環境的惡化已經成為制約我國經濟發展、影響社會安定、危害公眾健康的重要因素。自“十二五”規劃將“建設資源節約型，環境友好型社會”作為基本國策以來，環境保護被提高到前所未有的高度。資源型央企作為國家提供能源和原材料的主體力量 , 在經濟的快速發展中發揮了相當重要的作用，但同其他類企業相比，這類企業的經濟增長主要還是依靠對資源的消耗來實現，對環境的破壞更為嚴重。
因此，從行政組織理論的角度分析資源型央企的環境問題，對于推進國家治理體系現代化，實現政治、經濟、社會、文化和生態五位一體總體目標具有重要的意義。
1 當前我國資源型央企的環境問題基本狀況
在我國，國有企業是國民經濟的重要支柱。按照政府的管理權限劃分，國有企業分為中央企業和地方企業，中央企業指由國務院國有資源監督管理委員會管理的國有企業。資源型央企則是指依靠一定的技術對自然資源進行開采、加工和銷售，由中央各部委直接管理的以營利為目的全民所有制企業。經過多次重組和改革，截止到 2013 年，我國共有 155 家央企，其中以煤炭、電力、石油、化工等為主的資源型央企共有 26 家，占總數的 16.7%.作為“共和國長子”,資源型央企為國家的經濟建設做出了杰出的貢獻。
近幾年來，由于環境污染問題，資源型央企受到越來越多的關注。目前，資源型央企在生產活動中的主要生態問題有 :資源開采中原材料和能源消耗過高，礦產資源回采率仍然較低 ;對資源開采地周邊的自然環境破壞較為嚴重，資源開采生產過程中排放的污染物過高 ;資源開發過程中環境事故頻發，安全生產形勢不容樂觀[1].資源型央企由于自身的特點，成為國家原材料和能源的重要保障，在經濟快速發展中起到了相當重要的作用。
但是，由于片面追求經濟利潤，提升個人政績，導致部分資源型央企忽視社會責任，逃避環境監管，環境破壞事件時有發生。即使中央明確要求資源型央企發布社會責任報告，由于缺乏制度性的約束而未能真正發生效力。
2 傳統行政體制已難以對資源型央企給予有效監管
2.1 資源型央企自我環境監管障礙
資源型央企的環境監管主體主要有三方面 :企業自身、政府和社會。在國家大力提倡和制度規約下，資源型央企的環境保護意識得到一定提升。但是，作為企業來說，經濟利益仍舊是其第一目標，資源型央企追求短期經濟利益最大化、自我環境監管不足是資源型央企環境污染的主觀原因。
2.1.1 短期經濟利益最大化的驅使
從理念角度分析，追求短期經濟利益最大化是造成資源型央企環境污染的原因，極端的理念導致資源型央企忽視自然與社會的和諧，違反國家的各項環境保護政策，一味追求經濟增長。
第一，違反環境保護的產業結構政策。產業結構政策是從有利于環境保護的角度出發對不同時期產業結構調整所應遵循相關原則的規定。但在實踐中，這些政策并未得到嚴格貫徹與執行。為追求短期經濟利益最大化，資源型央企不惜違反國家環境保護產業結構政策的要求，采取粗放型生產與管理模式，積極上馬資源粗加工項目，大大降低了經濟持續增長的支撐能力 ;不惜違反限期整改和強制淘汰制度的規定，采用國家明令禁止的落后技術、工藝和設備，導致環境污染與生態破壞；不惜違反清潔生產法律，逃避清潔生產審計，生產原材料和能源消耗高、質量低劣的產品，嚴重阻礙了國民經濟的可持續發展。
第二，違反環境保護的技術政策。發展科技含量高的適用生產技術和投入低、見效快的污染治理技術是我國環境保護技術政策的總體思想。但短期經濟利益最大化仍是資源型央企從事各項生產經營活動的基本依據和對自身行為選取的唯一標準。實踐中，資源型央企放棄成本較高但適宜推廣的生產技術，取而代之的依然是價格低廉、已被嚴格限制或淘汰的生產技術 ;拋棄運轉與維護費用較高、經濟負擔較大但實際效果明顯的污染治理技術，取而代之的依然是花費與投入幾乎為零的直接排放。
2.1.2 自主性環境管理不到位
資源型央企自主性環境管理，即資源型央企作為自然環境管理的主體，運用各種手段，限制生產經營活動中對環境不利的行為，協調發展生產和保護環境的關系。資源型央企自我管理的有效進行，能夠最大程度地減少或控制環境污染的產生。但是，由于部分資源型央企環境保護意識不強，環境管理仍存在缺陷。
第一，資源型央企未能將環境保護納入企業計劃制定、執行和管理中。相當一部分資源型央企在制定企業規劃之前，沒有對污染現狀進行評價，并且沒有進行排污量增長預測和環境影響預測，因此，未能提出科學的環境保護規劃，確定環境目標。
第二，資源型央企環境保護技術管理不足。在生產過程中，由于資源型央企不能通過制訂技術標準、規程的方式進行環境約束，從而未能達到限制生產活動對環境損害的目的 ;由于沒有對技術改造方案和設備更新方案進行全面、客觀的環境影響分析，因而無法將技術改造與污染治理相結合 ;由于沒有對環境保護設備進行環境經濟評價，因而無法選定合理的污染防治技術路線 ;由于未能將環境技術管理納入企業技術管理之中，生產技術部門和環保部門缺乏配合，因而難以高效率地開展環境技術管理工作。
2.2 地方政府缺乏治理資源型央企環境污染的動力
改革開放以來，我國的政治體制發生了很大變化，中央向地方放權，地方政府自主權加強，在微觀領域內獲得了較大的資源配置的權力。但是實行分稅制在一定程度上造成了地方政府的財政困境，中央財政收入占整個財政收入的 68%,地方政府的收入僅占 32%,地方財政支出卻占60%,而中央財政支出只占 30% 左右，地方財政“體力不支”,基于經濟利益驅動的政府行為越來越多，成為一個既有強烈追求經濟利益動機、又有行為能力的經濟主體。因此，“招商”成為地方政府的重要工作，在地方財政“體力不支”的背景下，與企業聯袂自然變得更為迫切，作為共和國長子，中央直屬企業在地方政府那里顯得尤其突出和耀眼。
第一，地方政府“零成本”與資源型央企合作，減少財政負擔。資源型企業主要從事的是地下礦產資源的開采活動，其賴以生產的原材料均屬于自然資源，資源型企業對于自然資源有著高度的依賴性。在我國，自然資源的產權很難界定，公共性被忽視，當地政府成為所有者和支配者，地方政府可以利用在資源上的優勢，為資源型央企提供政策和稅收上的優惠，吸引資源型央企的“落戶”,增加財政收入。
第二，地方政府通過與資源型央企的合作，實現推動社會發展。央企被譽為“有實力、不差錢、講信譽”的企業，央企由國務院國有資產監督管理委員會直接管理，規模大，不僅能夠解決當地的就業問題，帶動經濟的發展，而且它的“不差錢”降低了地方政府的風險，央企的“落戶”一定程度上提高了該地區社會地位和影響。
由于地方政府出現的環境監管困境，應著重從政治激勵和財政約束的制度環境方面解析。（如圖 1 所示）作為理性人的地方政府，行為動機主要是追求政治晉升和提高個人收入。以政治激勵來看，我國現在的激勵體系中暗含著“GDP 至上”的潛規則，晉升的激勵牽引著地方政府官員專注于經濟發展，提升政績 ;從財政約束來看，事權與財權的不匹配給地方政府造成了巨大的財政壓力，為了完成上級任務提升政績，也為了使地方財政資金寬裕，地方政府不得不專注于經濟發展來彌補收支缺口[2].
地方經濟的發展靠的就是企業，因此，地方政府具有很強的意愿支持和保護產值大、利稅高的污染企業，而不是對其環境污染進行監管。在環保支出上，由于其對政績貢獻的周期長、見效慢，因此，在吃緊的財政支出中也常常被冷落，地方環保部門的人力、財力和物力普遍嚴重不足。
因此不難理解，為什么中國環境監管制度在地方政府那里并不能得到有效的實施。事實上，只要在這種激勵和約束力量其關鍵作用的地方，政府行為就很難避免經濟優先、環保松弛的選擇，造成環境監管的困境。
2.3 地方環保部門執法受到牽制
《中華人民共和國環境保護法》明確規定，造成環境污染事故的企業事業單位，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門，根據所造成的危害后果處以罰款。情節較重的，對有關責任人員由其所在單位或者政府主管機關給予行政處分。另外，還可根據所造成危害后果處以罰款，或者責令停業、關閉。這一規定明確了地方環保部門對資源型央企有監督管理的職能，但是，地方環保部門的體制結構問題和資源型央企的本身特點決定了地方環保部門對資源型央企不能形成有效的監督。
2.3.1 “強企業，弱政府”的行政級別設置
央企作為國資委直接管理的中央企業，是我國最高規格的企業。從央企的人事安排角度分析，可以將其分為兩大陣營：一個陣營是黨政一把手由中組部直接任命和管理，共有 53 戶，其一把手往往是等同于副部級干部 ;另外一個陣營是黨政一把手由國務院國資委直接任命和管理的中央企業，其一把手往往等同于正局級（正廳級）。
央企的“高規格”造成了“小管大”的監管局面，有效性難以保證。根據我國法律規定，地方環保部門有監管央企并對其破壞環境的行為作出懲罰的職責。但是，按照我國的行政級別，市、縣級地方環保局屬于處級和科級，明顯低于央企的行政級別，受科層組織體制的影響，這種小管大的行政管理格局在實際工作當中進行有效管理的難度更大。地方環保部門迫于行政級別上的壓力，對央企的環境污染行為置之不理，使央企環境污染問題逐漸惡化。
2.3.2 對地方環保部門的多頭管理
從體制結構的角度看，我國的環保行政體制結構表現為“縱向分級，橫向分散”的結構，在縱向結構上，依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66條，地方環保部門依照法律或者行政法規受上級政府主管部門業務指導。中央環保部門通過環保專項資金的形式對地方環保事業開支給予補助 ;在橫向結構上，同級人民政府對同級環保部門的人事管理與財務經費管理[3].
在環保體制中的雙權威系統中，由于地方政府掌握重要的人事權和財權，導致地方環保部門受控于它。地方政府受自身利益影響，往往表現出重經濟輕環保的消極一面，特別是以 GDP 增長為主要指標的政績考核體系對地方政府行為發揮著顯著引導作用。因此，受地方政府左右，執法難的情形比比皆是，很多與地方經濟發展直接相關的環保事權，比如環評審批、企業排污監測等，在履行過程中阻力重重，地方環保部門不能有效地履行其職能。具體到資源型央企的資源開發以及排污問題，地方環保部門在人、財、物等諸多方面受制于地方，很難有叫板的實力與底氣，因此，許多時候只好放棄了原來的角色定位，為資源型央企污染項目放行開綠燈，甚至默許央企破壞環境的違法違規行為。
3 應通過體制改革實現對資源型央企的有效管理
3.1 改革傳統環保體制
《中華人民共和國環境保護法》規定了我國現行環境保護行政管理體制的基本框架，可以概括“統一管理與分級、分部門相結合”.針對資源型央企來說，環境監管體制呈矩陣形結構（如圖 2 所示），這種傳統的環保體制存在著一定的不足和弊端。第一，地方環保部門囿于上級環保部門與地方政府的夾縫之中，迫于地方政府財權和人事權上的壓力，只能發揮“協助”和“調查”的作用。第二，資源型央企的行政級別較高，而同一級別的國家環保局與資源型央企之間并無實質的監督與被監督關系，作為最基層的地方環保部門，毫無立錐之地。因此，打破傳統的環保體制是有效監管資源型央企的重要前提。
3.1.1 實行垂直管理，維護地方環保部門的獨立性
實現垂直管理是維護地方環保部門獨立性的有效方法。地方環保部門實行垂直管理，就意味著“脫離地方政府管理序列，不受地方政府監督機制約束，直接由省級或者中央主管部門統籌管理”人、財、物、事“,從這個角度來說，”垂直管理就是通過權力的上移，加強上級部門對地方部門的監督和管理，實現地方部門執法的獨立性“[4].
地方環保部門實現垂直管理使地方環保部門的人、財、物權上移至上級環保部門，保證地方環保部門經濟上的獨立性，并賦予了獨立的行政執法權，從而避免地方政府的干擾，打破了地方政府的控制，敢于對資源型央企實行監督與管理，更好地履行保護環境的職能。
3.1.2 國家環保部對資源型央企直接管理
從國家環保部的職能來看，”統一監督管理“包括對于全國范圍的環境保護工作進行統一的規劃、部署、協調和監督，以及對于本部門、本系統以及國務院其他相關行政主管部門在各自職權范圍內環境保護工作的監督和指導。
地方環保部門的主要的職能是對管轄區域內的”統一監督管理“.由此看來，國家環保部沒有對資源型央企直接監管的職能。另外，我國在企業單位的管理上奉行了級別管轄，降低了地方環境保護行政主管部門的權威性。地方環境保護行政主管部門對于行政級別高于自己的資源型央企的污染也不容置喙，這種級別管轄最終導致了地方各級環境保護行政主管部門的弱化，對于環境污染只能報以行政不作為的態度。但是從短期角度來看，取消央企的行政級別是有困難的。因此，要改革傳統的環保行政體制，由國家環保部牽頭，對資源型央企直接管理，地方環保部門隸屬于國家環保部門，打破行政級別給環境監管帶來的困境。
通過維護地方環保部門的獨立性、實行國家環保部的直接管理，形成新的針對資源型央企的環保體制結構（如圖 3 所示），中央一級，國家環保局與國資委對資源型央企統一監管、協調合作，嚴格審核資源型央企項目的審批，整頓不符合環保要求的項目，在源頭減少環境污染的可能性，同時，地方環保部門擺脫地方政府的束縛，直接隸屬于國家環保部，對國家環保局負責，履行環評、審批和監督的職能，有權要求污染環境的資源型央企關閉，加強地方環保部門的話語權和權威性。
3.2 在環保體制中建構配套的評估體系
建構綠色 GDP 的理念已經在全世界范圍內傳播，目前我國以”經濟增長“為核心的傳統考核體系已經開始轉變，正努力建構、完善政府環境績效評估體系。對于資源型央企排污問題，政府環境績效評估體系的建立，有助于提高地方政府以及領導干部環保理念，提高處理和解決資源型央企環境污染問題的自覺性[5].
針對資源型央企排污這一具體問題，在改革傳統環保體制的基礎上，應建構配套的評估體系，主要包括國家環保局對于地方環保的評估以及賦予地方環保部門對于資源型央企的評估權。由于評估的主體與對象有差別，因此，評估的內容與要求也各不相同。國家環保局對地方環保部門的評估主要是指對環境政策實施后所取得的環境效果進行階段性的評估，其目的是清晰描述環境狀況的優劣、監督和衡量地方環保部門管理水平的高低并且以評估的數據為依據調整環境政策、問責地方環保部門 ;地方環保部門對資源型央企的評估則是指對各項環境指標的審核，相比更加具體，賦予地方環保部門評估權，打破”稻草人“的困境，加強地方環保部門對資源型央企的有效監督和管理。
首先，要建立合理的環境評估指標體系。以事實和數據為依據，制定和實施一套具有科學性、激勵性、針對性和可操作，并且符合目前管理水平現狀的簡單易行的環境評估指標體系，為環境評估提供定量評價的尺度，從而達到科學評估的效果。同時評估體系的建立應遵循代表性、透明性和數據的可行性等原則，針對資源型央企的特點而制定。
其次，地方環保部門應建立長期有效的評估機制，組織評估工作小組，定期對資源型央企進行評估檢查，對各項排污指標定量分析，將評估的結果報告國家環保局同時向社會公布。
最后，要重視評估結果的導向功能，對于超標的資源型央企給予相應的罰款或停業處罰。
在環保體制中建構配套的評估體系，賦予國家環保部門與地方環保部門一定的評估權，在縱向上加強了對資源型央企的監管力度，特別是國家環保部門對地方環保部門環保效果階段性評估，對地方環保部門進行監管，施加壓力，從而有效推動地方環保部門職能的履行，提高環境監管的效率和效果。
3.3 實現環境問責主體的多元化
環境問責制度建立在環境影響評價制度基礎之上，是指特定的主體對負有環境保護責任的組織或個人履行職責的情況進行責任追究的一種制度。2006 年 2 月，監察部、原國家環?？偩职l布了我國首個環境問責規定，但是，由于環境保護責任的缺失、問責機制的不健全以及資源型央企的特殊性，環境問責的有關規定并未發揮其應有的作用，解決資源型央企環境污染問題仍需進一步完善環境問責制度。
目前，我國對責任主體的問責基本上是由黨委和政府啟動行政問責，在實踐中，問責制等同于上問下責，這種機制不僅沒有解決上級有誰來問責的問題，而且在上級與下級需要承擔連帶責任的情況下很難保證問責結果的公正性，特別是資源型央企與地方政府存在”合作“關系，對政府責任的追究更加不易，因此，實現環境問責主體多元化是有必要的[6].
第一，要加強權力機關的問責，即各級人民代表大會及其常務委員會的問責。首先，確立專門機構進行問責，明確規定各級人民代表大會下設的負責環境事務的專門委員會--環境與資源保護委員會，對政府是否履行環境責任進行問責 ;其次，明確權力機關問責的手段，依據相關規定，權力機關可以通過質詢、罷免、特定問題調查、投不信任票等方式，對政府是否履行環境責任進行問責 ;最后，進一步明確人民代表大會問責的范圍，使問責具有可操作性，減少隨意性。
第二，新聞媒體、社會公眾、各民主黨派作為問責的主體。在實踐中，新聞媒體、社會公眾、各民主黨派主要是”問“的主體，而不是完全意義上”責“的主體，應該開通多種合法渠道，賦予他們”責“的權力，為公眾訴訟、控告檢舉提供保障，發揮其對增強”問責官員“的責任意識、法制意識、道德意識、公權意識的重要作用。
實現資源型央企環境污染問責主體的多元化，主要是加強對地方政府的問責，通過對地方政府責任的追究，避免地方政府在經濟利益的驅動下成為資源型央企的”保護傘“,提升環境保護的意識。同時利用新聞媒體和社會公眾，對資源型央企、地方政府以及環保部門進行監督，成為第三方監督主體，實現環境問責的公正、透明和有效。
3.4 社會公眾應成為重要的監管主體
社會公眾是資源型央企環境污染的最大受害者，尤其是資源型央企所在地居民，嚴重影響了他們的身體健康和生產活動。資源型央企作為公有制經濟的骨干力量，理應承擔更多的社會責任，從這一角度分析，資源型央企必須對所在地的環境負責。同時社會公眾尤其是資源型央企所在地居民，作為利益相關者，享有知情權、參與決策和決定權、檢舉控告權及尋求司法救濟權。[7]
隨著媒體網絡的發展，社會公眾的參與渠道增多，成為監督資源型央企的重要力量，進一步加強社會公眾的參與是解決資源型央企排污問題的強有力的手段。
資源型央企環境信息公開是公眾參與的重要前提。應構建一種激勵機制促進資源型央企自愿公布環境信息，對于嚴重污染的企業則采取強制手段公開信息，或通過第三方環評機構公布監測信息。公布的環境信息主要包括污染物排放總量及超標準排放污染物狀況 :污染物排放對環境造成的影響 ;污染事故的防范及對策 ;污染治理計劃及年度實施情況 ;企業內部環境管理情況。同時，由地方環保部門進行審核，定期公布給媒體。
將社會公眾納入到資源型央企環境評估體系當中，作為除地方環保部門的另一個環境評估主體，參與資源型央企兩個評估階段。第一階段是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出意見與疑問 ;第二階段為社會公眾參與對資源型央企已建項目的跟蹤測試，保障評估過程的合法性、客觀性，保障評估結果的公開性、透明性。
賦予公民就違反環境法的行為提起訴訟并阻止該違法行為的權利。美國學者 May 認為，”公民訴訟確保了無數的行政機關和數以千計的污染企業能夠遵守法律，減少了數億噸的污染物，保護了大量的瀕危物種和生態棲息地。
公民訴訟節省了大量的行政資源和納稅人的稅款?！癧8]為公民訴訟權提供法律保障，即維護了公民的合法權利，同時也是環境保護多元主體的體現。
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