《社會契約論》是盧梭最重要的作品，貫穿《社會契約論》的中心思想是盧梭的公意學說，而對公意學說的不同解讀形成了各種思想認識上的分歧。因此，如何看待盧梭的公意學說，直接影響到了我們對其政治哲學思想的認識?；诒R梭是在公意學說的基礎上闡述他的一系列政治主張的，有必要對盧梭的公意學說作一番闡述。
一、公意的來源與確立
社會契約論是西方近代形成和發展的以契約為前提和中心來論述國家政權起源性質的政治學說---國家究竟是起源于強力還是起源于契約。這一學說由霍布斯奠基，經洛克發展后，盧梭是集大成者，使其系統化。他以天賦的“平等”、“自由”觀念為基礎，通過契約來說明國家政權的起源。認為人生來就是平等和自由的，人們之間的關系是建立在自由平等協商的基礎上，并由此提出主權在民的公意思想。
公意學說是盧梭政治哲學思想的核心內容，是他整個思想體系的“靈魂”和“尖端”,“正像在人的構成方面，靈魂對于身體的作用乃是哲學的尖端，同樣在國家的構成方面，公意對于公共力量的作用則是政治學的尖端”.有關公意的概念盧梭并不是首創者，狄德羅在其百科全書中曾有使用，而盧梭的公意思想不過是一種發展。如果說狄德羅是從神學層面上使用公意的話，盧梭則是從世俗層面上來使用這一概念的。
我們不妨作這樣的提問： 人們究竟為什么需要實現契約的結合？ 社會契約又何以可能實現？ 回答問題前先來看看盧梭所設想的公意是怎么形成的。
在《社會契約論》的開篇是人們傳誦已久的名句“人生而自由，但卻無往不在枷鎖之中”.為什么？ 盧梭也只是觀察到了這一現象。盧梭設想曾有這樣一種人類生存狀態： “人們曾達到過這樣一種境地，當時自然狀態中不利于人類生存的種種障礙，在阻力上已經超過了每一個人為了在這種狀態下繼續生存所能運用的力量。因此，這種原始狀態已不可能再繼續存在。
人類如果不改變其生存方式，就會滅亡?！痹谶@種境況下，人類既然不能產生新的力量，而只能是結合并運用已有的力量，即集合起來形成一種力量的總和才能夠克服這種阻力，這種力量的總和，只是由許多人的匯合才能產生，在這種力量之下，每個人的力量和自由是他生存的主要手段，同時它又能致力于力量的總和，而不致妨害自己，又不致忽略對于自己所應有的關懷。盧梭在《社會契約論》中明確指出他要解決的根本問題，那就是： “創建一種能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財產的結合形式，使每一個在這種結合形式下與全體相聯合的人所服從的只不過是他本人，而且同以往一樣的自由”.而盧梭之所以提出公意這一概念正是為了解決這一根本問題?！拔覀兠恳粋€人都把我們自身和我們的全部力量置于公意的最高指導之下，而且把共同體中每個成員都接納為全體不可分割的一部分”.也就是說，用理性指導人們聯合起來，相互之間簽訂協議，自愿將自身及其全部權利毫無保留的轉讓給整個集體，建立社會契約，從而形成一個共同體。這種由社會契約而形成的主權者共同體是一個道德共同體，它具有獨立的人格和統一的意志，這種共同體的意志就是公意。
因此，盧梭認為國家起源于社會契約，社會契約產生了公意，“社會契約是一切文明社會的基礎”.
自然狀態是沒有法律和道德的獸性狀態，淳樸而美好，但自然狀態不是恒定的，自然狀態下，常有個人能力無法應付的境況，人們必須通過與其他人的聯合才能生存下來，因而大家愿意結合起來。人們結合在一起，以集體的形式而存在，這樣人類就從自然狀態進入到了社會狀態。社會契約正是人們對其成員社會地位的協議?；谌藗兊墓餐枰?，社會中的個人放棄了其自身的特殊利益，而去追求一種共同的利益---公意。人們通過社會契約享有權利，并自覺履行契約所規定的各種義務。在眾意搭建的合約之巢上，公意得以安家落戶，棲身立命，并開始統治整個叢林。
二、公意的內涵
公意的內涵，可以從公意是主權者共同體的公共意志和公意并不永遠需要全體一致這兩個方面進行把握。
（ 一） 公意是主權者共同體的公共意志
盧梭的公意是指人們訂立契約而產生的-種類似于自然法的、實質性的理性實體，是不受個人意志變幻無常的影響的一種精神，是主權者共同體的公共意志和最高指導，代表共同體的公共利益和社會幸福，是衡量一切的標準。在現實政治社會中，除了作為共同體意志的公意外，還存在個別意志或私意、眾意和團體意志等特殊意志。社會契約的建立，每個訂約者都獲得了兩重身份。一方面，對于個人，他是主權者的一個成員； 另一方面，對于主權者，他又是國家的一個成員。
因而每個訂約者可以具有個別意志或私意。眾意是個別意志的總和，和個別意志一樣，只著眼于私人利益。當社會形成政治派別時，作為派別的小集團的意志就是團體意志。團體意志往往以犧牲大集體為代價來維護小集團的利益。
在公意與個別意志、眾意和團體意志的相互關系上，盧梭認為，公意有別于個別意志、眾意和團體意志。因為公意著眼于公共利益，其他意志都著眼于私人利益，不同的意志和利益有著自己不同的原則，必然會導致意志和利益的差異，因而它們之間很難協調一致。根據社會契約的性質，個人的真正意志和利益，與共同體的意志和利益應該是一致的，正如軀體中的每個器官和健康依賴于整個軀體的健康一樣。然而，事實上，個別意志與公意可能在某些方面可以相互一致，但由于“每個人作為人來說，可以具有個別的意志，而與他作為公民所具有的公意相反或者不同。他的個人利益對他所說的話，可以完全違背公共利益”,或者當個別意志只愿享受公民權利而不愿盡臣民義務時，他與公意之間可能出現很大的差異乃至對立，因而它們不可能永遠保持一致。
眾意作為個別意志的總和，它包含著公意，但往往著眼于私利，公意的形成是對眾意的克服，眾意“除掉這些個別意志間正負相抵消的部分之外，則剩下的總和仍然是公意”.團體意志對于構成這一集團的成員來說，是一種公意，但相對于國家來說，則只是這個社團黨派的意志，是一種個別意志。由于集團往往會因小團體的利益而犧牲國家的利益，因此團體意志不僅很難與公意一致，而且由于它的存在，會給公意的形成造成重大的障礙。盡管如此，但公意不能脫離個別意志、眾意或團體意志而孤立存在。事實上，正是由于個別意志之間的對立和沖突，才使公意的形成不僅成為必要，而且成為可能。
因為個別意志與利益之間的對立，必然會引起社會的動亂，使每一個人的自由、意志與利益經常處于無法保障的危機狀態。正是由于存在個別意志和利益的一致，人們都需要保衛自己的人身、自由與利益，從而必須開展社會聯系，簽訂契約，建立主權者共同體，用公意指導共同體的行為。公意的形成是對個別意志的抽象提升，這種抽象提升過程類似于化學中的化合反應，每個人的個別意志都作為質料被包含在公意之中，但結果卻是剔除了個別意志的具體規定，產生出一種新的抽象規定。正是由于公意產生于個別意志之間的沖突和對立，才使得政治成為一門藝術。
（二） 公意并不永遠需要全體一致的同意
由于公意有別于個別意志、眾意或團體意志，有時還與這些意志存在沖突甚至相反，公意是對個別意志的二度抽象，因而公意不可能永遠都是全體一致的同意，也不可能永遠需要主權者全體一致的同意。為了維護正常的社會秩序與自由，使社會公約不至于成為一紙空文，人們在訂立社會契約之時就已經相互約定，除了選舉的完全一致以外，還確立了多數人表決的規則。這種多數人表決的規則，其本身就是一種約定的確立，并且假定至少有過一次全體一致的同意。也就是說，意志要成為公意，并不永遠需要它是全體一致的同意，但必須假定至少有過一次全體一致的同意。多數人的表決可以得出公意。
盧梭認為，判定某種意志是否符合公意，除了全體一致同意外，還可以召開人民大會，通過投票進行表決。因為按照根本公約，唯有公意才能約束個人，而我們又無權確定個別意志是符合公意的，除非是已經舉行過了人民的自由投票。當人們在人民大會上提議制定一項法律時，他們所要表達的并不是人民是否贊成這項提議本身，而是在通過投票表決他是否符合公意，由于每個公民都被分給一張票，他們在投票時可以不讓別人知道他的意見是什么，從而每個人在投票時都說出了自己對這個問題的意見，于是從票數的計算里就可以得出公意的宣告。因此，與我相反的意見若是占了上風，那并不證明別的，只是證明我錯了，只是證明我所估計是公意的并不是公意。盧梭認為，由全體公民進行投票表決，由多數人決定，是判斷一個意志是否符合公意的最好辦法。但必須把全部票數都計算在內，任何形式的例外都會破壞它的公共性。
用全體公民投票表決的方式來判斷一個意志是否符合公意，就必須保證公民投票時的真實意志不受外界影響。即要保證公民在投票表決時，都能在不受外界勢力和利益影響的情況下直接表達自己的真實意志和真實想法。盧梭認為，“最重要的是國家之內不能有派系存在，并且每個公民只能是表示自己的意見”.只要人民能夠做到充分了解情況，詳細進行討論，同時彼此之間沒有任何“勾結”,相互之間不受影響，能真實表達自己的個別意志，那么，即使在個別意志客觀存在著的大量分歧中總可以產生公意。盧梭反對政黨和社團制度，認為如果存在政黨和派系，政黨和派系的小集團利益就會取代共同體公共利益，集團意志就會替代個人意志，則投票的數目不再與參加投票的人數相等，而只與集團的數目相等，投票結果就可能偏離公意，缺乏公意，甚至不再有公意，占優勢的團體意志只不過是一種個別意志。在此，盧梭顯然已經意識到了日益壯大的政治派系與議會暴力對個別意志的影響與控制，并試圖對此加以防范。
盧梭認為，“使意志得以公意化的與其說是投票的數目，倒不如說是把人們結合在一起的共同利益”,意志之所以能成為公意，是因為人們有共同的利益。在契約制度下，個人和社會共同體聯結在一起的約定在訂約者中間互為義務，人們不可能只為別人效勞而不是同時在為自己效勞，人們都必然地要服從他所加之于別人的條件。由于他們的共同利益所在，在投票過程中，盡管人們總是把每個人當成自己，所想到的總是自己本人，總是從自己的個別利益出發，基于自己的利益進行表決，有時對于一項法律的表決不可能達到全體一致，但只要實行多數人的決定，則最終總可以得出公意。
當然在這一過程中必須堅持兩條準則，即： 討論的問題越重大，則通過的意見也就越應當接近于全體一致； 所涉及的事情愈是緊迫，則所規定的雙方票額之差也就愈應當縮小。
三、公意思想對轉型中國的借鑒意義
當下中國處于社會轉型期和矛盾凸顯期，不和諧因素還很多。這些不和諧因素擾亂了社會的穩定，阻礙了和諧社會的實現，這些問題急需得到妥善解決。我們需要德治與法治的辯證統一，需要責任、義務與權利、自由的辯證統一，盧梭的公意思想無疑會給我們以深刻的啟迪和豐富的靈感。
（一） 立法維護社會正義，逐漸縮小貧富差距
在盧梭看來，在自然狀態中，人們淳樸、善良，不平等幾乎是不存在的。由于私有制和法律的產生，才出現了不平等，且變得根深蒂固而成為合法的了。因此他認為，在公意的指導下，立法應該傾向于維持平等。一方面對強勢地位者加以有效制約，防止他們以強凌弱、以富欺貧、與民爭利； 另一方面，又要使處于弱勢者得到他們應得的利益，保證其生存、自由和財產的權利。
要想使社會穩定就必須使這兩極盡可能的相近，而決不能存在富豪和赤貧。反映在當前的形勢中，限制高收入階層的膨脹，努力擴大中產階級數量，合力減少低收入階層，縮小貧富差距，促進經濟全面協調可持續發展，繼而建立更加完善的社會保障體系。
具體來看可以采取以下措施來縮小貧富差距。
第一，通過制度建立公平競爭的市場環境。市場經濟條件下，賦予每一社會成員公平進入市場、參與市場競爭的機會，使得人們通過合法勞動、誠信經營獲利，而不是依靠身份、地位等非市場因素獲利。通過戶籍改革等有效措施培育和完善勞動力市場，使勞動力在城鄉之間、地區之間和行業之間自由流動，以實現等量勞動獲得等量報酬。第二，立法規范市場競爭秩序。通過法制來消除腐敗和非法致富。第三，加快對壟斷行業和既得利益群體的改革。促使政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立公平的市場競爭機制。
（二） 充分尊重和保障人權
自由是盧梭公意思想的終極目標。盧梭認為“人是生而自由的”,他所推崇的民主和平等、社會契約的建立，最終目標是爭取人的自由。人權是自由的前提，自由是人權的應有之意。以人為本是科學發展觀的核心，關懷人的自由也是其指導思想。
就制度層面來看，2004 年 3 月十屆全國人大通過了憲法修正案，首次規定了“國家尊重和保障人權”.
這是中國政治文明建設史上的里程碑，實現了人權法制化的跨越。2008 年“中國未來人權計劃”則進一步顯示了走向民主富強文明和諧的法治化國家對人的本質的理解和尊重。就現實發展來看，近些年我們在遇到非典、雪災、地震等災害時，都將第一時間搶救人的生命作為基本的抗擊災害的指揮思想，這充分說明了政府人權意識的增強。但是，還存在“以公意壓制自由”的現象，如何限制政府權力的濫用，充分保障公民的諸項權利，仍任重而道遠。因此，我們必須要完善各種維權機制，發展和保障人的個性自由，捍衛公民權利，推動全社會人權事業發展。
首先，加強制度化和法制化建設。馬克思認為，在民主的國家里，法律就是國王。要以法律規范的形式使人民自覺行事，保障人民真正并充分的享有權利。其次，堅持人民當家作主，使人民真正成為國家的主人。從我國目前的國情來看，我國正處于并且將長期處于社會主義初級階段，人民代表大會制是實現人民當家作主的最好形式。我們應該在堅持人民代表大會制的基礎上，廣泛宣傳民主形式，進一步拓寬民主溝通和表達的渠道，使人民把民主的真正內涵融會貫通。
（三） 增強權利與義務意識，實現二者相統一
盧梭的公意思想強調權利與義務的統一，認為責任、義務與權利必須是共存的。權利意識的強弱，往往受文化傳統價值取向的影響。眾所周知，西方文化傳統是以權利為導向的，而以儒家思想為核心的中國的傳統文化則是以義務為導向的，義務本位是中國傳統文化的主要特征。我國憲法和法律規定了公民應該享有的各項權利，但現實生活中由于權利意識的淡薄而引發的問題卻比比皆是。因而，要加強公民的權利意識，實現其權利與義務的統一。
盧梭還主張通過教育培育有德行的公民，使公民在享有權利的同時承擔相應的責任和義務。這對我們也有一定的啟示。在市場經濟條件下出現了各種道德失范問題，其深層次的原因在于權利與義務在一定程度上失衡。各種道德行為的失范者都試圖通過不正當手段，多獲得權利而少履行義務。權利與義務的失衡會對社會的道德建設產生嚴重的負面影響。
要增強權利與義務意識，實現權利與義務相統一需要做到： 首先，大力倡導社會主義和諧社會應該是既講個人的權利與自由，又講個人對群體、對國家、對社會、對民族的關心和責任。其次，加強對權力的制約監督，限制公權力的濫用； 建立全社會多方面的教育機制，增強公民維護自己合法權利的意識形態教育理念。再者，通過制度建設，加強權利與義務相統一的機制建設，針對道德失范問題，尤其需要透過立法加以干預，建立健全道德的法制化建設。
（四） 轉變政府職能，創建服務型政府
盧梭認為政府的權力來自于人民的授予，政府的權力之所以是合法的，就因為它緣于人民的委托，因而人民的共同利益就是政府行使權力的依據，政府在本質上是為人民和社會共同利益服務的組織。
長達數千年的封建統治，使我國成為一個具有濃厚的官本位和權力本位思想的國家，政府官員被俗稱為父母官，這反映了一種角色的錯位，顛倒了主仆關系。同時，在黨由革命黨向執政黨轉變的過程中，尤其是在商品經濟大潮到來后，漸漸滋生了部分政府官員權力的濫用、權力的專橫和權力的腐敗，他們從個人利益和小集團利益出發，以權謀私、權錢交易，侵犯了公民的合法權益。從而使得人民對政府存在的正當性受到質疑，對政府部門的支持和信心下降。
近幾年來一些地方出現了官民關系緊張，甚至出現程度不同的官民對抗事件，這些問題必須引起我們的重視、警惕和反思。黨的十八大報告提出： 要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。
當下，我們需要轉變政府的職能，使政府由原來的統治為主題的管理過程轉變為以服務為中心的治理過程，創建服務型政府，使政府真正成為人民的政府，使政府官員真正成為人民的仆人，全心全意為人民服務，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。具體可以采取以下措施來轉變政府職能，創建服務型政府： 首先，實施政府服務承諾制度。政府服務承諾制度是政府樹立良好政府形象和提高公信力的必要手段，承諾應從實際出發，承諾內容應具有針對性和可行性。其次，要完善監督機制。政府要最大限度向社會公開，接受公眾監督。如設立便民投訴信箱、舉報電話、進行民意測評等。第三，深化行政審批制度改革，設立科學的審批標準，規范審批程序。完善行政審批制度改革的法律法規，以《行政許可法》為基礎，加快包括行政程序法在內的配套法律、法規的建設。再造審批流程，完善行政服務中心的管理，做到行政權力公開透明運行。
一、公意的來源與確立
社會契約論是西方近代形成和發展的以契約為前提和中心來論述國家政權起源性質的政治學說---國家究竟是起源于強力還是起源于契約。這一學說由霍布斯奠基，經洛克發展后，盧梭是集大成者，使其系統化。他以天賦的“平等”、“自由”觀念為基礎，通過契約來說明國家政權的起源。認為人生來就是平等和自由的，人們之間的關系是建立在自由平等協商的基礎上，并由此提出主權在民的公意思想。
公意學說是盧梭政治哲學思想的核心內容，是他整個思想體系的“靈魂”和“尖端”,“正像在人的構成方面，靈魂對于身體的作用乃是哲學的尖端，同樣在國家的構成方面，公意對于公共力量的作用則是政治學的尖端”.有關公意的概念盧梭并不是首創者，狄德羅在其百科全書中曾有使用，而盧梭的公意思想不過是一種發展。如果說狄德羅是從神學層面上使用公意的話，盧梭則是從世俗層面上來使用這一概念的。
我們不妨作這樣的提問： 人們究竟為什么需要實現契約的結合？ 社會契約又何以可能實現？ 回答問題前先來看看盧梭所設想的公意是怎么形成的。
在《社會契約論》的開篇是人們傳誦已久的名句“人生而自由，但卻無往不在枷鎖之中”.為什么？ 盧梭也只是觀察到了這一現象。盧梭設想曾有這樣一種人類生存狀態： “人們曾達到過這樣一種境地，當時自然狀態中不利于人類生存的種種障礙，在阻力上已經超過了每一個人為了在這種狀態下繼續生存所能運用的力量。因此，這種原始狀態已不可能再繼續存在。
人類如果不改變其生存方式，就會滅亡?！痹谶@種境況下，人類既然不能產生新的力量，而只能是結合并運用已有的力量，即集合起來形成一種力量的總和才能夠克服這種阻力，這種力量的總和，只是由許多人的匯合才能產生，在這種力量之下，每個人的力量和自由是他生存的主要手段，同時它又能致力于力量的總和，而不致妨害自己，又不致忽略對于自己所應有的關懷。盧梭在《社會契約論》中明確指出他要解決的根本問題，那就是： “創建一種能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財產的結合形式，使每一個在這種結合形式下與全體相聯合的人所服從的只不過是他本人，而且同以往一樣的自由”.而盧梭之所以提出公意這一概念正是為了解決這一根本問題?！拔覀兠恳粋€人都把我們自身和我們的全部力量置于公意的最高指導之下，而且把共同體中每個成員都接納為全體不可分割的一部分”.也就是說，用理性指導人們聯合起來，相互之間簽訂協議，自愿將自身及其全部權利毫無保留的轉讓給整個集體，建立社會契約，從而形成一個共同體。這種由社會契約而形成的主權者共同體是一個道德共同體，它具有獨立的人格和統一的意志，這種共同體的意志就是公意。
因此，盧梭認為國家起源于社會契約，社會契約產生了公意，“社會契約是一切文明社會的基礎”.
自然狀態是沒有法律和道德的獸性狀態，淳樸而美好，但自然狀態不是恒定的，自然狀態下，常有個人能力無法應付的境況，人們必須通過與其他人的聯合才能生存下來，因而大家愿意結合起來。人們結合在一起，以集體的形式而存在，這樣人類就從自然狀態進入到了社會狀態。社會契約正是人們對其成員社會地位的協議?；谌藗兊墓餐枰?，社會中的個人放棄了其自身的特殊利益，而去追求一種共同的利益---公意。人們通過社會契約享有權利，并自覺履行契約所規定的各種義務。在眾意搭建的合約之巢上，公意得以安家落戶，棲身立命，并開始統治整個叢林。
二、公意的內涵
公意的內涵，可以從公意是主權者共同體的公共意志和公意并不永遠需要全體一致這兩個方面進行把握。
（ 一） 公意是主權者共同體的公共意志
盧梭的公意是指人們訂立契約而產生的-種類似于自然法的、實質性的理性實體，是不受個人意志變幻無常的影響的一種精神，是主權者共同體的公共意志和最高指導，代表共同體的公共利益和社會幸福，是衡量一切的標準。在現實政治社會中，除了作為共同體意志的公意外，還存在個別意志或私意、眾意和團體意志等特殊意志。社會契約的建立，每個訂約者都獲得了兩重身份。一方面，對于個人，他是主權者的一個成員； 另一方面，對于主權者，他又是國家的一個成員。
因而每個訂約者可以具有個別意志或私意。眾意是個別意志的總和，和個別意志一樣，只著眼于私人利益。當社會形成政治派別時，作為派別的小集團的意志就是團體意志。團體意志往往以犧牲大集體為代價來維護小集團的利益。
在公意與個別意志、眾意和團體意志的相互關系上，盧梭認為，公意有別于個別意志、眾意和團體意志。因為公意著眼于公共利益，其他意志都著眼于私人利益，不同的意志和利益有著自己不同的原則，必然會導致意志和利益的差異，因而它們之間很難協調一致。根據社會契約的性質，個人的真正意志和利益，與共同體的意志和利益應該是一致的，正如軀體中的每個器官和健康依賴于整個軀體的健康一樣。然而，事實上，個別意志與公意可能在某些方面可以相互一致，但由于“每個人作為人來說，可以具有個別的意志，而與他作為公民所具有的公意相反或者不同。他的個人利益對他所說的話，可以完全違背公共利益”,或者當個別意志只愿享受公民權利而不愿盡臣民義務時，他與公意之間可能出現很大的差異乃至對立，因而它們不可能永遠保持一致。
眾意作為個別意志的總和，它包含著公意，但往往著眼于私利，公意的形成是對眾意的克服，眾意“除掉這些個別意志間正負相抵消的部分之外，則剩下的總和仍然是公意”.團體意志對于構成這一集團的成員來說，是一種公意，但相對于國家來說，則只是這個社團黨派的意志，是一種個別意志。由于集團往往會因小團體的利益而犧牲國家的利益，因此團體意志不僅很難與公意一致，而且由于它的存在，會給公意的形成造成重大的障礙。盡管如此，但公意不能脫離個別意志、眾意或團體意志而孤立存在。事實上，正是由于個別意志之間的對立和沖突，才使公意的形成不僅成為必要，而且成為可能。
因為個別意志與利益之間的對立，必然會引起社會的動亂，使每一個人的自由、意志與利益經常處于無法保障的危機狀態。正是由于存在個別意志和利益的一致，人們都需要保衛自己的人身、自由與利益，從而必須開展社會聯系，簽訂契約，建立主權者共同體，用公意指導共同體的行為。公意的形成是對個別意志的抽象提升，這種抽象提升過程類似于化學中的化合反應，每個人的個別意志都作為質料被包含在公意之中，但結果卻是剔除了個別意志的具體規定，產生出一種新的抽象規定。正是由于公意產生于個別意志之間的沖突和對立，才使得政治成為一門藝術。
（二） 公意并不永遠需要全體一致的同意
由于公意有別于個別意志、眾意或團體意志，有時還與這些意志存在沖突甚至相反，公意是對個別意志的二度抽象，因而公意不可能永遠都是全體一致的同意，也不可能永遠需要主權者全體一致的同意。為了維護正常的社會秩序與自由，使社會公約不至于成為一紙空文，人們在訂立社會契約之時就已經相互約定，除了選舉的完全一致以外，還確立了多數人表決的規則。這種多數人表決的規則，其本身就是一種約定的確立，并且假定至少有過一次全體一致的同意。也就是說，意志要成為公意，并不永遠需要它是全體一致的同意，但必須假定至少有過一次全體一致的同意。多數人的表決可以得出公意。
盧梭認為，判定某種意志是否符合公意，除了全體一致同意外，還可以召開人民大會，通過投票進行表決。因為按照根本公約，唯有公意才能約束個人，而我們又無權確定個別意志是符合公意的，除非是已經舉行過了人民的自由投票。當人們在人民大會上提議制定一項法律時，他們所要表達的并不是人民是否贊成這項提議本身，而是在通過投票表決他是否符合公意，由于每個公民都被分給一張票，他們在投票時可以不讓別人知道他的意見是什么，從而每個人在投票時都說出了自己對這個問題的意見，于是從票數的計算里就可以得出公意的宣告。因此，與我相反的意見若是占了上風，那并不證明別的，只是證明我錯了，只是證明我所估計是公意的并不是公意。盧梭認為，由全體公民進行投票表決，由多數人決定，是判斷一個意志是否符合公意的最好辦法。但必須把全部票數都計算在內，任何形式的例外都會破壞它的公共性。
用全體公民投票表決的方式來判斷一個意志是否符合公意，就必須保證公民投票時的真實意志不受外界影響。即要保證公民在投票表決時，都能在不受外界勢力和利益影響的情況下直接表達自己的真實意志和真實想法。盧梭認為，“最重要的是國家之內不能有派系存在，并且每個公民只能是表示自己的意見”.只要人民能夠做到充分了解情況，詳細進行討論，同時彼此之間沒有任何“勾結”,相互之間不受影響，能真實表達自己的個別意志，那么，即使在個別意志客觀存在著的大量分歧中總可以產生公意。盧梭反對政黨和社團制度，認為如果存在政黨和派系，政黨和派系的小集團利益就會取代共同體公共利益，集團意志就會替代個人意志，則投票的數目不再與參加投票的人數相等，而只與集團的數目相等，投票結果就可能偏離公意，缺乏公意，甚至不再有公意，占優勢的團體意志只不過是一種個別意志。在此，盧梭顯然已經意識到了日益壯大的政治派系與議會暴力對個別意志的影響與控制，并試圖對此加以防范。
盧梭認為，“使意志得以公意化的與其說是投票的數目，倒不如說是把人們結合在一起的共同利益”,意志之所以能成為公意，是因為人們有共同的利益。在契約制度下，個人和社會共同體聯結在一起的約定在訂約者中間互為義務，人們不可能只為別人效勞而不是同時在為自己效勞，人們都必然地要服從他所加之于別人的條件。由于他們的共同利益所在，在投票過程中，盡管人們總是把每個人當成自己，所想到的總是自己本人，總是從自己的個別利益出發，基于自己的利益進行表決，有時對于一項法律的表決不可能達到全體一致，但只要實行多數人的決定，則最終總可以得出公意。
當然在這一過程中必須堅持兩條準則，即： 討論的問題越重大，則通過的意見也就越應當接近于全體一致； 所涉及的事情愈是緊迫，則所規定的雙方票額之差也就愈應當縮小。
三、公意思想對轉型中國的借鑒意義
當下中國處于社會轉型期和矛盾凸顯期，不和諧因素還很多。這些不和諧因素擾亂了社會的穩定，阻礙了和諧社會的實現，這些問題急需得到妥善解決。我們需要德治與法治的辯證統一，需要責任、義務與權利、自由的辯證統一，盧梭的公意思想無疑會給我們以深刻的啟迪和豐富的靈感。
（一） 立法維護社會正義，逐漸縮小貧富差距
在盧梭看來，在自然狀態中，人們淳樸、善良，不平等幾乎是不存在的。由于私有制和法律的產生，才出現了不平等，且變得根深蒂固而成為合法的了。因此他認為，在公意的指導下，立法應該傾向于維持平等。一方面對強勢地位者加以有效制約，防止他們以強凌弱、以富欺貧、與民爭利； 另一方面，又要使處于弱勢者得到他們應得的利益，保證其生存、自由和財產的權利。
要想使社會穩定就必須使這兩極盡可能的相近，而決不能存在富豪和赤貧。反映在當前的形勢中，限制高收入階層的膨脹，努力擴大中產階級數量，合力減少低收入階層，縮小貧富差距，促進經濟全面協調可持續發展，繼而建立更加完善的社會保障體系。
具體來看可以采取以下措施來縮小貧富差距。
第一，通過制度建立公平競爭的市場環境。市場經濟條件下，賦予每一社會成員公平進入市場、參與市場競爭的機會，使得人們通過合法勞動、誠信經營獲利，而不是依靠身份、地位等非市場因素獲利。通過戶籍改革等有效措施培育和完善勞動力市場，使勞動力在城鄉之間、地區之間和行業之間自由流動，以實現等量勞動獲得等量報酬。第二，立法規范市場競爭秩序。通過法制來消除腐敗和非法致富。第三，加快對壟斷行業和既得利益群體的改革。促使政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立公平的市場競爭機制。
（二） 充分尊重和保障人權
自由是盧梭公意思想的終極目標。盧梭認為“人是生而自由的”,他所推崇的民主和平等、社會契約的建立，最終目標是爭取人的自由。人權是自由的前提，自由是人權的應有之意。以人為本是科學發展觀的核心，關懷人的自由也是其指導思想。
就制度層面來看，2004 年 3 月十屆全國人大通過了憲法修正案，首次規定了“國家尊重和保障人權”.
這是中國政治文明建設史上的里程碑，實現了人權法制化的跨越。2008 年“中國未來人權計劃”則進一步顯示了走向民主富強文明和諧的法治化國家對人的本質的理解和尊重。就現實發展來看，近些年我們在遇到非典、雪災、地震等災害時，都將第一時間搶救人的生命作為基本的抗擊災害的指揮思想，這充分說明了政府人權意識的增強。但是，還存在“以公意壓制自由”的現象，如何限制政府權力的濫用，充分保障公民的諸項權利，仍任重而道遠。因此，我們必須要完善各種維權機制，發展和保障人的個性自由，捍衛公民權利，推動全社會人權事業發展。
首先，加強制度化和法制化建設。馬克思認為，在民主的國家里，法律就是國王。要以法律規范的形式使人民自覺行事，保障人民真正并充分的享有權利。其次，堅持人民當家作主，使人民真正成為國家的主人。從我國目前的國情來看，我國正處于并且將長期處于社會主義初級階段，人民代表大會制是實現人民當家作主的最好形式。我們應該在堅持人民代表大會制的基礎上，廣泛宣傳民主形式，進一步拓寬民主溝通和表達的渠道，使人民把民主的真正內涵融會貫通。
（三） 增強權利與義務意識，實現二者相統一
盧梭的公意思想強調權利與義務的統一，認為責任、義務與權利必須是共存的。權利意識的強弱，往往受文化傳統價值取向的影響。眾所周知，西方文化傳統是以權利為導向的，而以儒家思想為核心的中國的傳統文化則是以義務為導向的，義務本位是中國傳統文化的主要特征。我國憲法和法律規定了公民應該享有的各項權利，但現實生活中由于權利意識的淡薄而引發的問題卻比比皆是。因而，要加強公民的權利意識，實現其權利與義務的統一。
盧梭還主張通過教育培育有德行的公民，使公民在享有權利的同時承擔相應的責任和義務。這對我們也有一定的啟示。在市場經濟條件下出現了各種道德失范問題，其深層次的原因在于權利與義務在一定程度上失衡。各種道德行為的失范者都試圖通過不正當手段，多獲得權利而少履行義務。權利與義務的失衡會對社會的道德建設產生嚴重的負面影響。
要增強權利與義務意識，實現權利與義務相統一需要做到： 首先，大力倡導社會主義和諧社會應該是既講個人的權利與自由，又講個人對群體、對國家、對社會、對民族的關心和責任。其次，加強對權力的制約監督，限制公權力的濫用； 建立全社會多方面的教育機制，增強公民維護自己合法權利的意識形態教育理念。再者，通過制度建設，加強權利與義務相統一的機制建設，針對道德失范問題，尤其需要透過立法加以干預，建立健全道德的法制化建設。
（四） 轉變政府職能，創建服務型政府
盧梭認為政府的權力來自于人民的授予，政府的權力之所以是合法的，就因為它緣于人民的委托，因而人民的共同利益就是政府行使權力的依據，政府在本質上是為人民和社會共同利益服務的組織。
長達數千年的封建統治，使我國成為一個具有濃厚的官本位和權力本位思想的國家，政府官員被俗稱為父母官，這反映了一種角色的錯位，顛倒了主仆關系。同時，在黨由革命黨向執政黨轉變的過程中，尤其是在商品經濟大潮到來后，漸漸滋生了部分政府官員權力的濫用、權力的專橫和權力的腐敗，他們從個人利益和小集團利益出發，以權謀私、權錢交易，侵犯了公民的合法權益。從而使得人民對政府存在的正當性受到質疑，對政府部門的支持和信心下降。
近幾年來一些地方出現了官民關系緊張，甚至出現程度不同的官民對抗事件，這些問題必須引起我們的重視、警惕和反思。黨的十八大報告提出： 要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。
當下，我們需要轉變政府的職能，使政府由原來的統治為主題的管理過程轉變為以服務為中心的治理過程，創建服務型政府，使政府真正成為人民的政府，使政府官員真正成為人民的仆人，全心全意為人民服務，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。具體可以采取以下措施來轉變政府職能，創建服務型政府： 首先，實施政府服務承諾制度。政府服務承諾制度是政府樹立良好政府形象和提高公信力的必要手段，承諾應從實際出發，承諾內容應具有針對性和可行性。其次，要完善監督機制。政府要最大限度向社會公開，接受公眾監督。如設立便民投訴信箱、舉報電話、進行民意測評等。第三，深化行政審批制度改革，設立科學的審批標準，規范審批程序。完善行政審批制度改革的法律法規，以《行政許可法》為基礎，加快包括行政程序法在內的配套法律、法規的建設。再造審批流程，完善行政服務中心的管理，做到行政權力公開透明運行。
