接借助于法律規定就可以形成比較一致的判決結論。這也就決定指導性案例大都是帶有一定疑難色彩的案件。很多具體行政行為在程序上都存在疏漏甚至錯誤之處, 法官需要借助于正當程序原則或者其理念來裁定具體行政行為“程序違法”。同時, 正當程序原則也沒有在任何現有的法律淵源中正式出現, 法官在實際運用該原則時, 在確定具體內容上也頗費周折。而行政法指導性案例的出現, 能夠在一定程度上解決上述困難, 行政法指導性案例在貫徹正當程序原則方面有著自身獨特的價值和優勢, 主要表現在以下四個方面。
1. 指導性案例是一種司法過程中的個案探索,
并不直接僭越立法權限, 同時又能夠為將來正當程序原則的立法工作積累經驗。與英美法系的判例法不同, 指導性案例從出現之初就被定位為“指導”, 是最高人民法院為統一法律適用而進行的業務指導。最高人民法院也一再強調指導性案例并不具有絕對的約束力, 無論是《關于案例指導工作的規定》還是其實施細則, 都沒有對違反指導性案例的裁判具體規定責任追究。從這個意義上說, 最高人民法院并不是要強制推行對指導性案例的參照, 而是倡導地方法院在審理類似案件時參照指導性案例。因此, 指導性案例總體上來說是一種司法實踐中的個案探索, 并非判例法中的法官造法。做出這樣的效力界定之后, 指導性案例從整體權力結構上并沒有對立法權形成直接的威脅, 并不是由法官確立新規則。雖然指導性案例38號中直接表述正當程序原則, 但是這一原則已經經過二十余年的普及而成為廣泛認可和接受的原則, 即使是將來正式制定行政程序法時, 依然會明示推崇該原則[8]。因此, 在指導性案例中專門提及正當程序原則, 已經不再具有僭越立法權的嫌疑。同時, 從其他行政法指導性案例對正當程序原則內容的探索來看, 面對社會需求與制定法缺失的矛盾, 這些指導性案例的主審法官充分發揮其主觀能動性, 從司法實踐中部分地總結中國語境下正當程序原則的內容, 這對于將來的立法都是非常寶貴的經驗借鑒。從擴大行政訴訟受案范圍的指導性案例中也可以看到, 司法實踐的探索往往成為立法修改的重要理由[9]。從廣義來說, 這種司法實踐對立法的推動作用, 是法律職業共同體內部交流和對話的一種特殊方式, 在司法者和立法者之間達成的共識, 應當成為法律規范的主要內容之一。
2. 行政法指導性案例對正當程序原則的貫徹, 有效地回應司法實踐的需求。
從2011年發布第一批指導性案例開始, 最高人民法院在案例指導制度的運行上進行持續的努力, 多個行政法指導性案例也開始得到參照和適用。根據北京大學法寶案例數據庫的專門統計報告, 截至2016年年底, 體現正當程序原則的指導性案例38號、6號、26號、41號, 被相關審判活動明確直接援引的次數分別為2次、5次、4次和10次[10]。雖然相比于行政訴訟的整體數量來說, 以上的援引次數還是偏少的, 但是這畢竟說明指導性案例已經開始逐漸為審判實踐所接受和認可, 逐漸開始有效地規范行政行為、保障相對人的權益。相關行政訴訟的實踐中還存在一些隱性援引的情況, 即行政相對人要求援引指導性案例, 法官并未對此評價, 而最終的結果與指導性案例的結果是一致的。這種隱性援引在數量上更多, 影響力也更大。案例指導制度仍然處于初創階段, 各級法院對其運作仍然有一些顧慮和困難, 在直接援引次數上偏少也是可以理解的。如果正當程序缺少直接的制定法依據, 法官對直接援引相關指導性案例就會產生更多顧慮。隨著指導性案例在數量和影響力上的不斷增加, 法官在處理與正當程序相關的案件遇到困難時, 會逐漸尋求指導性案例的幫助, 通過參照指導性案例的方式解決疑難問題。
3. 秉持正當程序原則的指導性案例能夠給行政機關以必要的警示, 推動其合法實施行政行為。
在行政法領域中, 正當程序原則的整體定位就是規制行政權力的運行, 各種具體行政行為都應受到該原則的約束。在相關制定法缺失的背景下, 指導性案例實質上以隱性的方式擔當強調正當程序原則的任務, 可以提醒行政機關應當依據正當程序原則使用其權力。長期以來, 受到傳統官本位思想的影響, 行政機關在不同程度上忽略相對人的權益, 沒有以有益于相對人的方式實施行政行為, 沒有完全做到以人為本?！蛾P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調:“完善行政組織和行政程序法律制度……沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定?！边@里所蘊含的正是在行政訴訟中對相對人進行傾向性保護。例如, 前述指導性案例41號要求行政行為的法律依據應當精確到條款, 否則視為無法律依據, 就是在基于這種傾向做出的裁判結論。諸如此類涉及正當程序的指導性案例不斷增加, 并且不斷為司法者所參照適用, 就能夠給行政機關 \\(尤其是敗訴的行政機關\\) 以警示, 必須注重實施行政行為的具體程序。當然, 僅僅依靠參照指導性案例還不能完全完成這一任務, 還需要其他相關制度的配合。例如, 更加嚴格的司法審查制度, 使得法官能夠對行政程序進行細致全面的審查, 并做出具有權威性的判決結論, 這一點也受到學界的熱切呼喚[11]。
4. 與正當程序原則有關的行政法指導性案例可以借助于良好的普法效果, 提升行政相對人的維權意識和能力。
相比于抽象的法律和司法解釋, 指導性案例具有活潑、生動、直接和具體的優勢, 是進行普法活動的優秀素材。最高人民法院周強院長也認為:“案例指導制度有利于弘揚社會主義法治精神和社會主義核心價值觀。案例是法制宣傳教育的‘活教材’。通過定期公布典型案例, 可以增強全民的法治意識, 使公眾從案例中直觀領悟法律的原則和精神?！盵12]社會公眾可以通過了解指導性案例來提升其法律知識和法律意識, 尤其是在涉及與正當程序有關的指導性案例時。這些指導性案例并非抽象說教, 而是發生在普通民眾身上的現實案例, 也容易與其他社會公眾產生共鳴, 在遭遇違背正當程序原則的行政行為時擁有更強的維權意識和能力。雖然行政訴訟并非規制行政行為的唯一手段, 但是越來越多的社會公眾能夠有效運用這一手段時, 包括正當程序在內的眾多行政法價值就能夠更好地實現, 對行政權力的行使也能夠形成更有效的規制。
四、結語
在行政領域內, 實體法的制定已經成為常態而且成果顯著, 但是程序法方面的進展卻步履維艱, 只有二者相互協作, 才能為推進行政法治提供更強大的動力。在以往的法治建設中, “重實體、輕程序”的理解偏差已經產生不少消極影響, 程序理念也得到越來越多的認可和重視, 制定單獨的行政程序法典也已經成為重要共識。雖然法典的制定能夠極大推動行政領域內程序法的完善, 但是在該任務完成之前, 司法者仍然要在有限時效內處理大量與行政程序相關的案件。而相關的行政法指導性案例就能夠通過對正當程序原則的強調而部分地解決上述問題。指導性案例的發布并不系統和完整, 但是卻有較強的針對性。與正當程序相關的指導性案例不斷積累和適用, 同樣能夠對推動行政法治大有裨益, 其影響力循序漸進的提升方式, 與案例指導制度的借鑒對象———判例法, 也是高度一致的。在一步到位地制定法典仍然難度較大的背景下, 步步為營的指導性案例正是在既定條件下以及在程序方面推進行政法治的最優選擇。
參考文獻
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