第一章 概念界定及理論基礎
第一節 相關概念界定。
一、危機的界定。
單就從"危機（crisis）"的漢語字面解釋可理解為危險與機遇并存，是檢驗危機管理者決策和解決問題能力的關鍵點，是個人、集體、社會發展和進步的轉折點。漢語詞典中解釋為：指令人感到危險緊要的時刻；指一種產生危險的根源；嚴重困難的緊急時刻；指一種十分緊要的危險關頭；也指一種處于特別危險的境地，即將發生禍害的末端。
危機事件的發生有著千變萬化的現實場景，到目前為止，危機管理研究學者們仍無法對危機下一個全面且確切的定義，來定義危機的特點以及與之對應的危機管理系統。
國際危機研究的領跑者赫爾曼（Hermann）（1972 年）就曾嘗試著給危機下了一個定義：危機是一種特殊的情境狀態，其決策主體的核心目標存在危險時，決策主體在改變決策之間只有有限的反應時間，其情景發生不在決策主體的意料當中。從這個定義中我們可以看出危機產生的必要條件：決策主體的核心目標存在危險、有限的反應時間和意外性?？梢钥闯?，這個危機定義是基于決策理論的"決策取向型"定義，"其優點在于強調危機情境中決策的艱難選擇".
另外一位危機研究大師福斯特（Foster）（1978 年）指出，危機必須具備以下四個特征：一是急需快速做出決策，二是嚴重缺乏必要的訓練有素的人力，三是缺乏必要的物質資源，四是有限的時間限制。美國危機研究專家羅伯特（Robert）（2001 年）則認為：危機應包括三個方面：一是對人員和資源構成威脅；二是事件失控；三是對人員、資源和組織造成可控或不可控的影響。羅伯特認為危機的定義應有以下四個要素：一是反應時間有限；二是必須立刻做出決策；三是信息缺失或不真實；四是處置危機所需的人力、物力超過了實際擁有數量.
薛瀾教授（2003年）認為危機通常是在決策者核心價值觀念受到嚴重威脅或挑戰時、面臨危機信息極不透明、事態發展呈現不可預知性和需短時間做出決策等諸多不利因素的匯聚。換言之，"危機"就是潛在的各種社會矛盾與問題積聚積累到一定程度后激化的表現形式，亦可理解為是沖突雙方試圖通過非常規或極端的方式，督促政府解決沒有預判或長期無法解決的問題.張成福教授則認為：危機是一種緊急事件或緊急狀態，危機的出現和爆發將嚴重影響社會生活的正常運行，對人民生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出了政府和社會日常凈化能力，要求政府和社會采取特殊的措施和方法加以解決.
綜合國內外學者觀點，本研究認為危機有以下四個特點：
1.不可預知性：危機爆發的時間、規模、態勢以及影響深度，都是不可預知和判斷。如 2013 年昆明"719"暴雨事件及 2014 年昆明火車發生的暴恐事件。
2.聚焦性：在現代信息時代，有關危機信息傳播速度會比危機發展的速度要快很多。加之現代媒體特別是網絡媒體與自媒體對危機來說，如有良好的助燃劑一樣將會對危機形成巨大的聚焦效應。
3.破壞性：不論什么性質和規模的危機，由于其不可預知性，都必然會不同程度地造成破壞，引起人們的恐慌，加之決策者決策的時間和掌握信息的有限，會導致決策出現不合理之處，從而帶來不必要的損失和破壞。
4.緊迫性：無論什么危機，只要一旦爆發，其破壞性就會被迅速的釋放，并呈快速擴展之勢，若不能第一時間有效控制，危機就會加速惡化，造成更加嚴重的損失。如 2015 年 3 月 4 日凌晨，昆明市官渡區彩云北路東盟聯豐農產品商貿中心發生一起火災，加上每年的三四月份為昆明干燥大風天氣，雖救災及時，但災情仍快速蔓延，最終仍造成 12 人死亡的危機事件。
對于危機的界定，本研究認為可以理解為：對人民生命財產安全或決策者核心價值觀念構成嚴重挑戰或威脅，而決策信息又缺失且不透明，事態發展存在性和需要極大的不可預知性并需要決策者迅速做出決策等不利情境的匯聚。
二、危機管理的內涵。
在對"危機"這個核心概念進行界定后，就有利于對危機管理的進行恰當合適的解釋。危機管理的概念國內外學術界對此的解釋也非常多，國外通常把危機管理稱之為危機溝通管理，認為危機管理的基本對策在于加強危機信息的披露和與民眾的有效溝通，爭取民眾的理解和支持。歐美國家的危機管理研究普遍認為危機管理是決策者為應對各種各樣危機所進行的計劃決策、動態調整、化解處置等系列管理措施和辦法，包括規避危機、控制危機、解決危機與解決危機后的恢復等不斷總結和調整的動態過程。其危機管理的目的在于降低或消除危機所帶來的威脅和損失.
我國學術界一般把危機管理稱為"突發事件應對"、"緊急狀態管理",許多學者認為，危機管理包含對危機事前、事中、事后各方面的管理，我們進行危機管理就是要在偶然因素中發現必然因素，在危機中發現有利因素，把握住危機的規律性，掌握危機的處置方法，盡可能避免危機所造成的破壞和損失，并且能夠緩解危機，變害為利。對目前學術界的危機管理進行梳理后可以得知，恰當的危機管理需要做到以下幾個方面：預防并控制危機；轉移或控制危機的根源、范圍和影響；完善對危機的反應措施；完善修復危機管理預案；危機后的恢復與重建，有效地減輕危機造成的損害。
因此，本研究對危機管理內涵的理解為：通過監測預警、防控與應急處理、災害評估與恢復等方法，有效介入危機情境，利用有效手段控制危機擴散，減弱或消除危機所造成的破壞和損失，如有可能將危機轉化為機會、機遇，通過危機管理，達到減弱或消除危機和預防今后再次發生類似危機的目的。在明確危機管理內涵的基礎上，接下來對城市危機管理進行探討。
三、城市危機管理的理解。
無論是發達國家還是發展中國家，目前仍未形成完整、權威、統一的包括城市安全管理的理論框架在內的城市危機管理理論。若要對城市危機管理下一個恰當合適的定義，還必須對城市危機進行必要的闡述?，F代城市面臨著信息化、全球化、城市化誘發的生態風險、技術風險、制度風險等危機事件，這些事件被稱為城市危機事件?？梢钥闯龀鞘形C是由自然或人為因素引起的，對城市居民的生命財產安全構成威脅，影響城市系統正常運行的突發事件。它具有突發性、不確定性、緊迫性、連帶性、區域性、兩面性等特征.根據我國轉型期政治經濟文化實際情況和危機的發生過程、性質和機理，我國城市危機管理主要是以應對自然危機、事故危機、公共衛生危機、社會安全危機為主，同時注意與時俱進，不斷加大對國際危機、非傳統安全危機等一系列新型危機的應對。依據城市危機可能造成的危害程度、波及范圍、影響力大小、人員及財產損失等情況，可以將城市危機由高到低劃分為特別重大（I 級）、重大（II 級）、較大（III 級）、一般（IV 級）四個級別。城市危機與所有其他類型的危機一樣，其發生和發展，都有一定的規律可循。按照城市危機發生的規律，城市危機管理在宏觀上可分為事前、事發、事中、事后四個階段。這也決定了城市危機管理的四大基本程序：預警監測、應急、消除、事后恢復，落實到具體的管理程序上則是預防與應急準備、監測與預警、危機處置與救援、事后恢復與重建.
城市危機管理的重點則是事前預防、預警管理以及事后追責、杜絕危機再發生管理，其他不應忽視的要點還有城市危機管理體系的法制建設、危機管理的行政轉變及危機管理的國際合作。
根據本文對"危機"、"危機管理"的概念界定，本研究就城市危機管理定義如下：即發生在城市（urban）中的，對人民生命財產安全或決策者核心價值觀念構成嚴重挑戰或威脅，而決策信息又缺失且不透明，事態發展存在極大的不可預知性并需要決策者迅速做出決策進行有效介入、采取行動積極控制危機的擴散，努力減弱危機所造成的危害和損失，甚至將危機轉化為機會、機遇的一系列措施。
第二節 理論基礎。
一、社會燃燒理論。
隨著我國的城市危機事件給人民生命財產安全帶來越來越大的安全隱患，為此組建一個完善健全的城市危機管理機構來處置城市危機就顯得十分重要，這也是構建社會主義和諧社會的題中之意，是全面落實黨的十八黨創新社會管理的基本要求的具體體現。在黨的十六大召開以來，經過多年城市危機管理機制建設方面的不斷摸索發展，在面臨一些重要的城市危機的時候，我國城市危機管理者已經可以將各種理論知識與城市危機實際情況相結合，構建較為完善的城市危機處置體系。在這些理論當中，牛文元教授提出的社會燃燒理論即可作為城市危機管理的理論依據，該理論從分析社會問題著手，以構建合理恰當的城市安全、社會安全的預警機制為導向，進而用來預測城市的安全與穩定。
牛教授提出的社會燃燒理論是以自然社會中的燃燒產生所必備具備的燃燒物質、助燃劑和點火溫度三個因素來進行分析研究。該理論認為若三個因素無法同時具備的話，燃燒物質就不可能被點燃發生燃燒。牛教授將社會秩序的失序、產生動亂與發生燃燒現象情況進行了合適的對比。該理論把社會秩序失序的原因類比為自然界的燃燒物質，即人與人之間、人與自然之間產生不協調和不和諧的關系，并導致人與人之間權利與利益分配不公平等因素。對于助燃劑的類比，該理論認為現代媒體尤其是網絡媒體的網絡傳播即可視為助燃劑，這些各類媒體通過信息傳遞的不對稱性，對危機事件過分夸大，無中生有，在真實消息中夾雜大量謠言進行傳播，導致人民群眾無法進行正確理性地對事件做出判斷，促使個人自保自護的過分追求和集體社會不安的心理因素過分聚焦放大等，進而使這些因素成為促使危機事件產生的良好的助燃劑。最后，就是點火溫度的類比，該理論把諸如重大群體性事件，特大自然災害，暴力恐怖事件等城市危機事件比作為點火溫度，也把點火溫度稱之為"導火索".社會燃燒理論認為只有確保人與人之間、人與自然之間的關系達到充分的協調與和諧才可以使讓整個社會處于一種理論意義上的絕對穩定狀態。如果有破壞人與人之間、人與自然之間平衡與和諧關系的事情發生時，就會形成不同程度的影響社會穩定狀態的"負能量",即形成引起社會失序的"燃燒物質".當"燃燒物質"的量積累達到快發生質變時，在新聞媒體或者是輿論的有意推動下（即助燃劑），便會在一定的地理空間中聚集大量的人口，如果這個時候出現了引起社會失序的"點火溫度",那么就會產生質變使社會處于失衡與不穩定當中，甚至會發生使社會崩潰的危機事件。
從社會燃燒理論中可以知道，危機事件的爆發實質上就是一個從量變到質變，整個系統逐漸被打破和摧毀的過程，看似突發的，不可以預測的危機事件，其實是有規律可循的。我國政府的危機管理部門日常處置危機問題時缺乏及時有效科學的處置手段，使得燃燒物質不斷積累。因此，為避免燃燒物質的積累，政府在正常的危機管理中必須要妥善、及時、科學、民主、公正地處理好每一個危機問題。在制定長效機制的法律法規和制度建設中，要確?？梢杂行胶夂吞幚砀骼鎴F體的權力和利益關系，以便盡量消除"燃燒物質"的產生和積累。要充分利用現代技術釆取科學民主的決策方式，制定出有利于危機解決和消除而又不會造成燃燒物質的堆積和積累的合理恰當方案來處置危機事件，進而在源頭上盡可能地降低危機發生的概率。據國家統計局 2014 年統計年鑒中的統計數據，從 2006 年至 2013 年我國居民收入從 11759.5 元（人民幣）穩步增長到 2013 年的 26955.1 元（人民幣）.根據人民幣對美元匯率來換算，從 2006年到 2013 年為止，我國居民人均收入正好在 1000-3000 美元之間,且目前依然處于這個階段，這個階段正對應著人類社會發展歷程中的"非穩定"的階段，容易造成人與人、人與自然之間的關系失衡，社會失序。在我國改革開放進入深水區的過程中，目前正處處在改革開放的攻堅克難期，正在或者將暴露各種各樣深層次的社會、階層、民族矛盾，不同利益群體之間的矛盾都有可能是引發城市危機事件、破壞社會和平穩定的因素。我國政府若可以對中國社會穩定總體態勢和重大的突發性城市危機事件從戰略判斷的高度來做出及時的判斷和預測，有效消除引起危機事件燃燒物質，降低危機事件發生的可能性，并對危機的具體特性來研究制定有針對性的危機處置措施，這對于進入二十一世紀的我國政府的提高危機管理和處置水平具有十分重要的意義。
二、社會沖突理論。
在現代社會生活中，社會沖突是一種非常普遍的社會現象，由于人與人、人與自然之間，不同利益團體、不同階層之間都有各自的利益訴訟，必然就存在不可避免地矛盾與摩擦。當各種社會矛盾和社會沖突積累到了一定程度便會發生質變引起城市危機事件的產生。為有效應對和解決社會現實里存在的人與自然、人與人之間及不同利益群體之間的各種矛盾，社會沖突理論便應用而生，該理論對于我國政府提高城市危機管理水平，構建全面小康社會，實現中國夢具有重要的指導意義。
起源于歐美等西方國家的社會沖突理論是在結構功能主義的基礎上不斷發展起來的，它是西方社會理論的重要組成部分。第二次世界大戰結束之后，西方國家社會的各種矛盾不斷激化，社會日益動蕩，為了尋找解決困擾政府管理層的種種社會問題的行之有效的方法，學術界渴望對社會現實中的各種矛盾和沖突在理論上進行的恰當合理解釋。故而，以達倫多夫、科塞等人為主要代表的社會沖突理論便隨之產生。達倫多夫（1963）認為，社會結構中的階級結構是社會沖突的根源。統治與被統治之間的權威關系是這種階級結構劃分的根據，這種階級結構劃分導致了權力和利益分配的不公平不均衡，進而使個人或組織在互動時產生了矛盾沖突。當權力和利益的差別性分配日益積累進而激化了各個團體間的矛盾時，社會沖突就形成了.存在于社會運行中的社會沖突是當前學術界對社會沖突理論的主要研究方面，對其理解可分為兩個方面：第一方面是狹義的社會沖突，是指沖突方的目標相斥，且雙方都意識到自己處于沖突對立狀態，進而采取公開、直接的對抗行為，例如暴恐事件、游行示威等，而這樣的對抗和沖突過程中一般會使他人的利益受損；第二方面是廣義的社會沖突，即整個社會中任何形式的不兼容都可看作社會沖突，且不一定會出現明顯的對立或對抗方式，這就擴大了社會沖突的時間與空間范圍.然而社會沖突在破壞社會整體的和諧與穩定的同時也促進了社會團結、一致與社會整合，就如原始森林的防火一樣，需要一定程度的局部的森林小火來燃燒枯葉以防止枯葉積聚過多而造成無法控制的森林大火，進而整個森林都造成無法挽回的損失。因此我們應該辯證地看待各種社會沖突現象，學會合理地運用科學的理論知識來指導實踐工作，進而提高政府職能部門處理各類社會問題的能力和水平。
目前，我國改革已經進入攻堅期和深水區,各種社會矛盾和沖突也日益激烈，有些甚至非常復雜多變，主要表現在新產生的利益群體與既得利益集團之間的矛盾與沖突上。當前我國在城市化進程中面臨的社會沖突大多屬于非對抗性質的，針對一些具體的社會問題所引起的不同階層之間利益的沖突。因此沖突群體間除了一般的對立關系外，更多的是一種利益協調和整合關系。如果政府職能部門能夠正確地認識不同社會沖突的性質，運用科學的方法進行合理處置，就能夠快速有效地阻止城市系統的結構固化，從而使城市煥發新的活力，進而使城市重新整合并且保持城市的穩定發展。研究和分析社會沖突理論有助于揭示社會沖突的本質和功能，促進政府職能部門尋找化解沖突的正確途徑和有效方法，對建設社會主義和諧社會，全面建設小康社會，促進政府合理處理城市危機具有借鑒意義。政府管理者在看到社會利益沖突對社會的發展進步造成消極負面影響的同時，也不能忽視它帶來的積極的正面影響。其中最主要的積極正面影響就是逐步建立和完善"安全閥制度":社會沖突能夠有效地引起整個社會的關注，從而促使政府職能部門為保持原有利益運行機制動態上的穩定性，積極地釆取有效措施對其及時進行調整。在社會穩定發展的過程中，政府管理者也必須認真尋找社會沖突的深層次原因，分析其對社會各利益群體產生的影響，并合理區分各種社會沖突，從而制定出相應的對策促進社會的穩定和諧和發展。根據社會沖突理論的內涵，政府管理者也要注意量的把握，為了保證社會生活生產的穩定有序，政府管理者應盡力把沖突程度控制在一定范圍內，這就要求政府管理者要在社會沖突的量上做出科學合理的把握，根據社會沖突的不同程度，及時地制定相關政策以緩和社會沖突，減小其造成的不良影響。
三、城市安全理論。
城市安全理論是上海社會科學院教授沈國明提出的重要理論。該理論以危機管理和國家安全理論為基礎，綜合運用政治學、社會學、心理學以及城市學等理論，把城市這類特定的社會組織作為研究對象，進而形成了"城市安全"這一概念，即處于城市（urban）范圍內的人、財、物、地及各種正當合理合法活動的安全，它用新視角、新方法從城市安全本身、影響城市安全的因素、危害城市安全的因素和城市安全保障體系四個方面入手進行研究分析為我國城市安全管理提供了充分的理論依據和示范作用.
當前，我國正處在城市化快速發展的時期，根據國家統計局數據顯示，從2002 年至 2012 年，我國城鎮化率以平均每年 1.35%速度發展，到 2012 年，我國城鎮人口比重達到 53%.按照黨的十八大提出要加快中國城鎮化建設的要求，據預測，到 2050 年我國的城鎮化率將達到 70%以上.隨著我國城市化進程加劇，城市的風險系數也相應地提高，相對農村而言，城市人口不僅僅在數量上所占比重增大，而且在密集程度上也遠遠超過農村，由于城市的特殊地位，從而使城市人口的安全不僅成為整個國民安全的重要組織部分，也成為整個國民安全的重點。加之城市在經濟、政治、金融、軍事、文化、信息等方面的比重也遠遠高于農村，由此就使得城市安全成為整個國家安全的重要內容，而且在全球化浪潮的不斷向前推進下，許多大城市已經成為國際化大都市，其城市安全的意義在一定程度上甚至超越了國家安全的意義，其安全在整個人類安全和世界安全中也占據重要地位。因此我們必須高度重視城市安全，然而城市由于人口集中、經濟密度大、城市各系統關聯程度又非常緊密等因素，使得城市在危機面前就是一個脆弱的極易受到更大破壞、造成巨大損失的系統。因此從國家安全的高度出發，政府應對城市社會穩定總體態勢做出有效管控，城市安全理論就是一個重要的理論依據，它的作用主要是為了揭示城市安全的客觀規律，探尋城市安全管理的合理模式，然后服務于城市安全的管理活動，進而為城市安全活動提供科學的理論依據，這對我國政府提高和增強城市危機管理水平和力度，加強社會管理，構建社會主義和諧社會具有極其重要的意義。
