一、外部性及農業保險外部性的一般理論

（一）外部性及農業保險正外部性的釋義

1、外部性。外部性作為一種經濟現象，其可分為正外部性和負外部性。正外部性是指一個人的某種行為對其他人帶來的有利的影響 ；負外部性則是指一個人的經濟行為給社會上其他人帶來損失卻不用因此付出任何成本。因此，外部性是造成市場失靈的原因之一，而這種外部性無法運用市場的手段來解決。

2、農業保險及其正外部性的定義。農業保險，是指保險機構根據農業保險合同，對被保險人在種植業、林業、畜牧業和漁業生產中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病、疾病等保險事故所造成的財產損失，承擔賠償保險金責任的保險活動。

①農業保險有廣義和狹義之分，廣義的農業保險是投保人在從事農業生產過程中遭受的各種人身保險和財產保險的總和 ：狹義的農業保險是指針對在種植農作物和飼養牲畜過程中所面臨的自然災害和市場風險帶來的損失進行一定的補償。本文討論的農業保險主要是指狹義的農業保險。

（二）農業保險正外部性的主要表現

農業保險的正外部性是指農業保險的發展對社會所帶來的有利影響。

1、農業保險對“三農”的正外部性。農業保險對農民的正外部性主要體現在，發展農業保險對于農民來說可以減少農民在遭受自然災害和市場風險時的損失，當農民因災害受損時，可以獲得農業保險合同約定數額的賠償金，對損失起到一定的補償作用。農業保險對農業的正外部性主要體現在對農業的保障作用方面，當應對自然災害時，農業保險可以為農業提供資金上的支持。農業保險對農村也具有正外部性，大力推行農業保險，增加農業保險這種準公共物品的在農村的供給，可以提升農村地區的福利水平，為農村經濟的繁榮發展以及新農村的建設提供支撐，農業保險對農業的保障作用在一定程度上保障了農村的穩定，促進了農村經濟的發展。

2、農業保險對國民經濟發展的正外部性。農業保險的發展可以帶動農業領域的生產要素和資源的流動，整合社會資源，最終達到優化資源配置的目的。

農業保險為農村經濟發展提供了物質保障，而農村經濟的發展又將推動國民經濟發展水平的提升，農村經濟的發展為整個國民經濟的發展做出重要貢獻。

3、農業保險對城市與農村協調發展的正外部性。農業保險在縮小城市和農村的差距，促進城鄉協調發展方面也有其正外部性。中國長期受“二元”經濟體制的影響，導致城市與農村發展的不平衡，農民在養老、醫療、教育及其他公共服務方面與城市的居民都有很大的差距。而縮小城市與農村在經濟上的差距，改善農民的處境是實現城市與農村協調發展的必要條件。農業保險對農業產業具有一定的扶持作用，通過保障農業產出，減少農業災害損失，來穩定農民的收入，從而提高農民的收入水平。

二、農業保險正外部性經濟法激勵的價值目標及其基本原則

（一）農業保險正外部性經濟法激勵的價值目標。

1、農業保險的實質公平價值。經濟法視域下的公平，是在考慮到人與人之間在能力、資源稟賦上存在差距的情況下，旨在追求結果上的公平。農業保險正外部性是農業保險提供者在收益上的外溢，農業保險提供者沒有獲得其購買農業保險而應得的收益。購買了農業保險可以提高農業生產者的生產積極性，鼓勵農民增加對農業的投入，提升其從事農業生產的信心。但這種收益的外溢使得農業生產之外的其他人享受了這種好處，卻不會主動為此支付任何費用，就造成農業保險正外部性提供者與收益者之間的不公平，這就需要用法律的手段來矯正這種不公平現象。因此，農業保險的實質公平價值能夠協調不同群體之間的利益，尤其是要照顧弱勢群體的利益，達到農業保險關系中各方權利和利益在結果上的實質公正，保障農業保險提供者在成本和收益上的均衡。

2、農業保險的經濟效益價值。一方面農業保險可以為農業的發展保駕護航，提高農業生產者的經濟效益，增加農民的收入。另一方面，農業保險的正外部性能使農業之外的其他行業能分享到農業發展所帶來的有益成果。農業保險的效益價值使得農業生產者的生產成本降低，農業產出比提高，并且能夠把所有農業生產者集中起來，利用農業保險規模的擴大來共同抵御風險，也就降低了決策的成本。此外，還可以把農業保險的保費收入儲存起來或者用于其他投資，使得積累起來的保費得到保值增值。如此既提高農業自身的經濟效益，同時也帶動社會上其他產業經濟效益水平的提升。

3、農業保險的社會和諧價值。農業保險的推行對構建和諧社會具有重要的意義。農業保險可在農業生產者遭受風險時給予及時補償，使其免于因災而陷入貧困的境地，這就保障了農業生產者最基本的生存權和發展權。
4、農業保險的分配均衡價值。農業保險的運行必須依靠政府財政資金和政策的支持，如果購買農業保險的成本太大，農民就不愿意投保 ；而由于農業行業的盈利空間小、風險大，帶有很大的不確定性，農業保險的承保人也不愿意承保。農業保險的供給與需求雙方利益分配存在不均衡現象。而農業保險可以通過保險金的方式對農民進行補貼，對初次分配中造成的收入差距進行矯正。

（二）農業保險正外部性經濟法激勵的基本原則。

1、堅持優化農業資源配置原則。優化資源配置就是指資源在生產中得到合理充分利用，實現效用最優。優化資源配置作為經濟法調整經濟法律關系的一個原則，也是我國市場經濟體制對經濟法的基本要求。

尤其是要實現資源在農業保險行業的優化配置 ：一方面，要堅持以市場為導向，充分發揮市場在農業保險業中的作用。市場在配置資源過程中有其自身的偏好，往往偏向經濟效益好的行業。因此，要從農業自身入手，提升農業產業的營利能力，改善農業的發展水平，提高資源在農業保險業中的配置效率。另一方面，對市場在配置資源過程中出現的失靈現象，需要國家制定經濟法規來予以矯正，為資源在農業保險領域的有效流動提供一個高效有序的經濟環境。因此，要發揮農業保險正外部性的作用，就必須堅持資源優化配置原則，實現各項要素在農業保險業中的最優配置。

2、堅持國家適度干預原則。當農業保險按照市場需要能自行有序運轉的時候，就不需要國家的干預。

當農業保險的運行偏離了其正常軌道，違背了市場經濟規律，違反了國家政策法規時，就需要國家進行矯正。在明確農業保險的運行需要市場和國家共同發揮作用的前提下，要防止過度干預和不正當介入。國家干預必須強調其干預的正當性和適時性。在明確國家干預的目標和所要達到的效果后，還需要有一套完整的機制來評估國家干預的效果。

3、堅持社會本位原則。經濟法以社會本位作為其基本原則，是經濟法所立足的理念基點和價值追求，是其定位的保護目標和中心指引，也是經濟法在解決社會問題的基本立場。農業保險的正外部性所體現的就是社會公共利益的維持，發展農業保險應從社會全局利益出發，保證農業保險這種準公共物品的持續提供。從表面上看，農業生產者是農業保險的直接獲益者，而從實質上看，受益的卻是全體社會成員。因此，經濟法在激勵農業保險正外部性時要堅持社會本位的原則，從整個社會和國家的大局出發，要立足于當代中國的國情，完善農業保險制度，使其有長足發展。

4、堅持競爭與效率優先原則。農業保險的正外部性表明農業保險具有一定公共物品的性質，不能完全依靠市場的來提供，這種外部性不能以市場為媒介進行交易，這就需要政府利用政策、法律的手段加以調節。但是經濟法激勵更多的是對農業保險運行環境和實施手段進行培植，而不是直接介入農業保險的運行。農業保險的發展要注重公共利益的保護和提升，但也應引入競爭機制，不宜給予過多的政策和法律保護，只有在競爭的環境中才能激發農業保險業的活力，提升農業保險的運行效率。農業保險的持續健康發展離不開國家的支持，但這種支持應堅持競爭和效率的原則。只有在良性的競爭中才能實現資源的有效利用，才能使整個社會的效率得到提升。

三、國外農業保險正外部性法律激勵的實踐考察與經驗借鑒

（一）國外農業保險正外部性法律激勵的實踐考察。

1、美國農業保險正外部性法律激勵的實踐考察。

美國農業相當發達，一方面得益于其農業科學技術的支撐，另一方面離不開國家對農業的重視和支持，尤其是對農業保險的重視，并通過制定完善的農業保險制度對農業保險進行激勵。

（1）通過農業立法對農業保險正外部性進行激勵。

1933 年，羅斯福政府為了降低農業的生產成本，恢復地力，合理利用土地資源，緩解經濟危機對農業的沖擊，出臺了《農業調整法》，1938 年國會通過了《聯邦農作物保險法》，1994 年頒布了《克林頓農作物保險改革法》，2000 年通過了《農業風險保護法》，從而使得美國農業保險的立法得到進一步完善，為農業保險的發展提供了堅實的法律基礎。

（2）通過財政補貼制度對農業保險正外部性進行激勵。政府的財政補貼主要用于三個方面 ：第一、由自然災害產生的損失，對保費進行全額補貼，對于種植風險農作物、收入保險等保費的補貼率為 40%。第二、政府對于私營保險公司產生的業務費用進行補貼。

第三、對于保險公司推廣農業保險和教育所產生的費用進行補貼。

2、歐洲農業保險正外部性法律激勵的實踐考察。

歐洲農業保險的發展以法國和西班牙最為典型，法國農業保險發展歷史悠久，農業保險體系較為完善 ；而西班牙農業保險發展起步較晚，卻發展迅速。

（1）實行低費率高補貼制度進行激勵。法國除了重視農業保險立法之外，為促進農業保險的快速發展，政府農業保險實行低費率和高補貼的政策。 其中對農民的保費補貼的比例在 50%-80% 左右，政府承擔了保費的大部分負擔，農民的保費負擔很輕，對激發農民投保的積極性起著很大的作用。采用這種保險制度能有效分散農業風險，減輕災害損失，提高農民的生產積極性。而農業保險在西班牙的發展起步相對較晚，但是發展迅速，西班牙在農業保險政策方面同樣采取了政府的高額補貼策略，政府財政補貼高達50%以上。

與法國不同的是，西班牙的保費補貼由中央政府與地方政府按一定比例承擔。在西班牙，農業保險本身也是農業支持政策的一部分，政府根據宏觀政策的需要制定不同的保險費率和保費補貼比例，以此來調節農業種植結構。以上兩個國家采取這種政策措施的最終目的都是為了激勵農業保險在本國的持續發展，盡可能的在國家財政支持能力范圍內減輕農民負擔，調動廣大農民積極參與到農業保險的運行體系中來，形成一定的規模效應。

（2）通過建立農業保險合作組織進行激勵。法國的農業合作保險組織是農民以互助共濟為原則，在此基礎上將防災與保險相結合而建立起來的民間農業保險合作基金組織，這種互保會具有互助救濟、金融和生活福利三種功能。這種組織形式集中了大多數農民的力量，共同防御風險損失，避免了單個農戶孤立無援的局面。西班牙從 20 世紀開始嘗試運用農業保險作為農業風險管理的措施，并最終建立了一種公私混合的農業保險組織。這種組織模式是在政府的統籌下，由私人的農業保險公司負責具體的農業保險業務的經營管理，政府不直接參與農業保險業務，而是在政策上予以支持和引導，這種組織制度既可以充分發揮私人農業保險公司在市場中的作用，又體現了政府的適當干預，兩者共同發揮作用。

3、日本農業保險正外部性法律激勵的實踐考察。

日本的農業發達，農業保險的發展也比較成熟，這和它完善的法律體系、有效的農業保險運行模式和政府的資金支持密切相關。

（1）通過農業保險立法進行激勵。日本農業保險最早可以追溯到 20 世紀 20 年代，最早關于農業保險的法律是 1929 年的《家畜保險法》。后來，1938 年頒布了《農業保險法》，1947 年的《農業災害補償法》，1985 年對《農業保險法》進行了修改。根據農作物實際遭受的災害損失，允許制定具有彈性的保險費率，從而下調農業保險財政支出占整個國庫支出的比重。

2003 年，日本對農作物保險制度進行了完善，主要是擴大了農戶對農作物保險的承保方式的選擇范圍。因此，日本農業保險的快速發展并逐步完善，得力于法律的保障，通過法律明確了各方利益主體的權利和義務，更有利于保護為農業保險正外部性做出貢獻的農業生產者的利益。

（2）通過建立農業保險組織進行激勵。日本的農業保險組織機構主要由 3 個層次組成：農業互助組織、農業互助組織聯合會以及全國農業保險協會。日本政府不直接介入農業保險活動，只是對農業保險的運行提供政策指導和資金支持。日本農業保險的運行從上到下有著嚴密的組織制度和組織層級，嚴密的組織層級是農業保險得以順利運行的前提條件，這就保證了農業保險有條不紊的運行，且便于監督和管理。另外，日本農業保險的發展還得益于它嚴格的資金控制，做到?？顚Ｓ?，保證資金的充足和合理利用。

（二）國外農業保險正外部性法律激勵的經驗借鑒。

1、完善的農業保險制度。從國外的經驗可以看出，各國農業保險的發展都離不開農業保險法律制度的支持。在中國，農業保險作為促進“三農”發展的一種手段，必須以法律的形式加以認定，并有相關保險法律制度的保障。就我國目前農業保險的立法現狀而言，在《農業法》和《保險法》中都提到了農業保險的內容。 2009 年新修訂的《保險法》第一百八十六條規定：

“國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定”。2012 年 10 月 24 日國務院第 222 次常務會議通過的《農業保險條例》（以下簡稱《條例》）填補了我國一直沒有農業保險方面的專門法規的空缺，并對農業保險的概念、經營規則和法律責任做出了明確的規定。從各國農業保險發展的經驗可以看出，國外有關農業保險的法律制度相當健全，并與時俱進，隨著農業保險發展的實際需要不斷完善。因此，完善的農業保險制度是激勵農業保險發展的必備條件。

2、完善的財政補貼制度。世界各國通行的做法都是通過政府財政對農業保險的支持。一方面農業保險因其所具有的準公共物品屬性決定了它不能完全靠市場主體提供，它的運行離不開政府財政的大力支持。

另一方面國家為了農業的發展，對農業保險的補貼資金應作為財政預算的一部分，作為農業保險發展的后盾。農業保險主要是為防災減損，減輕農業生產者的負擔，促進農業的穩定發展。農業保險的保費由農業生產者全部負擔，必然會增加投保的成本，降低投保的積極性，也不能發揮農業保險的對農業的促進和保障功能。農業保險所具有的準公共物品屬性決定了私人不愿意或無法提供，主要由承擔公共管理職能的國家來提供。從國外的經驗來看，政府財政對農業保險的補貼力度非常大。美國政府對保費的平均補貼額達到純保費的 53%，而在西班牙，政府對保費的補貼也不低于年度保費總額的 20%。因此，強有力的財政支持是農業保險得以穩定運行的關鍵。

3、健全的農業保險運行機制?？v觀國外農業保險的運行機制，農業保險的運行必須要有適合其自身發展的組織機構，按照統一的規則運作，才能保證農業保險市場有條不紊的發展，增進農業保險運行的整體效率。美國、日本、西歐的政策性農業保險均建立了“三級”風險保障機制，中央政府統一組建最高一級的全國農業再保險公司，在全國范圍內最大限度地分散農業風險?！叭墶憋L險保障機制分工明確，責任落實，服務到位。在運行模式上，西班牙采取的是農業復合保險制度。農業復合保險業務由私營保險公司經營，所有參與農業復合保險經營的私營保險公司應依法組成農業復合保險公司協會。該協會不具有保險機構的性質，而是屬于農業保險共保體。法國則是建立農業合作保險組織，美國模式是一種“國營與私營、政府與民間”相互聯系的“雙軌制” 農業保險保障體系模式。日本模式采用的是政府支持下的“相互會社制” 形式。

我國一直在嘗試著建立一個符合國情的農業保險運行模式，最開始是通過商業保險的模式來經營，其效果不甚明顯。由于我國東西、南北差異較大，地形、氣候以及經濟發展水平等各不相同，不可能建立一個通行于全國的運行模式，各個地區只能根據自身的地區條件建立一套適合于本地區的模式，然后再通過建立一個統籌各地區的農業保險組織來統一管理。

四、農業保險正外部性經濟法激勵的路徑

農業保險的運行需要有制度、資金和組織等方面的保障。尤其是離不開法律制度的激勵，法律制度的激勵主要是通過利益關系的安排與分配來實現，而利益安排與分配又是通過法律制度中具體權利義務規范的設計來實現的。對農業保險正外部性的激勵，一方面需要通過完善財政法律制度和稅收制度對農業保險正外部性提供者給予優惠和支持。另一方面要完善農業合作保險組織制度，為農業保險的運行構建一個合理的制度框架。

（一）完善財政法律激勵機制。

對農業保險正外部性的激勵離不開財政的大力支持，更離不開完善的財政法律制度對農業保險的范圍、投入比重、補貼力度的確定以及農業保險專項財政資金的管理進行規范和保障。

1、建立農業保險財政補貼制度。財政對農業保險的補貼通常是針對保費的直接補貼。隨著中國經濟的持續穩定發展，綜合國力明顯增強，財政收入也在逐年增加。財政對農業保險的投入應順應經濟發展的趨勢，增加財政資金在整個財政預算中的比重。同時還應轉變財政對農業保險補貼的方式，由直接補貼轉為間接補貼，防止補貼資金被挪用。因此，為了保證財政補貼的實施效果，建立合理有效的農業保險補貼制度尤為重要。

2、建立農業保險財政資金管理制度。為了激勵農業保險正外部性這種準公共物品的持續提供，必須要有專門的財政資金予以支持，平衡個人收益與社會收益之間的差額，使得農業保險這種準公共物品提供者的成本和收益得到均衡并略有盈余。農業保險的經營帶有濃厚的政策色彩，不同于商業保險，它的經營需要有盈利的空間，但不以利潤的最大化為最終目標。

農業保險機構可以把自身所擁有的資金用于投資那些風險較小、收益穩定的產業和項目，實現資金的保值增值，如果投資所得的收益在補貼給農業生產者之后，還有結余，就應納入農業保險的風險基金庫中，為了預防特大風險做準備。因此，農業保險的財政資金和保費收入必須?？顚Ｓ?，禁止挪用和不正當使用。同時，政府可以制定《農業保險專項資金管理辦法》對專項資金的運營和管理進行規制，提升農業生產者對農業保險的信任度，為農業生產者災后索賠提供了穩定的資金來源。

（二）完善稅收法律制度激勵。

稅收對農業保險的激勵效果是顯性，它能直接降低農業保險業經營的成本，提高其經營效益。利用稅收對農業保險正外部性的激勵主要集中在對農業保險業征稅的范圍、標準的確定，以及降低稅率等方面。

1、健全農業保險稅收法律制度。降低農業保險經營者的稅率是對農業保險正外部性最直接，也是最有效的激勵方式，降低稅率可以直接降低農業保險業的經營成本，提高農業保險業承保人的積極性。一是減免農業保險業的營業稅。目前我國金融保險業的稅率為 5%，由于農業保險不以盈利為目的，因此在營業稅收上應當減免。二是對農業保險從業人員的個人所得稅進行減免，從而提高農業保險業從業人員的積極性。運用稅收的方式來激勵農業保險這種準公共物品的持續提供可以降低農業保險業的經營成本，提高農業保險的經營效率，也是國家對農業保險業的發展提供的一種政策支持。

2、建立農業保險社會效益補償稅收制度。農業保險作為準公共物品，其效益低，農業保險存在正外部性，使得農業保險的提供者犧牲了個人的收益而為社會帶來效益，但這種犧牲卻沒能得到及時足額的補償，這才導致農業保險的承保人不愿意進入這個行業，投保者因為沉重的保費負擔而不愿意投保。因此，可考慮通過向其他產業征收社會效益補償稅的方式來促進農業的發展，分擔農業的風險。

（三）完善農業合作保險組織法律制度激勵。

農業合作保險組織是由處在同一區域、面臨同樣風險的農業生產者在自覺自愿的基礎上建立的以服務“三農”為宗旨的一種互助合作農業保險組織。其運行必須有完善的組織管理體系以及相關法律制度進行激勵。

1、健全農業保險合作組織運作制度。我國目前農業保險的運作模式主要有以下五種 ：一是政府扶持下的專業性農業保險公司經營模式 ；二是政府與保險公司聯辦共保模式 ；三是政府主辦，商業性保險公司代辦模式；四是政府支持下的商業保險公司共保模式；五是政府主導、市場運作的模式。這些組織形式都是我國長期在農業保險的實踐中不斷嘗試的結果。但是這些運行模式都還沒有統一的法律制度對其進行調整。就農業合作組織形式而言，2009 年再次修訂的《保險法》第六條規定，保險業務由依照該法設立的保險公司以及法律、行政法規規定的其他保險組織經營，其他單位和個人不得經營保險業務 ；第十八條規定，保險公司以外的其他依法設立的保險組織經營的商業保險業務，適用該法。然而，這兩條都沒提到農業合作保險組織。2007 年 7 月 1 日開始實施的《農民專業合作社法》也未對農業合作組織做出規定。2002 年修訂后的《農業法》第四十六條規定 ：“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度，鼓勵和扶持農業生產者和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織?！边@些規定只是提到了農業合作保險組織，但沒有進一步做出詳細的規定，在操作層面上還缺乏進一步的細化。因此，對農業保險正外部性的激勵，首先要在制度上完善農業保險組織的相關法律制度。

2、健全農業保險合作組織管理制度。農業保險合作組織在宏觀上有了法律的保障，有了發展的環境之后，還必須在微觀上要有一套嚴密的運行管理體制保證其順利實施。我國的農業保險組織體系可以分為三個層次 ：第一層次，基層農業合作保險組織——農業保險合作社，以鄉、鎮為單位組建。第二層次，縣級農業合作保險組織——縣級農業保險合作聯社。第三層次，省級農業保險合作總社。 筆者認為，即使有了這樣三個層次的組織管理體系，但是全國各個省市的農業合作保險的運行模式依舊沒法統一。在具體操作層面上，需要根據各個地區的實際情況來管理各自的農業合作保險組織。但在某些制度上各個省市的農業合作保險組織又有其共同之處，對于這些共同的地方就需要有一個機構來統一組織協調。因此，通過健全農業保險組織合作管理制度對農業保險進行激勵，為農業保險的運行提供組織制度上的保障。 3、構建農業保險合作組織公益制度。農業合作保險組織的公益性，決定了各級農業合作保險組織的運行不以追求利潤的最大化為目標。它的運行要始終堅持為“三農”服務的宗旨，互幫互助，共同抵御農業產業的風險損失，促進農業穩定發展。農業合作組織要發揮作用，關鍵要依托于與農業生產者聯系最密切、利益關聯性最大的基層農業合作組織。加強農業保險合作社成員的管理，廣泛宣傳和動員，強化風險意識，讓農業生產者自身知曉利害得失，從而有效降低道德風險的負面影響。只有構建農業保險合作組織的公益機制，才能更好的統籌農業保險發展的大局。

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