摘要：依法治校的精神關系到依法治校在我國的實施和實現。其科學內涵應當包括學校具有法律地位、具有法治思維、具有法律人格、具有法律行為等方面。其法治價值在于實現學校治理的法治理性, 它應當從學校治理體系、法治社會和法治國家等方面得到詮釋。依法治校是實實在在的, 它的基本內容構成體現于法律淵源、法律主體、法律權利義務、法律效力等環節。在依法治國的大背景下, 依法治校的實現路徑也是依法治校精神的題中之意, 應當通過依法定位學校、依法治理學校、依法評估學校、依法助益學校等路徑予以實現。
關鍵詞：法治; 學校治理; 法治精神;
我國有關學校治理的法律典則已經有很多部, 如《教育法》《高等教育法》《教師法》等, 與這些典則相適應的便是學校治理的法治化。僅從目前我國頒布的法律典則的角度看, 我國似乎已經走上了依法治校的道路。然而, 中共十八屆四中全會對依法治國做了頂層設計, 這個設計使我國傳統法律治理的內涵發生了深刻變化, 也使得依法治校的精神有了全新的內涵。那么, 究竟如何在新的法治格局下對依法治校的精神進行解讀, 就成了依法治國和學校治理中的一個熱點問題, 而該問題在我國學界尚未有成熟的理論和見解。正是基于這樣的考慮, 筆者撰就本文, 擬對依法治校的精神進行初步解讀, 并希望引起學界和實務部門的重視。
一、依法治校的涵義
所謂依法治校, 就是指國家在各個層次的學校治理中以法律手段而為之, 例如以法律手段指導和規制治理學校的行為, 以法律手段認可學校作為獨立法人的主體資格, 以法律手段使學校的行為和學校的其他活動都能夠貼上法律或者法治的標簽。對依法治校含義的理解, 應當注意下列切入點。一方面, 要將依法治校的含義與法治國家的含義予以契合, 在法治國家的含義中, 至少包括下列方面的內容。一是法律制定, 也就是我們通常所說的法律的規范體系, 它是由相對靜態的法典和法律規范所構成的, 這是法治國家的首要內涵。二是法律實施, 就是通過一定的手段將靜態的法律規范與動態的法律事實予以結合。法律的生命力在于實施的論點已經成為共識, 可見法律典則與法律事實的結合是法治的核心內容。亞里士多德對此有更加深入的認知:“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從, 而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。人民可以服從良法也可以服從惡法。就服從良法而言, 還得分別為兩類:或樂于服從最好而又可能訂立的法律, 或寧愿服從絕對良好的法律?！?\\(亞里士多德, 1983, 第199頁\\) 三是法律監督, 從廣義上講, 監督也是實施范疇的內容, 但它與法律實施存在著一定的區別。我國在依法治國的頂層設計中對法律監督是這樣界定的:“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設, 努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系, 增強監督合力和實效?！睂嵤┓杀Ｕ? 就是說法律的典則、法的實施以及法的監督要建立在一定的物質或者精神基礎之上, 這些物質或者精神的因素是法的實施的內外在條件。人們將它們歸到保障體系的范疇。依法治校與法治國家的上述內涵是相輔相成的, 進而言之, 我們揭示依法治校的內涵不能游離于法治國家的上述內涵之外。另一方面, 依法治校的聚焦點在學校的治理, 依法治校是與其他非理性治校相對立而言的, 例如通過強權治理學校的模式, 通過經濟手段治理學校的模式等。由上面兩個方面切入, 我們可以將依法治校的內涵表述為下列方面。
第一, 使學校具有法律地位。定位學?？梢杂卸喾N路徑, 例如從政治上對學校進行定位, 從行政上對學校進行定位, 從社會發展的過程中對學校進行定位, 等等。而法律定位同樣是學校定位的一個路徑。在依法治校的含義之外, 學校的定位主要是法律之外的定位, 就是沒有用法律手段確認學校在法律上的地位。當然, 學校在政治上、行政上的定位在一定歷史條件下也是必須的, 例如我國在計劃經濟體制下就將學校定性為政府的事業單位, 定性為政治的組成部分, 這樣的定位在特定歷史條件下曾經起到過積極作用。同時我們也對學校以行政化的手段予以調整, 使其與行政系統的組織模式具有較明顯的相似性。毫無疑問, 政治的和行政的定位路徑都不是依法治校的內涵。換言之, 依法治校要求必須從法律上對學校進行定位, 就是要賦予學校以法律上的地位, 讓學校能夠成為若干法律關系的主體。有學者對法律地位及其價值做過這樣的解釋:“法律在外表上雖感恐懼, 但可保護善良百姓, 有如父母保護疼愛子女, 這是說人民的過失如予寬大處理, 雖屬恩惠, 但如常常如此, 小人將囂張, 弊害眾生, 社稷則難予治理。因此, 如以法治國, 小人因恐懼法律, 最初雖會批判法之嚴酷, 看似很難統治, 但時間過后法治上軌, 國家順利統治, 百姓反而幸福?！?\\(謝瑞智, 2008, 第179頁\\) 由此可見, 將相關主體框定在法律和法治的語境之下就是賦于其法津地位, 它排斥了這些主體的非法律行為和非理性的狀態。依法治校就使得學校和一般意義上的法律主體一樣, 能夠以法律身份從事這樣和那樣的活動, 這是依法治校含義中最為核心的, 也是依法治校的始點。
第二, 使學校具有法治思維。法治思維的概念在我國官方文件中已經得到認可, 它指的是相關主體在從事某種活動或者履行某種職能時的思維定向, 而這個思維定向要體現出法治的邏輯。因此, 法治思維就是受法律指導和約束的思維, 是受法律邏輯所制約的思維, 而且是能夠帶來相應法律后果的思維。這其中包括相關主體對法律的認知、對法律的信仰和對法律的敬畏, 而且還包含著他們對法律的情感。伯爾曼就指出:“法律必須被信仰, 否則它將形同虛設?！?\\(伯爾曼, 2012, 第7頁\\) 總而言之, 法治思維是排斥法律之外的其他非理性思維的思維方式。依法治校要求學校在治理過程中摒棄其他非理性的思維方式, 選擇法治思維, 包括學校的管理主體對法律的遵守和信仰, 包括學校治理過程中其他主體對法律的敬畏, 等等。當然, 依法治校從一定意義上講, 主要是治理學校的權力行使主體, 就是學校的組織系統和領導系統, 而學校的法治思維也主要體現在組織系統和領導系統上面。如果學校的行為方式沒有受到法治思維的指導或者學校治理主體還沒有形成法治思維, 那就說明還沒有形成依法治校的基本格局。
第三, 使學校具有法律人格。著名法理學家凱爾森對法律人格做過這樣的概念界定:“法律上的人 \\(legal person\\) 的概念是在陳述實在法時所使用并且同法律義務與法律權利概念密切聯系著的另一個一般概念。法律上的人 \\(按定義來說, 它是法律義務與法律權利的主體\\) 的概念, 符合一種想象, 即需要有一個權利與義務持有者?！?\\(凱爾森, 2013, 第93頁\\) 以此而論, “法律上的人格”是一個相對剛性的表述, 它是指某種主體如果具有某種法律人格, 它就會受到相關法律上的硬件的約束, 如它有法律上的名分, 有法律上的行為方式, 有法律上的行為后果等。而反過來說, 某一主體若沒有法律人格, 它可能就失去了某種主體所需要的剛性要件, 它的人格會隨著語境的變化而變化, 會隨著環境的變化而變化, 會隨著問題范疇的變化而變化。依法治校要求學校的人格不是柔性的而是剛性的, 要求學校不要隨著語境的變化而使其人格發生變化, 要求學校不以環境的變化而發生認知方式的變化, 等等。學校具有法律人格, 是學校能夠進行獨立判斷和獨立行為的前提條件。說到底, 學校的法律人格涉及學校與政府的關系, 涉及學校與社會的關系, 也涉及學校內部諸關系。我們注意到, 我國諸多教育法典都以不同的方式認可了學校的法律人格。例如, 《教育法》第29條、第30條等, 尤其在第31條作了這樣的規定:學校及其他教育機構具備法人條件的, 自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利, 承擔民事責任。學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有。學校及其他教育機構興辦的校辦產業獨立承擔民事責任。
第四, 使學校具有法律行為。學校是一個實體, 這個實體是一個活生生的主體, 它實施著這樣和那樣的行為, 例如學?？梢詫φ姓到y有所訴求, 學?？梢詫λ痉ㄏ到y有所訴求, 學校還可以對立法系統有所訴求等。除此之外, 學校也對其他社會主體產生這樣和那樣的影響, 與它們進行著這樣和那樣的能量交換, 例如, 當學校辦學時, 它必須獲得相應的許可證, 必須有辦學的主體資格, 必須能夠實施招生和分配的行為。學校和上述主體的關系形式都與學校自身的行為有關, 而學校作為一個實體也必然有著行為模式上的選擇。學?？梢允棺约旱男袨榫哂邢鄳慕洕鷥群? 例如營利性學校就會盡可能使自己的行為符合經濟要素。當學校和學生發生關系時, 它的行為則可能具有行政行為的屬性。事實上, 我國的高等院校在一定范圍內實施著行政行為, 因為它們是一種特殊的因授權而獲得行政主體資格的授權組織。因此, 如何使學校的各種行為與法治關聯, 就顯得十分重要。依法治校要求學校的行為具有法律行為的屬性, 至于它們的行為歸入到哪一個部門法中則是可以探討的問題。但無論如何學校的行為如果沒有貼上法律的標簽, 依法治校就必然存在短板或者空缺。
二、依法治校的法治價值
依法治校從本質上講主要是要理清學校與政治或行政的關系, 學校與經濟或者利益的關系, 學校與社會或者其他因素的關系。就學校與政治或行政的關系而論, 長期以來我們將學校作為政治與行政的組成部分, 例如要求高等學校的主要領導必須是懂得教育的政治家, 又必須是懂得行政的教育家。這個理念從學校治理的相對較大的價值上看, 是正確的, 即是說它并不存在錯誤或者不當, 但我們必須強調的是, 這只是學校定位和功能的一種考量方式, 而不是學校定位和功能的全部。依法治校首先就要厘清學校與政治或行政的關系。也許依法治校不完全排斥學校作為政治和行政機制組成部分的事實, 但依法治校必須強調它首先是法律上的問題, 它首先必須和國家憲法與法律發生聯系, 是國家憲法和法律的規制對象, 是依法治國中的基本環節。它不只是對政治和行政的補充, 而是要求它的任何政治和行政的定性必須以憲法和法律為前提, 必須從憲法和法律中進行演繹。就學校與經濟或者利益的關系來講, 學校的行為不能不涉及一定的經濟因素, 因為學校有可自己支配的財產, 有運作過程中的經費支出, 而且有些類型的學校本身也具有營利性。學校有著自己的價值判斷, 所以將它作為存在于社會系統中的一個利益實體, 也是說得過去的。但在依法治校的涵義中, 學校與經濟上的相關性、利益上的相關性, 都建立在法律之上, 這些經濟或者利益關系是法律關系的結果, 而不是法律關系的前提和條件。就學校與社會和其他多元主體的關系而論, 學校作為一個活生生的辦學主體, 不能將自己游離于社會系統之外, 它時刻要和其他主體發生聯系。這些聯系如果不用法治進行考量, 則可能會受到經濟規則、傳統習慣和道德規則的制約。而依法治校則使得所有這些法律之外的調控規則必須符合法律的原則和規則, 也就是說學校與社會的關系和其他多元主體的關系, 從社會學的角度上分析, 是正當的, 但這些分析也必須建立在法律的基礎之上。對依法治校價值的理解, 若從深層考量, 就必須與上面三個方面予以結合。從法治實踐的角度來看, 依法治校的價值主要體現在下列方面。
第一, 構建學校治理體系的價值。十八屆三中全會提出了“社會治理”的概念。在社會治理概念提出之前, 我國一直使用的是“社會管理”的概念。學校作為社會系統的有機構成部分, 也存在由管理向治理轉化的問題。傳統的學校管理凸顯政府行政系統對學校的管理作用、對學校權利和義務的設定作用。在這個以管理為導向的治理方式中, 行政權起著核心作用, 這也使得整個學校的關系貼上了行政化的標簽。而社會治理的概念滲入學校以后, 就要求學校建立一種新的治理體系, 這個新的治理體系以學校的自我治理為核心。但學校的自我治理不是無原則的自我治理, 不是游離于法律之外的自我治理。雖然我們要求學校的治理要去行政化, 但我們絕對不能要求學校的治理要去法律化?；诖? 依法治校說到底是在新的依法治國的背景下建構學校治理體系的必由之路, 也是建構學校治理體系的不二選擇, 可見依法治校具有構建新的學校治理體系的價值。
第二, 將學校納入法治社會的價值。我國在依法治國的頂層設計中提出, 依法治國要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設” \\(人民出版社編, 2014, 第4頁\\) 。這三個基本元素是相輔相成的, 法治國家是更加宏觀的東西, 也是依法治國中的核心內容, 或者說是依法治國的歸宿。法治政府則是依法治國的關鍵, 它主要是對國家權力體系的治理, 如對行政系統的治理, 對司法系統的治理等。而法治社會則是最為基礎的東西, 它在依法治國中雖然處于相對末端的位置, 但它最能夠體現依法治國的價值。那么, 法治社會究竟包括什么樣的治理含義呢?僅從字面意義上看, 它排除了法治政府和法治國家的治理內涵, 將側重點放置于公民、法人和其他社會組織之上, 要求公民、法人和其他社會組織是法治主體的組成部分, 要求它們具有法律上的人格, 要求它們的行為方式具有法律屬性, 等等。學校究竟是什么性質的組織, 在學界有不同的認知, 單就法治的語境進行定性, 它是社會組織的一個特殊類型。這便使它自然而然地屬于社會主體的有機構成。依法治校使學校在法律地位、法治思維、法律人格和法律行為上都有新的內涵。這就使得整個學校的治理是法律的治理, 而不是法律之外的其他非理性治理。因此依法治校便將學校納入到了法治社會的范疇, 這是它的另一個非常重要的價值, 即形成現代學校管理制度的價值。在高等院校, 人們近年來強調現代大學管理制度。所謂現代大學管理制度是對傳統大學管理制度的否定, 它要求大學的管理要有新的時代特征, 要符合新的時代精神。如果說傳統的大學管理制度是相對僵化的話, 那么現代大學管理制度則要求具有更大的靈活性。如果說傳統的大學管理制度是比較封閉的話, 那么現代大學的管理制度則要求相對開放、相對包容。如果說傳統的大學管理制度強調本土屬性的話, 那么現代大學管理制度則強調全球化的屬性?？偠灾? 人們關于現代大學制度有著若干共識, 例如, 有學者就對現代大學的特性做過這樣的評價:“由古典大學到現代大學, 大學組織的治理模式發生了重大變化, 由校內教師自治走向了企業化治理模式, 社會參與大學治理成為常識, 校內管理主義興盛, 教師權力受到限制?！?\\(李立國, 2013\\) 這個評述相對客觀地描述了現代大學制度的特征, 這些特征均表明現代性、規模性、超前性是現代大學制度的基本屬性, 而這些屬性都否定了傳統的作坊式的大學制度的特性。毫無疑問, 新的大學制度所要求的是大學的治理制度與國家憲法所確認的制度的契合?，F代大學的治理制度必須和國際上普遍公認的大學的治理制度相契合, 這實質上是要求大學的治理必須走法治化的道路。大學是這樣, 而其他層次的學校也不例外, 例如中小學或者職業學校, 它們都生存于現代社會系統之中, 都具有現代屬性。所以, 小學、中學和職業學校同樣要有現代的管理制度, 而這個現代的管理制度最終也必然歸結到法治之中。
第三, 補充依法治國內涵的價值。在我國傳統的依法治國概念中, 依法治國基本上被限定在法律的規范體系之中, 就是說我們將依法治國與靜態的法律體系的完善相等同了。而在新的理念之下, 依法治國要求由靜態而動態, 由微觀而宏觀, 由規范體系而治理體系, 等等。依法治校在新的法治格局下, 具有了動態化的特征, 也已經超出了相對微觀的范疇。在依法治國的總體框架中, 法治國家、法治政府和法治社會必須高度契合。我們知道, 我國近年來在法治政府的建構中采取了諸多積極舉措, 也取得了明顯成就, “行政六法”的制定就生動地證明了這一點。與法治政府的建設相比, 法治國家的建設還存在著這樣和那樣的短板。而法治社會的建設, 則更加滯后, 這從中共十八屆四中全會文件的描述中可以得到佐證:“改革進入攻堅期和深水區, 國際形勢復雜多變, 我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有?！?\\(人民出版社編, 2014, 第2頁\\) 由此可見, 依法治校不單單是一個對學校治理的問題, 它也是法治社會建設的問題, 甚至是法治政府和法治國家建設的問題。之所以這樣說, 是因為我國的教育體制是我們通常所說的舉國體制, 在這個體制之下, 國家在學校管理中并不是無所作為, 恰恰相反, 國家行為在學校管理中起到了主導作用。由于依法治國的理念和制度尚未完全形成, 這也難免使國家在學校治理中有這樣和那樣的誤區。依法治校概念的形成和深入必然能夠促進依法治國的形成, 它能夠補充依法治國, 使依法治國的內涵更加全面。這是依法治校的另一個法治價值。
三、依法治校的內容構成
依法治校的內容確定必須與依法治國的內容確定相契合。十一屆三中全會上, 依法治國的內容被確定為“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”, 這基本上揭示了依法治國的若干要件。而新的依法治國的頂層設計提出了新的依法治國的內容構成, 學界將其稱為新的“十六字方針”, 它指的是“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。所謂科學立法是指國家首先必須有系統完整的法律典則和規范體系, 必須有科學的立法行為。所謂嚴格執法則要求行政系統要很好地實施行政法治, 強化行政的法律控制, 規范行政行為。而公正司法則是就糾紛解決機制而言的, 它要求司法機關必須正確面對社會矛盾, 正確面對法律上的糾紛, 而且必須有效地化解各種各樣的糾紛, 并樹立司法的權威, 使司法回歸程序理性?！八痉ǔ绦虻墓且惶讓€人及其財產實施法律時所要求的條件、限制和過程的組合。盡管司法程序的公正應用于個人直接與法律打交道的場合, 但是社會成員對于法律實施的平等和公正的普遍認識是一個更為全面的過程產品, 它有助于促進人民的安全感和可預見感, 使其非常有信心地行使自由和權利?！?\\(阿爾蒙德, 鮑威爾, 1987, 第468頁\\) 所謂全民守法指的是法治的社會化, 它要求廣大公眾和其他社會主體必須遵守法律和信仰法律, 并且能夠很好地運用法律。這個“十六字方針”非?？茖W地揭示了依法治國的內容構成, 我們也可以根據這個新的“十六字方針”來揭示依法治校的內容構成。具體而論, 依法治校應當包括下列環節。
第一, 依法治校的法源構成。所謂依法治校的法源構成, 就是說依法治校的第一環節是有關學校治理的法律淵源問題, 也就是說法典的質量和數量問題。我國目前有關學校治理的法典已經形成規模, 法律層面上有《教育法》《高等教育法》《民辦教育法》《職業教育法》等, 行政法規層面上有《學位條例》《教育法實施辦法》等, 而政府規章層面上的教育法數量更大。除此之外, 在我國地方性法規和地方政府規章中也有諸多規范學校的行政法淵源?？傮w而論, 我國有關學校治理的法律典則已經形成了體系和結構, 它們像金字塔一樣, 有一個結構化的排列, 這也就形成了上下位法之間的關系。除此之外, 有關學校的法律淵源在具體內容上也相對比較充實, 比如, 有規范教師的法律典則, 有規范學生的法律典則, 有規范其他社會主體的法律典則。當然, 目前我國依法治校的法源構成中還存在某些方面的缺失, 如有關學校評估的法律淵源還基本上是空白, 這與國家關于學校發展的十三五規劃中的要求還存在距離。無論如何, 依法治校的內容構成中, 法律淵源是第一環節。
第二, 依法治校的主體構成。依法治校的主體是一個存在較大爭議的問題。僅從字面意思上講, 依法治校的主體應當是辦學機構及學校。這個理解符合學校治理的格局。然而, 在筆者看來, 僅僅將依法治校的主體框定在學校層面上是具有片面性的。因為現代學校存在于復雜的社會系統之中, 如果把學校當成一個治理要素來看的話, 它既是國家治理的組成部分也是社會治理的組成部分。而且從客觀上講, 我國立法機關、執法機關和司法機關都以他們的職權范圍干預著學校的治理。這種干預在國家治理體系中是正當的。同時, 學校也要和其他社會主體發生聯系, 例如學校與相關的捐贈機構、學校與家長等。以此而論, 依法治校的主體應當是多元的, 而不僅僅是學校, 也不僅僅是存在于學校中的學校管理機構、教師和學生。國家行政系統和其他權力系統是依法治校主體的構成部分, 其他社會主體也是依法治校主體的構成部分。當然, 依法治校主體的關鍵構成或者核心構成是學校, 尤其是學校的管理機構。這些主體在學校治理中的身份關系和扮演的角色, 要通過有關的行政實在法予以確認和調整。
第三, 依法治校的權利義務構成。權利義務是一個法律用語, 它是指相關主體之間通過法律而形成的連接方式。權利是某一主體對其他主體的某一主張, 而義務則是某一主體對其他主體主張的回應。這樣的回應常常是無條件的:“義務是某人有責任采取的行動。因此, 義務是責任的質料?！?\\(康德, 2016, 第16頁\\) 早在羅馬法體系中就已經存在了權利和義務的概念。之所以說權利和義務的概念具有重要的價值, 就是因為這對概念改變了主體之間的關系模式。如果沒有權利和義務的概念, 主體之間的關系就是不確定的、難以捉摸的。通過權利和義務使某一主體成為權利主體, 使另一主體成為義務主體, 這就使各主體具有了確定的身份, 并且這一身份不能夠隨意更改。同時, 權利和義務也將不同的主體牢牢地連接在一起, 因為一定的權利總是對應一定的義務, 反過來說, 一定的義務也對應一定的權利, 這種對應使不同的主體存在于同樣的統一體之中, 這種統一體是矛盾和和諧的集中。此外, 權利和義務也包含了主體之間的某種平衡, 因為在一個法律關系中, 權利和義務常常是相互轉化的, 即是說, 在此一關系形式中, 是權利主體, 而在另一關系形式中, 則可能是義務主體, 反之亦然。正是權利與義務及其身份關系的相互轉化, 使不同主體之間保持了某種平衡。依法治校的內容之中所包含的關系形式就是一種權利與義務的關系形式。我國的《高等教育法》也明確規定了高校管理主體的權利和義務, 高校教師的權利和義務, 高校學生的權利和義務。通過權利和義務使高校內部復雜的主體關系簡單化, 而學校和其他社會主體以及權利主體的關系也能夠通過權利和義務關系進行很好的定性。對于權利和義務的法治價值, 有學者做過這樣的精彩評說:“假設一些權利存在, 其隱含了什么義務?所謂存在的權利意味著, 可被視為產生一種或者多種義務的前提并非權利自身, 而是基于權利存在的陳述、信念和知識?！?\\(威爾曼, 2015, 第178頁\\) 依法治校的內容構成中, 權利和義務不可忽視, 如果我們能夠將我國相關主體在學校治理中的權利和義務進行很好地梳理, 那現代意義上的學校治理關系就能得以構建, 這是依法治校的另一內容構成。
第四, 依法治校的法律后果構成。法律后果是法理學上一個非常重要的概念, 它指的是相關主體的行為一旦實施以后, 它就不具有隨意性, 就會帶來法律上的結果。這種結果或者有利于實施該行為的主體, 或者不利于實施該行為的主體。這種有利性和不利性的判斷標準, 不僅僅在行為的實施一方, 更重要的是接受該行為影響的一方。在沒有法律后果的行為中, 行為人實施的行為既具有隨意性, 也不會帶來后續的麻煩或者其他后續的結果, 而法律后果則改變了這種隨意性的格局。以依法治校而論, 學校實施的行為在沒有進入依法治校的狀態下, 它往往是隨意的, 例如某些“拍腦袋”做出的學校決策。這種決策不需要通過論證, 不需要通過合法性審查, 它帶來的結果, 決策主體也不承擔相應的責任, 與之相適應, 學校的管理主體如教育行政管理部門也不會因此受到約束。一些政府行為純粹是行政行為, 并且是不受法律規制和約束的行政行為。我國在學校治理中很長一段時間內就沒有司法上的救濟制度, 當學校侵犯了學生權益之后, 學生不能夠提起法律上的訴訟。當行政主管部門侵犯了學校權益之后, 學校也沒有司法上獲得救濟的路徑。這種狀況的前提條件就是行為本身的非法律性, 以及行為本身的非法律后果性。依法治校的法律后果構成使得相關主體的行為一旦實施, 就一定要承擔法律的后果。
四、依法治校的實現路徑
依法治校的實現依賴于下列方面:一是必須對依法治校有所認知, 即是說, 我們必須有依法治校的觀念和理念, 這是依法治校實施的前提條件。我國長期以來在依法治校方面之所以相對滯后, 其中一個重要原因就是我們缺少對依法治國的認知, 從而也沒有形成依法治校的正當理念。正因為這一點, 我國在依法治國的頂層設計中強調了法治理念的重要性。從本質上講, 法治及其理念包括這樣的核心內容:“對立法權的限制;反對濫用行政權力的保護措施;獲得法律的忠告、幫助和保護的大量的和平等的機會;對個人和團體各種權利和自由的正當保護?！?\\(沃克, 1988, 第790頁\\) 如果我們有正當的依法治校的理念, 就會大大減少學校治理中的其他非法律因素。二是我們必須有依法治校的相關制度。法治體系是由諸多內容所構成的, 如法律典則、法律規范、法律后果等。而法律典則、法律規范和法律后果都與法律的制度設計有關, 應當說任何一個法律典則中都必然會設計這樣或那樣的制度。這些制度是法律權利和義務存在的基礎, 也為法律的權利和義務的運作提供了框架。所以, 依法治校必須有相應的制度支撐, 如信息公開制度、重大決策的合法性審查制度、行政問責制度、權力清單制度等。三是我們必須有組織地實施依法治校。我國的依法治國有著自己的特色。有人將我國的依法治國稱為政府推動型, 這個概括是有道理的, 我國2014年有關依法治國的頂層設計就生動體現了這一特征。若要將這個特征具體到依法治校中, 我們必須對依法治校有組織地予以推動。至于這種組織由誰來主導, 是需要探討的。當然, 所有參與到學校治理中的主體, 都有進行組織的義務, 如教育行政主管部門、學校的相關管理主體等。有效地組織可使依法治校的運行更加有序、更加具有目的性和針對性。上述三個方面是我們對依法治校實現路徑的總體考量。具體而論, 依法治校的實現包括下列若干路徑。
第一, 依法定位學校。確定學校的地位是依法治校的第一環節, 正如本文第一部分所講到的, 在我國傳統的學校治理中, 學校的定位有多種路徑。一是法律上的定位, 這個定位是客觀存在的, 例如《教育法》第28條規定:“學校及其他教育機構行使下列權利: \\(一\\) 按照章程自主管理; \\(二\\) 組織實施教育教學活動; \\(三\\) 招收學生或者其他受教育者; \\(四\\) 對受教育者進行學籍管理, 實施獎勵或者處分; \\(五\\) 對受教育者頒發相應的學業證書; \\(六\\) 聘任教師及其他職工, 實施獎勵或者處分; \\(七\\) 管理、使用本單位的設施和經費; \\(八\\) 拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉; \\(九\\) 法律、法規規定的其他權利。國家保護學校及其他教育機構的合法權益不受侵犯?！边@個規定實際上以基本法的形式確立了學校的法律地位。二是行政上的定位。這指的是政府行政系統尤其教育主管部門以這樣和那樣的方式對學校地位的確定。例如, 我國高等學校中曾經存在的“985院?！?、“211院?！焙推渌愋偷脑盒＞褪峭ㄟ^行政手段對高等院校的定位。三是其他方式的定位。如相關社會主體對學校主體身份的確定。目前, 這種多元的定位方式事實上模糊了學校的法律地位, 諸多定位缺乏法律上的依據, 而且沒有對學校的定位賦予法律上的屬性。所以我們必須強調, 依法治校的第一個路徑就是依法定位學校。就是用法律的手段確定學校的地位, 并賦予這種地位以法律上的名分。依法定位應當是學校定位的唯一方式。換言之, 我們應當將法律之外的有關學校地位的確定方式予以去除, 因為如果還允許法律之外的方式確定學校的地位, 那么學校永遠難以具有法律身份。
第二, 依法治理學校。上面已經指出, 我們已經接受了社會治理的概念, 那么這個概念也應當被順理成章地引入到學校治理當中。然而, 令人遺憾的是, 我國有關學校的治理還未進入實質性的階段。我們基本上還是用管理的邏輯來治理學校。這主要表現在政府行政系統常常用這樣和那樣的手段控制學校, 常常用這樣和那樣的行政權干預學校。有關學校的行政審批制度大量存在就是例證。依法治校首先必須轉化學校的治理方式, 就是由傳統的管理學校轉化為現代的治理學校。我們注意到, 治理對管理的最大超越在于, 治理具有公平性, 治理具有多元性, 治理具有更多的法屬性。與之相反, 管理在一定程度上游離于法律之外, 至少對學校用純粹的管理思維進行治理, 會有脫離法治的危險?；诖? 我們強調建構現代學校的治理體系以超越傳統的管理體系。同時, 學校的治理必須是法律治理, 而不是法外的治理。依法治理學校有著非常豐富的內涵, 我們要通過學校治理的法律體系、學校治理的法律實施、學校治理的法律監督、學校治理的法律保障等來形成現代學校的法治體系。
第三, 依法辦學校。教育部在2015年通過了《教育部辦公廳關于組織申報教育管辦評分離改革試點的通知》 \\(教政法廳[2015]1號\\) 。該意見將高等學校的治理分為管理學校、舉辦學校和評估學校三個有機聯系的構成部分, 其中規定:“各試點單位要緊緊圍繞管辦評分離的要求, 結合本地實際, 進一步完善工作方案, 明確整體目標、改革思路、主要任務、保障措施、實施步驟等, 突出系統性、操作性和實效性?！边@個意見特意將舉辦學校從管理學校中分離了出來。這個分離是有道理的, 它厘清了不同主體之間的分工。管理學校是教育行政主管部門的職責, 而舉辦學校則是舉辦主體和學校的職責, 尤其是學校的職責。舉辦學校由一系列行為方式構成, 它實質上包括了學校內部的所有行為過程。在管辦評三個有機構成的內容中, 舉辦學校是最為實質的部分, 也是學校治理體系的核心。如何辦學呢?在當代法治體系中, 當然要走法治的道路。學校有舉辦學校的自主權, 包括用人權、教學秩序的安排權、對學生的管理權等。這些權利對于學校而言不是隨意的, 它們同樣應當受到法律規范的約束。換言之, 學校在辦學的過程中應當將自己的每一個行為都納入到法治的軌道上。就我國目前而論, 依法辦學還存在諸多的滯后之處, 這其中包括法律淵源上的不到位、法律主體身份上的不到位、法律權利義務上的不到位等。依法辦學是依法治校的實質, 所以在這個實施路徑上, 我們必須予以強化。關于學校的管辦評分離, 不能僅僅從高等教育層面上進行理解, 高等教育之外也存在管辦評分離的問題, 所以依法辦學對中小學和職業學校也是適用的。
第四, 依法評學校。在當代學校治理中, 管辦評分離究竟如何具體實施, 還處在探索和試驗階段, 這其中牽扯到管理主體、辦學主體和評估主體的身份關系, 牽扯到這三個行為的實施主體的合理性和科學性。有人認為對學校的評價應當完全交由管理主體和舉辦主體以外的其他主體 \\(第三方\\) 來完成。從教育法治的實踐來看, 這個論點似乎有一定的絕對性。因為辦學主體和管理主體也有對辦學行為進行評估的義務。我國目前的辦學評估以政府行為為主, 以民間行為和市場行為為輔。由什么樣的主體進行評估, 是可以進行探討的問題。但就評估本身而論, 它是獨立的, 是不受辦學環節和管理環節制約的。第三方評估的機制有它的科學性, 因為它使評估不再是行政化的行為, 而是市場化的行為。在崇尚契約管理的現代社會中, 第三方評估有著自身的優勢。筆者認為, 依法評估學校仍然要強調評估中的法律主導和評估中的法治精神。
第五, 依法助學校。學校是一個辦學實體, 它需要各種資源。從理論上講, 學校的資源能夠來自不同方面。一是政府的財政撥款, 我國絕大多數學校都是由政府財政予以支持的。二是來自于學校內部的造血行為, 如有些高等院校通過科研成果的轉化來增加教學資源, 積累教學資金。一些西方國家則通過校友的捐贈行為強化學校的辦學資源。同時, 學校還可以對學生進行收費, 有些營利性的學校就是通過收費而增加自身資源的。三是通過社會捐助或者其他社會主體的支持來獲得資源。社會捐助近年來已經相當普遍, 而捐助的方式也多種多樣。學校要良性運作和自我發展, 利用來自上述方面的資源是無可厚非的。然而, 學校資源的汲取必然涉及公共利益的分配問題, 必然涉及公共資源的整合問題。以收費學校為例, 它就以這樣和那樣的方式使學生和家長的利益受到了影響。而政府對學校的撥款也有可能影響政府財政和其他學校的資源, 社會捐助更是具有較大柔性的問題。因此, 學校資源的汲取必須依法而為, 筆者用“依法助學”來表述這一法治路徑。政府行政系統如何對學校分配資源絕對不是一個簡單的行政命令的問題, 而是一個嚴肅的法律問題。學校內部的收費和其他造血行為也必須守法守規。學校從社會系統吸收資金的行為更需要依法而為, 哪怕是接受校友的捐助, 也應當依法有據。如果上列五個路徑都得到了很好的實現, 依法治校也就指日可待了。
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