本篇論文目錄導航：
【題目】長壽經濟開發區管理機制改進研究
【第一章】長壽經開區管理問題探究緒論
【第二章】企業型政府理論基礎
【第三章】長壽經濟技術開發區管理體制現狀及問題分析
【第四章】國內外開發區管理體制成功經驗借鑒
【第五章】長壽經濟技術開發區管理體系改革與創新建議
【結論/參考文獻】長壽經濟技術區管理模式優化研究結論與參考文獻
4 國內外開發區管理體制成功經驗借鑒
縱觀國內外，各種類型的開發區數不勝數，他們所采取的管理體制也各有特色，這也充分體現了因地制宜的原則。俗話說"借他山之石攻己之玉",本文選取了大家熟識的美國硅谷、新加坡裕廊工業區 2 家國外開發區和天津濱海新區、蘇州工業園、青島經濟技術開發區 3 家國內開發區作為典型分別進行對比研究，為長壽經開區的管理體制改革提供成熟的經驗。
4.1 國外開發區管理體制經驗借鑒。
4.1.1 美國硅谷模式。
硅谷位于加利福尼亞州北部，舊金山灣區南部，是美國重要的電子工業基地，也是世界最為知名的電子工業集中地。自硅谷于 20 世紀 60 年代發展以來，截止目前擇址硅谷的計算機公司已經發展到大約 1500 家。硅谷的成功，得益于其以附近一些具有雄厚科研力量的美國一流大學斯坦福、伯克利和加州理工等世界知名大學為依托，以高技術的中小公司群為基礎，并擁有惠普、英特爾、蘋果、思科、英偉達、朗訊等大公司，很好地將科學、技術、生產融為一體。
硅谷是現代開發區的開端，其首創了一種科學、技術、生產三位一體的發展模式，這種產學研相結合的管理體制最大的優點就是市場化程度高，政府參與少，行政干預少，開發區管理自主、發展自由，很夠很好地吸引中小型投資者。其次，硅谷的行政主體明確，有利于園區的事務領導、決策和管理相統一，對園區的發展有推動作用。再者，硅谷的管理體制是有法可依的。按照法律規定，硅谷建立了包含三個層次，即最高決策機構-董事會、管理執行機構-大學設立的專門機構和服務機構-公司的管理體制，有法律明確的管理體制確保了管理主體行為的執行能夠在法律的框架內有效運行，使得行之有法可依。硅谷這種層次清晰、機構扁平、人員不多的管理方式，極大地提高了辦事效率。[17][18]
4.1.2 新加坡裕廊工業區模式。
裕廊工業區（Jurong Industrial Estate）是亞洲最早成立的開發區之一，位處新加坡島西南部的海濱地帶，距市區約 10 多公里，面積超過 60 平方公里。裕廊工業區的產業發展走了一條循序漸進的路子，其發展建設前后分為三個階段，即勞動密集型產業主導階段（1961-1979 年）、技術與資本主導階段（1980-1989 年）和知識經濟主導階段（1990 年以來）。目前園區內企業數量已超過 8000 家，各主導產業也由最初的初加工向高附加值產品領域延伸，形成了完整的產業鏈，使臨港經濟漸趨成熟。
裕廊工業區的開發運營主要是由政府壟斷，因此其采取的是政府主導的管理體制模式。裕廊管理局作為新加坡所有工業區的直接管理機構，擁有很高的自主權限，管理了新加坡所有工業區的規劃、建設、租賃和管理工作。這種管理體制的特點就是審批權限下放充分，裕廊管理局自主權限大，能夠真正實現區內的一站式服務，在很大意義上降低了交易成本。同時，這種管理體制下的政府壟斷開發，為裕廊工業的發展提供了三重保障，第一重保障是規劃保障。政府主導開發能充分確保裕廊工業區發展是在政府規劃指導下，始終不脫離政府從一開始就將裕廊定為全面發展的綜合型工業區的目標。第二重保障是資金保障。園區成立之初的開發建設資金都來自于新加坡政府，為基礎設施建設提供了資金保障，后期雖然資金的來源多樣化了，但項目建設的初期投入資金仍然主要由政府提供。第三重保障是制度保障。裕廊工業區不是"政策特區",而是重在為入駐企業創造優越的制度環境和法律環境。第四重保障是基礎設施保障，按照總體建設規劃的要求，裕廊工業區從整個工業區長遠發展的角度出發，初期便投入主要資金和力量用于建設和完善基礎設施，為工業區的發展打下堅實的硬件基礎；并同步興建各種社會服務設施，如學校、科學館、商場、體育館等，使裕廊工業區集生產和生活于一體的綜合工業區。生產和生活相得益彰，對工業區的人才儲備起到了非常大的促進作用。[19]
4.1.3 啟示。
上述兩個開發區的管理體制代表了國外兩類開發區模式，即產學研單位引領創辦的開發區和政府主導創辦的開發區。他們各自有自己的優勢。產學研單位引領創辦的開發區消除了一些不必要的行政干預，自主管理權限大，自由發展空間多，有助于知識和生產相互滲透，有利于園區的持續發展，但是由于缺乏政府的參與和大力支持，開發區的公司得不到應有的資助，開發區在發展中遇到的各類需要協調的問題都將難以處理。而政府主導創辦的開發區由政府直接管理，能夠很好地使資金、人力和設備得到充分有效發揮和相互配合，能確保規劃實施的有效性，但是政府的行政干預過強，有時候限制了市場經濟調節作用，甚至阻礙了開發區與當地經濟發展的有效結合。美國硅谷和新加坡裕廊工業園區都是世界上一流的開發區代表，他們在管理體制方面成功的經驗，能夠為其他開發區在正確處理政府和市場關系方面提供一定的借鑒意義。此外，硅谷和裕廊工業園區的管理體制還具有以下特點可供借鑒。一是行政主體地位明確。不論是政府主導型還是產學研引領的企業模式，開發區的行政主體地位都是明確的，確保了開發區事務的領導、決策和管理的統一性。二是管理權限明確。硅谷這類產學研引領的企業模式自主性很強，政府干預少，開發區管理自主、發展自由，其管理權限是明晰的；裕廊管理局作為新加坡所有工業區的直接管理機構，管理了新加坡所有工業區的規劃、建設、租賃和管理工作，管理權限也是明確的。三是管理體制有法可依。國外的開發區都是在法律規定下建立的管理體制，一方面其具有的層次少、人員少、扁平化的管理特點能簡化行政審批程序，另一方面其審批權限的合法性不容質疑，因此開發區在行使相應的權力有法可依，運行有保障。
4.2 國內開發區管理體制經驗借鑒。
4.2.1 天津濱海新區模式。
天津濱海新區是國務院批準的第一個國家綜合改革創新區，位于天津東部沿海地區，環渤海經濟圈的中心地帶，總面積 2270 平方公里，包括了天津經濟技術開發區、保稅區、天津港三個功能區，塘沽區、漢沽區、大港區三個行政區，以及海河下游工業區，是中國北方對外開放的門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心、宜居生態型新城區，被譽為"中國經濟的第三增長極".
1994 年，為了實現濱海地區范圍內的港口、國家級開發區、保稅區以及各功能區優勢互補，相互依托，以形成巨大組合效應，天津市委市政府批準設立了濱海新區領導小組，負責整個天津濱海新區的規劃發展建設；2000 年，濱海新區工委和濱海新區管委會成立，繼續負責新區的規劃發展建設。經過了 15 年的不斷探索和發展，濱海新區取得了可喜的成績，2009 年 11 月，國務院正式批復濱海新區行政體制改革方案，同意撤銷天津市塘沽區、漢沽區、大港區，設立天津市濱海新區，以原塘沽區、漢沽區、大港區的行政區域為濱海新區的行政區域，即撤銷濱海新區工委、管委會，撤銷塘沽、漢沽、大港區現行建制，設立濱海新區行政區，轄區包括原塘沽、漢沽、大港三區全境。2010 年，濱海新區實現生產總值 5030億元，經濟總量超過上海浦東新區。
天津濱海新區自設立以來到 2009 年行政區成立之前，在行政管理體制上一直采取的是"管委會協調"模式，并按照大部制理念，只設"一辦三局"--經濟計劃發展局、規劃建設發展局、投融資促進局和辦公室，全面履行負責新區規劃、招商、規劃建設等職責。同時，天津濱海新區管委會具有較大的獨立性，直接接受天津市委市政府領導，規劃濱海新區經濟發展、區域性城市發展、各功能區的發展和產業布局，協調和組織區域內跨行政區和功能經濟區的各項工作，并監督管理區域內的經濟事務。但是在實際運行中，這種"管委會協調"模式也不可避免地出現了一些問題。原因是濱海新區包含了若干區一級的政府，但管委會只是一個市政府派出機構，在管委會與區一級政府協調工作時常常表現出難度大，工作效率低等困難。
2009 年濱海新區行政區成立后，管理體制經過了兩輪改革，最終形成了目前這種機構精簡、分工明確、運作有序和行為規范的管理體制。新的管理體制有以下四個特點。一是合并機構，建立統一的行政架構。撤銷了濱海新區工委、管委會以及塘沽、漢沽、大港區現行的建制，設立了濱海新區行政區，比原來 3 個行政區的機構大幅度精簡。二是推進經濟職能和社會職能的分離，實現城區和功能區的優勢互補和協調發展。具體操作是組建兩類區委、區政府的派出機構，一類是城區管理機構，主要行使社會管理職能，包括塘沽、漢沽、大港三個工委和管委會；一類是功能區管理機構，主要行使經濟發展職能，包括九個功能區黨組和管委會。三是按照大部制理念組建內設機構，進一步消除了職能交叉、機構重復等弊端，在管理組織架構上保障了政府的辦事效率。四是天津市政府陸續將相關的職能事權和行政審批權下放給濱海新區政府，賦予新區更大的自主發展權、改革權和創新權，真正實現新區的事情新區辦。[20]
4.2.2 蘇州工業園區模式。
蘇州工業園區是中國和新加坡兩國政府的合作項目，于 1994 年 2 月經國務院批準設立，同年 5 月實施啟動。在中新兩國政府的共同推動下，蘇州工業園區經過 20 年的高速發展，取得了備受矚目的成績。到 2014 年底，蘇州工業園區實現地區生產總值 2000 億元，高新技術產業產值 2719 億元、新興產業產值 2330 億元。
在自主品牌方面，園區 50 家重點科技型自主品牌企業銷售收入均超億元、銷售總收入增長 15%,新增上市企業 3 家，累計達 13 家；"新三板"掛牌企業 18 家，居全國高新區首位。
蘇州工業園區的成功在于其很好地將新加坡的成功經驗和中國國情及園區實際結合起來，積極探索建立了適應社會主義市場經濟的管理體制和運行機制。蘇州工業園區是典型的企業開發模式，采取的是行政管理職能與經營管理職能相分離的管理體制。蘇州工業園區由中新雙方合作共同開發，中方負責主權管理，蘇州市政府委托園區管委會履行管理職能。同時，蘇州工業園區管委會與當地一些知名企業組建投資公司，形成蘇州財團，蘇州財團又與北京一些大公司合資組建中國蘇州園區股份有限公司，形成中方財團，然后由中方財團和新加坡財團組建了中新工業園區開發有限公司。這樣的模式下，園區管委會只負責行政管理，而開發公司負責企業管理，二者相互獨立，各司其職，真正實現了政企分離，開發公司自主經營，自負盈虧。蘇州工業園區"親商"的理念也是其管理體制的一大特色，園區管委會從上至下都具有極強的"客商服務意識",也進一步促使了園區管委會在轉變政府職能及規劃建設、經濟發展和公共行政管理等方面進行了積極探索，建立了"精簡、統一、效能"的政府組織架構和公務員隊伍以及對企業"全過程、全方位、全天候"的服務體系，形成了科學規范的管理秩序和法治化環境。[21][22]
4.2.3 青島經濟技術開發區模式。
青島經濟技術開發區（以下簡稱青島開發區）成立于 1984 年 10 月，是經國務院批準設立的首批 14 個國家級開發區之一。青島開發區位于膠州灣西南海岸，與青島市主城區隔海相對，總面積 274.1 平方千米，核心區規劃面積 20.02 平方千米，常住人口約 60 萬。經過 30 年的開發區建設，開發區從一個小漁村逐步發展成為全市乃至全省開放型經濟發展程度最高的現代化城區之一，綜合發展水平評價連續 9 年居全國國家級開發區前五強。2014 年，完成地區生產總值 1685 億元，規模工業產值 3863 億元，公共財政預算收入 100 億元。
青島開發區先后經歷了兩次大的機構調整與改革，相應的管理體制也經歷了兩次大的調整。
第一次是 1992 年，山東省和青島市政府將青島開發區范圍擴大到黃島全區，青島開發區管委會與黃島區政府合署辦公，兩塊牌子一套人馬，率先在我國沿海城市開啟了開發區與行政區合并的先河。青島開發區在本輪管理體制改革后，一方面有效緩解了發展空間嚴重不足的問題，青島開發區由起步的 15 平方公里擴展為 274 平方公里，有利于統一規劃、統一產業布局；另一方面是青島開發區和黃島區合并后，機構精簡高效的管理體制使開發區管委會的管理權限更加集中，區內一切事務都交由開發區管委會統一管理，減少了體制摩擦。招商引資、項目建設等審批及服務工作，真正實現了"一幢樓"辦公、"一站式"審批、"一個窗口"收費和"一條龍"服務，極大地提高了青島開發區的辦事效率，降低了管理運行成本以及優化了投資環境。
第二次是 2012 年，原青島市黃島區與膠南市合并，青島開發區不再與黃島區一套機構、兩塊牌子，在相關政策框架內相對獨立運行，自主發展。在兩次機構調整中，青島開發區建立起了以改革開放為主要特征，精干高效、運轉協調的行政管理體制，在全省率先整建制通過 ISO9001 質量管理體系認證。不斷深化行政審批制度改革，將 1054 項審批事項精簡到 104 項，總精簡幅度達 90%.積極推進"零收費區"建設，面向工業企業的區屬收費項目由原來的 334 項減少到 2 項，每年可以減輕企業負擔近 2 億元。建立了"一站式"行政審批中心，將與項目引進和建設相關的行政審批和服務事項全部集中到行政審批中心統一辦理，提高了辦事效率。設立機關效能投訴中心，機關效能建設走在全省、全國前列。堅持科學決策、民主決策，規劃、人事任免等重大事項實行票決制。注重從源頭上預防和解決腐敗問題，重點抓好教育、制度、監督、查處、一崗雙責"五個關鍵環節",制定并落實經營性土地使用權轉讓、建設工程項目招投標、財政資金使用、農村財務管理、干部人事任免"五個重點領域"6 個監督辦法。[23]
4.2.4 啟示。
我國經濟技術開發區經過 30 多年的發展，已形成了多元化的管理體制和運行模式，天津濱海新區采用的是行政區的管理體制，蘇州工業園區是管委會+開發區公司的管理體制，青島經濟技術開發區是管委會主導的管理體制，他們代表了目前中國比較典型的三類開發區管理體制類型。對比以上三家開發區的成功經驗，不難發現，它們在管理體制方面仍然有一些共同點可供借鑒。一是因地制宜，制定適合的管理體制。天津濱海新區、蘇州工業園、青島開發區在設立之初都很好地結合了當地實際制定適宜的管理體制，隨著開發區的深入發展，管理體制也隨之不斷創新，但始終堅持了因地制宜的原則。二是建立了"精簡、統一、效能"的政府組織架構。天津濱海新區撤銷原有三個行政區以及管委會，設立新區行政區，極大地精簡了機構人員，新區在統一的區委、區政府領導下，規劃、招商、建設等更具統一性；蘇州工業園自成立以來，一直在中新政府領導下，統一規劃建設和發展，機構精簡，效率較高；青島開發區雖然經歷了合并、獨立的機構調整，但一直堅持精簡高效、運轉協調的行政管理體制，機關效能建設位列全國前茅。三是注重公共服務能力提升。天津濱海新區組建兩類派出機構，分別管理社會事務和經濟發展事務，目的是集中力量，提供專業的公共服務；蘇州工業園區樹立了全新的"親商、富商"理念，對企業建立了"全過程、全方位、全天候"的服務體系；青島開發區精簡行政審批流程，建立"一站式"行政審批中心，將與項目引進和建設相關的行政審批和服務事項全部集中到行政審批中心統一辦理，提高辦事效率。
