土地征收法規在技術層面上的完善是解決征地糾紛的重要因素之一。目前，在中國的征地立法中普遍存在概念不清晰的現象，“大量政治性詞匯進入法律，而且是作為操作性詞匯使用的”［１］，使政治和法律混為一談，尤其是征地中至關重要的三個主體———“土地所有者”、“土地需用者”和“征收機關”的涵義模糊，使征地各方的權利和責任也模糊不清，引發的糾紛和矛盾不能及時解決。
目前，“區分征地主體和用地主體，在我們討論征收、拆遷文章里其實都忽視了這點”［２］。這種情況制約了中國征地制度的改革和征地法規的完善。通過對民國時期中國土地征地法規中的“土地所有者”、“土地需用者”和“征收機關”的相關規定進行分析，為當今征地制度的改革提供借鑒經驗。
一、土地所有者
征地法中的土地所有者是征地補償的對象。國民政府于１９２８年公布的《土地征收法》中規定了征地補償對象是土地所有者和土地關系者?！胺Q土地所有人者，謂于被征收之土地所有人。稱關系人者，謂于被征收之土地有權利之人”［３］１２３。
土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地關系人在法律規定或合同約定內對他人所有土地享有以所有權的一定權能為內容，并與所有權相分離的限制性法定權利。傳統中國土地所有權與他物權分離現象盛行，如永佃、租佃和抵押等，經常使土地所有權和他項權分離。根據１９３０年《民法》中“物權編”的規定，在所有權存續期間，用益權利人可以直接占有、使用、收益、管理及有限度地處分所設定的權利，并可將其作為交易的標的，有權對抗妨礙或侵害其正常行使權利的人并行使物上請求權、補償請求權。征收土地時，“抵押權即消滅，其給付補償金者，按諸物上代位之法則，抵押權人仍得就補償金行使權利”［４］。因此，在補償所征土地時，土地關系人受到的利益損害也應得到賠償。上述土地所有者的概念是針對私有土地而言的。
１９３０年公布的《土地法》中規定，“其經人民依法取得所有權者，為私有土地”［３］１３０，所謂“依法”，即經過政府土地登記認定后的權利。為了推行土地制度改革，南京國民政府成立后，便著手進行地籍整理和土地登記，在已辦地籍測量的市縣，舉辦土地登記。土地的所有權、地上權、永佃權、地役權、典權和抵押權均需依法登記。所有權經登記后，發給土地所有權狀。他項權利登記后，發給他項權利證明書，作為權利人享有土地權利的唯一憑證。在征地補償時，以登記時的地價為依據進行補償。盡管在地價標準判定方面還存在問題，但是土地權屬問題是沒有爭議的。對于沒有登記的土地，土地權屬的確定則以傳統的地契為依據，并以四鄰土地界限為參照標準。除了私有土地外，當時還存在大量的公有土地?！胺参唇浫嗣褚婪ㄈ〉盟袡嘀恋?，為公有土地。私有土地之所有權消滅者，為公有土地”［３］１３１。１９３０年《土地法》規定：“國家因公共事業之需要，得依本法之規定，征收私有土地?！保郏常荩保罚币鉃榇朔ㄟm用于征收私有土地，即所征收土地以私有土地為限，公有土地不在征收客體范圍內。但在實際征地過程中，各項建設不可避免地要占用公有土地，征收私有土地“不過只是一個原則”［５］。根據筆者所見國民政府相關部門的統計資料，當時征收的土地中有很大一部分是公有土地。如當時南京市計劃“以紫金山南麓為中央政治區，以明故宮為火車乘客總站及商業區地點，在明故宮區域以內之地，幾全數屬諸公有。車站以南之地段，適合于戲院、旅館、百貨店等大商業之用，計該處屬諸公有之面積為１２９７４畝”［６］?？梢?，公有土地在南京市政建設中的分量。
雖然法律規定公有土地屬國家所有，但事實上是分屬于相關部門所管?！暗胤秸畬τ诠茌爡^內公有土地，除法令別有規定外，有使用及收益之權。未經人民依法取得所有權之土地，非經國民政府核準，不得處分，或設定負擔，或為超過十年期間之租賃”［３］１３１。國民政府擁有土地的所有權，地方政府擁有土地的使用權和收益權。土地“公有者，為政府所有，供行政上使用，或作公共用地，亦有租與民使用，政府得租金，充行政經費的。私有者，即為民所有，任民自由使用”［７］。以當時南京市內的公有土地為例：公有土地按級別分為國有、市有，國有土地是由中央政府各個機關直接管理的土地；市有土地是由南京市政府各個機關直接管理的土地。
１９２８年，南京市政府公布的《南京特別市政府處理市有土地暫行條例》指出，“凡在本市區內之宅地、農地、荒地、灘地、旗地、營地、公費地、沙田、水道、池塘及其他之土地除私人或法人 所 有 及 中 央 法 令 別 有 規 定 外，均 屬 市有”［８］。不過，盡管這些土地屬于“市有”，但并非歸市政府所有，而是分屬各個機關管理。
１９２９年，內政部、農業部、財政部、軍政部和教育部等五部審查南京市土地條例時，“農部主張，市內荒地承墾，應由農部主管；軍政部主張，市內營產、旗產公費地，均歸軍政部管理；教育部主張，市內學田、學校及教育事業所有產業，由教育部處理；財政部主張，市內官產、河田等，應由財政部處理”［９］，以便籌措各個部門的建設經費。并決定：“凡在本市區城內之一切土地，除私人或法人所有，及中央法令規定其性質為國有，應由中央各主管機關處理者外，均屬市有，依本條例之規定處理之?！保郏梗菘梢?，所謂公有、市有土地實為政府某些機關所管，這樣界定各種公有土地的權屬，可避免部門之間的矛盾。
最初，興辦公共事業時，使用公有土地不需要給予補償費。不過，為籌措首都南京的建設經費，孔祥熙于１９３０年６月建議：“征收土地，對于民地應依照土地征收法規定程序辦理，對于官地，亦應照價給值，移充首都建設經費?！保郏保埃莨俚丶礊閷儆谡耐恋?。
１９３２年國民黨的四屆三中全會上，國民政府首都建設委員會提出：“首都各機關，凡征收民地，應依照土地法規程辦理。官地亦應照給地價，移充首都建設經費?！保郏保保菰谑锥冀ㄔO經費困乏的 情 況 下，國 民 政 府 同 意 以 上 建 議，并 于１９３５年發文，“各級政府機關需用公有土地時應商同該公地管理有關機關予以收用或租用，同時報請行政院備案”［１２］，這為機關或單位使用公有土地，避免糾紛提供了法律依據。
對土地的權屬界定清楚后，才能在征地補償中減少糾紛。目前，中國的征地法規中缺乏對土地權屬的明確界定，產權不清晰。１９８２年《中華人民共和國憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！倍鞯夭疬w法規中，對“國家”和“集體”的主體是誰、征收土地后的補償金由誰來領取以及如何分配都沒有界定清楚。國務院作為政府中的一個行政分支，不能完全代表國家和政府。農村的村集體經濟組織的法人機關或者法定代表人是村集體土地所有者的法定代表?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，集體土地被征收轉為建設用地，應當報省級以上人民政府批準。相關規定概念模糊、權屬不明，征地補償金往往被某些權力集團或個人拿去，農民只拿到很少一部分或者根本拿不到土地補償金。當今的征地條例必須把土地的所有權屬問題界定清楚，比如，集體土地補償金可以按照集體占４０％、農民占６０％的比例分配。權屬明確了，糾紛也就減少了。城市里國有土地的出讓金分配也應該考慮到市民的利益。
二、土地需用者
土地需用者，即興辦事業者，但不是土地征收的執行者。在二十世紀二三十年代的征地法規體系中，評判土地需用者的標準，不是看誰請求征收土地，而是看其所興辦的事業是否為公共事業。
１９２８年《土地征收法》規定：“稱興辦事業人者，謂以第一條第一款或第二款（公共事業）之目的需征收土地之主管官署、地方自治團體或人民?！痉ǚQ地方行政官署者，在縣為縣政府，在市為市政府，在特別市為特別市政府。市謂依法律直隸省政府之市行政區域。稱地方自治團體者，謂縣市特別市所屬之各自治團體?！保郏常荩保玻车胤阶灾螆F體是依國家的授權，在國家監督之下，管理地方公共事務的團體。
１９２８年的《土地征收法》和１９３０年的《土地法》中都沒有規定“土地需用人”的主體范圍，這也意味著不管需用土地者是誰，只要所興辦事業合乎法律規定的公共事業范圍，就可以向其所在地方行政官署請求征收土地。
請求土地征收本身并非土地征收，它只是一種土地征收請求權而已。土地需用者必須向擁有土地征收權的國家機構請求準予征收所需用的土地，但是此種請求權不是無條件行使的，而必須經過一系列法律程序，方能生效。
第一，需用土地者必須證明其所興辦事業符合法律規定的公共事業范圍，且已經得到法律許可。１９３０年《土地法》第三百四十一條規定：“需用土地人，于申請征收土地時，應證明其興辦之事業已得法令之許可?！保郏常荩保罚残栌猛恋卣哂惺蛊渫恋卣魇照埱髾?，必先請國家機構認定其所興辦的事業符合土地征收法規定的公益性。凡不符合公益目的范圍的則不能請求征收土地。例如：１９３０年９月，國民政府便通令各機關“對于各機關辦公房屋，自可援引該法，依法征收，至建筑職員宿舍，似不能適用……以后不得以建筑宿舍名義，收用人民土地”［１３］。機關宿舍不屬于公益性事業，不能啟動征收程序。因以公益性目的來限定土地是否需要征收，所以國民政府在土地法或土地行政法規中，采取了列舉式立法模式將公共利益的范圍進行了非常清楚的界定。例如，１９２８年《土地征收法》規定：“一、興辦公共事業；二、調劑土地之分配，以發展農業，改良農民生活狀況?！逼渲泄彩聵I包括：“關于創興或擴充公共建筑物之事業；關于開發交通之事業；關于開辟商港及商埠之事業；關于公共衛生設備之事業；關于改良市村之事業；關于發展水利之事業；關于教育、學術及慈善之事業；關于創興或擴充國營工商業之事業；關于布置國防及其他軍備之事業；其他以公共為目的而設施之事業?！保郏常荩保玻玻保玻尺@種在概括性規定之外，又具體地列舉了各項公共事業，易于在實踐中將原則性和操作性結合起來。
當時，爭議較大的是私人興辦企業能否請求政府代為征收土地。根據此時期的《土地征收法》和《土地法》規定，興辦企業征收土地僅限于國營企業。盡管當時有學者認為“私人能否申請政府代為征收土地，關系經濟建設前途很大”［１４］１２，建議政府鼓勵工業建設和經濟發展，允許私人有土地征收請求權，但１９４６年重新修改的《土地法》還是以“土地征收偏重于公共事業，未曾采入?！保郏保矗荩保驳诙?，需用土地者必須先與土地所有權人直接協定，“不能為直接協訂或協訂不成立者，得為征收土地之申請”［３］１７２。需用土地者若能與土地所有者直接協定，且協定成立時，便可依據民法契約規定，通過買賣方式實現土地所有權轉移。因為土地為私有，通過物權法的契約交換，可以使土地所有者遵循市場交易價格取得土地的所有權，這樣對土地需用者和土地使用者雙方都是比較公平的。如果需用土地者與土地所有者不能直接達成協定，需用土地者則可以向政府相關機構請求為之征收土地。當時國民政府為了減少征地糾紛，要求“京內各機關須用民地，應先以收買為原則。
其有收買不成，逕請內政部公告征收者，亦應請內政部將原送計劃書圖送由本府查核，以期于公家建設及人民生計兩無妨礙”［１５］。以收買為原則，不僅能節省行政資源，也能防止相關機構濫用征收權利，而且還能減少政府和民眾的矛盾，使公共事業順利進行。
當前的征地拆遷條例或一些學術著作中，常?！鞍淹恋匦栌萌撕屯恋卣魇諜C關混淆在一起，以及把裁決機關都混淆在一起”［２］。在征地糾紛中，我們往往看到的是拆遷公司和民眾的矛盾和糾紛。民眾只是模糊地知道土地被征收了，而完全不知道所興建的事業到底需要多少土地，也不知道究竟是哪個部門在興建公共事業。在這種情況下根本就無法實現征地協商制度。當今的立法者應借鑒民國時期的立法技術，厘清土地需用者和政府的角色涵義和職責，降低需用土地的政策層級，還原到土地應該在的位置。
三、征收機關
征地是“國家因公共事業之需要，依本法之規定，征收私有土地，即因公共事業性質上之必要，以行政處分剝奪特定物上私人之所有權，或其他物權，而為公共團體或辦理公共事業之第三者設定物權是也”［１６］。根據１９２８年的《土地征收法》規定：“征收土地計劃確定后，應由興辦事業人擬具計劃書，并附地圖，分別呈經左列機關核準：一、國民政府、直轄中央各機關、省政府、特別市政府征收土地時，由國民政府內政部核準。二、縣或市征收土地時，由省政府核準。三、地方自治團體或人民征收土地時，由縣或市轉呈省政府核準，其在特別市者，由特別市政府轉報國民政府內政部核準?！保郏常荩保玻纯梢?，民國時期征收土地的“核準”權屬于內政部及省政府，是一種內務行政，而與司法、公安等部門無關。
需用土地者所呈計劃書包括：征收土地的原因、征收土地所在地及范圍、興辦事業之性質及欲興辦事業的法令根據等。內政部或省政府對土地征收的“核準”行為實為一種對土地需用者所興辦事業的公共性目的的“認定”，“并非一種確定之行為，乃為一種設定權利之行為，惟其權利尚非完全之權利，不過為條件附之權利而已”［１７］。
由于征收土地實行先協議后啟動征收程序的原則，內務部或省政府并沒有專門機構負責征地事宜，只是在需用土地者和土地所有者協議不成或不能協議并由土地需用者提出請求征收時，地方行政官署才組織土地征收審查委員會進行議定。土地征收審查委員會“置委員長一人，委員四人或六人，委員長由地方行政官署之長官充任，委員為四人時，由地方行政官署之代表指派一人，為六人時，指派二人，其他委員由地方行政官署所指定之工農商等法定團體選派代表充之”［３］１２６。土地征收審查委員會所議定的事項主要為：“一、征收土地之范圍；二、補償金額；三、收買時期或租用期限。凡興辦事業人之主張違反土地征收法或其他法令 之 規 定 者，征 收 審 查 委 員 會 得 予 以 駁斥?！保郏常荩保玻叮保梗常澳辍锻恋胤ā分幸幎ㄔO立中央和地方地政機關，“本法除法律別有規定者外，由地政機關執行之”［３］１３０，即征地事宜亦由各級地政機關負責?！暗卣C關于接到國民政府行政院或省政府令知核準征收土地案時，應即公告，并通知土地所有權人及土地他項權利人”［３］１７４，公告完畢后１５日內，將補償地價及其他補償金額全部發放完，如果需用土地者和土地所有權者雙方均無異議，則征收完畢。如果“不服主管地政機關之決定時，土地所有權人或土地他項權利人得要求召集公斷員公斷之”［３］１７７?！肮珨?，應由主管地政機關之估計專員及異議人雙方各推公斷員一人，另由兩公斷員加推公斷員一人，會同公斷。前項加推之公斷員不能推出時，應由該地方自治團體推出一人充之”［３］１６１。公斷組織與土地征收審查委員會一樣，其作用是在審議所興辦之事業是否屬于公共利益和征收必要性的基礎上，作出是否征收及如何補償的裁決?？梢?，這里的土地征收權實為一種裁判權。
土地征收制度產生的本意是調節個人所有和社會公共利益的矛盾。政府征收行為的完成是將土地所有權者的所有權取消，并將此權授予土地需用者，而土地需用者因政府的授予獲取了此土地的所有權。這不是私法意義上的權利轉移，而是一種權利的消滅和設立，所以政府要在二者之間保持中立和公平，必須運用其權力，制定具有正義性質的征地法規，然后運用其土地征收權。一方面對個人土地使用進行限制，但也要保證其不受巨大損失；另一方面積極推進公共事業和社會福利事業的發展。因此，政府不只是強制性地完成土地征收，還需要對需用土地者經過征收程序而取得的土地使用情況進行監督。
１９３０年《土地法》規定：“征收之土地，不依核準計劃使用或于征收完畢一年后不實行使用者，其原土地所有權人得要求照原征收價額，買回其土地?！保郏常荩保罚玻保罚炒送?，假如需用土地者興辦公共事業失敗或因困難不能按原計劃完成公共事業，如果只是允許原土地所有權者將土地買回也不太符合實際情況，土地可以轉給其他興辦事業者?！锻恋胤ㄊ┬蟹ā芬幎ǎ?/p>
“需用土地人以其征收之土地，移轉于他人，或變更其原具計劃書所載明之使用目的時，應得原核準機關之許可，前項許可，以其土地使用目的仍合于土地法第三百三十六條各款之一者為限?！保郏常荩玻埃对藴蕶C關允許此項權利轉移或者使用目的變更，也是一種對公共事業的監督和審查。
當前的征地法中把土地征收機關稱為 “政府”，負責征地事宜的為“人民政府有關部門”，但相關法規沒有明確界定有關部門具體是指哪些部門，政府里的哪些職員負責此項事務。民眾所知道的只是一個概念上的“政府”在征地，而不知道需用土地者是誰、土地征收機關是誰，更不知道向哪個部門提起訴愿，最后往往選擇“上訪”，甚至以暴力的方式反抗。當今中國急需建立一個公正的征地審查機構，對土地征收進行審查、監督，保障民眾的合法利益。
四、結語
通過對民國時期土地征收法規中相關概念的介紹，區分了土地所有者、土地需用者和征收機關的涵義，不僅使各方的權利和義務明確，也使土地征收機關處于中立的地位，使土地需用者和土地所有者處于相對平等的位置。確立了征地行為中三個主體之間的平等關系，征地過程中的許多問題也就迎刃而解。目前，中國的征地法規和最近修改的征收條例征求意見稿中，仍然存在三個主體概念模糊不清的問題，許多糾紛問題仍然不能得到合理解釋。以史為鑒，可知得失。盡管南京國民政府沒有很好地執行此時期的征地法規，但它在征地立法技術層面的經驗和教訓，確實值得我們借鑒和吸收。
參 考 文 獻
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