一、引 言
官僚制這一嚴密、合理如同機械的社會組織，給人類的全部生活以重大影響。馬克斯·韋伯曾在1918年斷言：“工業與官僚制給現代和可預見的未來以特征?！表f伯的預言在當代不僅得到驗證，而且現狀遠遠超出了他的預想。隨著官僚制在社會各領域的擴展和滲透，社會生活越來越依賴于官僚制的運轉，同時，人們對官僚制的苦楚怨恨之聲也與日俱增。盡管國內外學者均試圖提出替代和超越官僚制的理論，但到目前為止，尚未出現真正能夠完全替代官僚制的理論。官僚制的非人格秩序歷來廣受詬病，所謂的非人格秩序即韋伯在官僚制中論證的技術合理性秩序，是由工具主義所論證并進而造就如馬爾庫塞所稱“單面人”現象的權威化的秩序,而不是指前現代的神學秩序。非人格秩序下的人要求擺脫個人動機和個人情感，排除任意性和隨意性，嚴格的照章辦事。
批評者認為官僚制成為奴役人的“鋼鐵外套”，人在這件“鋼鐵外套”中忍受靈魂的分割，最終導致組織的僵化和人員的物化。甚囂塵上的批判聲并不能帶給改革者徹底拋棄官僚制的勇氣，甚至這種批判也是形而上的批判。在社會生活領域中,沒有一種非人格設施（自然界力量除外）能夠不依賴人格化的力量而獲得全社會的普遍順從,乃至忍受其靈魂的分割。對非人格秩序的批判掩蓋了這樣一個事實：任何國家都不存在一個純凈的非人格化工具，在價值中立的承諾下是各種利益和力量的激烈角逐。在人們批判官僚制把人變成沒有感情的機器的時候，官僚制早已異化成為特殊利益集團的工具。非人格秩序神話早已在現實中破滅，而對這個神話的批判卻沒有停止。
由于歷史、文化和國情的差異，我國的行政組織的官僚制不同于西方國家，需要解決的問題也有所不同。一部分國內學者認為我國現狀是官僚化不足，我國的公共行政并不具備摒棄官僚制的條件，要建構完善的官僚制來彌補公共行政的不足。一部分學者認識到官僚制的缺陷，認為應該超越官僚制，而究竟要建構怎樣的公共行政模式，學術界并沒出現權威的主導型理論，還處于理論探索階段。人治色彩濃重、法制不足和照章辦事、管理僵化兩種狀況在我國行政管理中同時存在，我國的行政管理中并不只存在單一的權威，而是呈現出個人魅力型、傳統型和法理型三種權威并存的局面。把我國的公共行政定性為非人格化或人格化，都是有失準確的，我國的行政官僚同時存在兩種行為，一種是愚蠢的照章辦事，一種是躲避規則，以謀取私利。因此，我國行政體制的問題不是法律規則過多還是過少，而是如何有效對行政官僚兩種行為進行規范約束；不是人格化和非人格化中的抉擇，而是如何尋求人格化和非人格化的平衡。
二、我國公共行政中的人格化傾向的狀況描述
在歷史文化傳統和現實政治的雙重作用力之下，被韋伯證明為擁有技術合理性的官僚制在我國并未得到充分的發展，我國公共行政的現狀為官僚制不足，其重要的表現就是我國公共行政中的人格化。表現為政府官員及其行為輕視規則與規范，行政管理以“身份取向”凌駕于“成績取向”之上，行政腐敗現象嚴重，等等。本文具體從以下三個方面做簡單陳述。
（一）潛規則
潛規則是相對于顯規則而言的。各種有違于現行主導價值或在追求“政治正確”的場合不能公開宣稱的價值觀念、行為方式，或者通行于某個領域內、不太為外人所知的行為模式，似乎都可用“潛規則”一以概之。潛規則主要是指與顯規則相悖，是一種私底下的行為，是行為主體為了獲得個人或小集團利益而進行的私下交易，是不道德和非法的。潛規則存在于我們社會的各個領域，在我國的公共行政領域也不能幸免。特別是隨著改革開放，我國權力逐漸下放，上級對下級的控制減弱，但相應的法制還不完善，社會監督機制還不健全，潛規則存在的空間就有所增大，潛規則比起改革前沒有減少反而呈增多的趨勢。以官員的提拔任用為例，官員的提拔任用有著明確的標準和程序，必須對官員的能力、素質以及他的工作業績進行考核，考試考核由集體決定，可是，在一些地方卻演變成要想升遷就要請客送禮，“不跑不送，原地不動”。其原因是一些主要領導一人說了算，“說你行，你就行，不行也行；說你不行，你就不行，行也不行”成了潛規則。很多正直的領導干部即使干得很好也沒有得到應有的升遷，嚴重打擊了公務員的工作積極性，一些行政工作人員往往不以工作業績為重，而是醉心于官場潛規則的研究。韋伯的官僚制強調對正式規則的服從，而潛規則無疑是有悖于官僚制的規則取向的，潛規則不是正當、合法的規則，體現了人格化的色彩。
（二）人情行政（非制度化行政）
所謂人情行政是指公務員將個人的私情因素融入行政過程,使其行政行為缺乏理性和穩定性的行政活動，其極端是以權謀私。人情屬于主觀范疇，是人與人因血緣或交往中形成的感情。人情存在于任何國家任何時期，但是人情行政的程度各不相同。在我國由于法制的不健全，在公共行政中人治色彩較濃，很多規則因人而定，很多規則程序缺乏剛性約束，人情行政的現象在我國并不少見。無論是基于血緣還是人與人之間交往形成的感情，都影響著我國的公共行政。雖然近年來行政改革不斷深入和法制不斷完善，但是公務員的錄用、考核、升遷等環節依然受到人情關系的影響，官員們升職往往不是靠工作表現，而是靠討好上級和上下級之間關系的親密程度。任人唯親而不是任人唯賢，“互惠主義”的風氣依然可以存在。
人際關系作為一種客觀存在，并不能徹底排除在公共行政之外，公共行政人情化存在兩重性，一方面，良好的人際關系可以保持組織或系統的良性運作，以實現組織目標。但是另一方面,如果一個組織或系統過度依賴人際關系,就會導致公共行政的理性化程度降低,從而制約著公共利益目標的達成。這種兩重性具體表現在：既可協調行政組織關系,又易導致行政組織分配不公；既可在行政組織內建立信任,又易滋生腐??；既為行政活動提供方便,又使行政人員陷入“人情”和“正義”的兩難境地。人情行政在我國的存在與中國的社會經濟、政治、歷史文化傳統和行政管理制度密切相關。在此階段，很難徹底去除，要通過制度的完善和法制的健全來控制人情在行政活動中的滲透，培養積極正當的人際關系。
（三）家長制作風
傳統中國是“家國同構”的社會模型，家文化在傳統的中國文化中居于核心地位，這種家文化深刻地影響著中國人的認知和行為，家文化在行政管理中表現為家長制?！凹议L制”下的權力是一種絕對的權力，規則和法律在這種絕對的權力面前形同虛設。在我國相當一部分的“第一把手”將“黨的一元化領導”變成了個人領導。原泰安市委書記胡建學說得很坦白：“到我們這一級就沒人管了?！奔议L制下的下級要對上級服從，官僚制下也要求下級對上級服從，但這兩種服從的實質并不相同。在家長制影響下的服從，是一種籠罩在權力控制之下的忠敬關系，無法排除主觀的、情緒的、人格的因素對客觀目的的干擾。受這種傳統影響的現實行政是“領導者出于‘父愛主義’對被領導者進行管理，其言行往往被視為絕對的真理，下屬缺乏自信和必要的參與，在決策過程中往往是‘一言堂’，雖然有民主集中制原則，但在實際中往往得不到真正的貫徹?！?/p>
然而現代官僚制下的服從建立在合理合法的基礎之上，并非服從于上級個人，而是服從于組織的規章制度，上級的權力由制度和規則賦予，在規定的事務范圍之內，下級有義務服從上級，這種服從體現的是非人格化的成員關系。
三、我國公共行政中的人格化傾向的原因分析
西方國家公共行政人員價值中立的承諾受到現實的拷問和學者的批判，并沒有形成真正的非人格化秩序。而在我國公共行政活動中也存在人格化的傾向，表現為人治色彩濃厚，現代理性精神的缺失等。無論是西方國家還是中國都存在官僚制工具理性的失敗，個人和特殊利益對組織工具的操控，但是，我國的公共行政人格化的原因與西方國家并不相同，而與我國整個社會政治系統的各因素密切相關。
（一）我國處于農業社會向工業社會的過渡階段
美國行政學家里格斯認為人類歷史上存在三種基本的社會形態，即傳統的農業社會、過渡社會和現代工業化社會，通過對泰國和菲律賓等國的行政行為的研究，提出了著名的三大行政模式，即農業社會的行政模式（亦稱融合型行政模式），工業社會的行政模式（亦稱衍射型行政模式），過渡社會的行政模式（亦稱棱柱型行政模式）。我國當下仍處于過渡社會，里格斯對過渡社會的行政模式的描述與分析和我國的行政模式有很多相符之處。盡管行政行為已經逐漸與其他社會行為分化開來，但是卻尚未完全分化；盡管專業化的行政機構已經設立，但是它們還不能正常運作，其功能還很有限；盡管許多行政制度業已建立，但是它們在實際的行政過程中因仍然受到各種傳統勢力的影響而不能起到約束和規范作用。呈現出以下特點：第一，異質性，一個社會在同一時間里，同時存在著不同的制度、行為、觀點，從行政組織方面看，一方面，中央政府在航空、電子、通信等部門設有專門的機構并且配備有現代化的管理設施；而在另一方面，在一些偏遠的地方，宗教、宗族、宗派團體卻處于支配地位。第二，重疊性，即行政機構的重疊現象，行政機構并不一定產生其應有的功能，行政行為往往受非行政標準所主宰。當一個行政機構不能發揮其應有的功能，不得不由一些非行政組織來完成它的任務。第三，形式主義，即政府所指定的法令和政策不能付諸實施，形同虛設，腐敗不能禁止。農業社會向工業社會的轉型期，工業社會的制度體系還沒建立，或者受到傳統的農業社會的殘余的影響，已經建立的規則和制度并不能發揮應有的作用，公共行政中不可避免地存在人格化的傾向。
（二）差序格局下的中國社會關系
公共行政人格化傾向中最大的毛病是“私”，“私”的問題確實一個群己、人我的界限怎樣劃分的問題。費孝通認為中國的傳統社會結構是一種“差序格局”。以“己”為中心，像石子一般投入水中，和別人所聯系成的社會關系，不像團體中的分子一般大家在一個平面上，而是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄。在這里我們遇到了中國社會結構的基本特征了。為自己可以犧牲家，為家可以犧牲族……在差序格局中，公和私是相對而言的，站在任何一圈里，向內看也可以說是公的，小團體的公。在西方國家，國家這個團體是一個明顯的也是唯一的特殊的群體界限。而在我國的傳統里群的界限是模糊不清的“天下”，國家只不過是從自己這個中心里推出去的社會勢力里的一圈而已。在差序格局中，社會關系是逐漸從一個一個人推出去的，是私人聯系的增加，社會范圍是一根根私人聯系所構成的網絡。即使是現代中國的公共行政依然受到這種差序格局的影響。各種裙帶關系、小團體在正式的行政組織中存在，小集體的利益侵害公共利益。
在公務員錄用、考核、升遷中不以工作績效等客觀標準，而是受到與領導干部的關系親疏的影響。這種差序格局下的社會關系是形成人情行政、潛規則的重要原因。
（三）作為利益群體和權力群體的官僚群體對規則的抵制
我國公共行政的人格化傾向的重要原因是行政官僚是擁有自身價值和利益的獨立群體，他們本身就具有僭越其行政功能的固有傾向。作為官僚群體的個人具有社會屬性，非人格化的規則和制度要通過現實的人來執行，他們會利用其專業知識和職位上的優勢，想方設法地規避監督，以達到謀取私人利益的目的。當規則和制度威脅到整個官僚群體的利益，他們勢必會通過消極執行等方式來對規則進行抵制。我國的“三公”消費居高不下，重要原因就是作為“三公”消費主體的公務員為了群體的共同利益消極執行國家政策，而我國的規則又缺乏足夠的執行力所致。行政官僚作為國家政策的執行者，在執行的過程中享有自由裁量權，這就為行政官僚對抗非人格化的規則提供了空間，國家的很多大政方針都是宏觀的、方向性的，很多的具體規則由行政官僚制定，很多具有地方保護主義色彩的地方行政法規是違背國家的政策和法律的，但依然可以在地方實施，這些規則本身就不具有合理性，維護小團體利益，本質上還是人格化的。
（四）法制精神的缺乏和法制的不健全
我國封建社會漫長，人治的歷史源遠流長，影響深遠。在公共行政中法治觀念淡薄。在中國，法治精神并沒有得到很好地貫徹，法律和規章制度稀缺，法律執行尺度不一。難以發揮應有作用。法律不是在任何時候、任何情況下對任何人、任何組織、任何事件都平等地發揮作用。主要表現為：無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究、以情代法、以權代法。依法行政，實現行政管理的法制化，包括三方面：一是有無科學的、完備的和可操作的行政性法規；二是依法行政能否成為行政主體的自覺行動：三是對行政主體及其行政行為有無有效監控機制。改革開放以來，我們在法制建設方面取得了舉世公認的成績，但在上述三個方面仍然存在許多問題。
四、行政組織中人格因素和非人格因素的平衡
對官僚制非人格秩序的批判由來已久，事實上沒有任何一個國家的行政組織是純粹非人格化的，而我國的公共行政組織離韋伯的非人格化相差甚遠，強化規則法制一直是我國學界的主流共識，不少學者認為規則主導型社會是中國未來的發展方向。然而愚蠢的照章辦事的危害已經在我國公共行政中初見端倪，成為提高行政效率的障礙。對西方官僚制理論的批判和對我國公共行政人格化傾向的批判同時在我國學界存在，兩種批判陷入了“人格化—理性化”的二元對立。對人格化的批判不是對理性化的證明，對理性化的批判不是對人格化的詮釋。
任何行政組織中都存在人格化與非人格化的因素，我們需要尋求兩種因素的平衡。行政組織人格化與非人格化兩種因素的矛盾體現為行政組織管理中兩種張力的沖撞，即人格化管理還是理性化管理，尋求理性還是尋求彈性，人格化因素與非人格化因素的平衡亦是行政組織管理在兩種張力的沖撞下變革與優化的過程。
如何實現行政組織人格因素與非人格因素的平衡?筆者認為可以從以下三個方向努力：
第一，規則與自由裁量權的平衡。沒有規則的有效制約必定帶來權力運行的無序和混亂，權力尋租現象無法杜絕。但是對規則的過分崇拜亦是一種理性的自負，在我國的行政管理中一發生新的問題立馬考慮制定新的規則，盡職盡責的行政官員制定無數個規則來避免錯誤的發生。繁雜的規則使政府的活動緩慢得如同蝸牛，行政人員在規則的“籠子”里失去主動性和創造性。必要的規則固然是不可缺少的，但行政人員也需要一定的自由裁量權，正如奧斯本所言，“當然，政府是需要一些規章的。政府的航船需要一兩層油漆。如果我們去掉油漆，那就剩下光禿禿的金屬，將會生銹腐蝕。問題是大多數政府的航船上了幾十層油漆，上面又有一層又一層的附著物。取消控制的目的，是要重新恢復到我們真正需要的一兩層保護層，使這艘航船能重新航行?！?/p>
放松管制不是拋棄規則，自由裁量權的行使范圍、行使方式都需要規則的約束。通過配套的考核機制，從過程控制轉變為結果控制，行政人員在履行職責的過程中享有一定的自由裁量權。自由裁量權和規則的最終指向均為行政組織的目標。
第二，工具理性與人性的平衡。建構在工具理性之上的行政組織力圖建立非人格化的秩序，任何情感都被排除在行政組織之外。對于生活在塵世中的人，發揮到極致的工具理性猶如一件“鋼鐵外套”，人最終將成為“毫無精神的專家”、“毫無感情的享受者”。行政組織作為人類謀福祉的工具，是手段而不是目的。默頓從效率角度觀察官僚制組織的理性悖論后認為強調行政中的精確性和可行性,會導致自我拆臺，即付出了人性喪失的巨大犧牲的理性追求最終卻依然是無效率的?；羯嶒炞C明人不是經濟人而是社會人，社會交往、他人認可、歸屬某一社會群體等社會心理因素是決定人工作積極性的重要因素。行政組織中人格化因素與非人格化因素的平衡就是要改變對人的看法，人是機器上的一個螺絲釘還是一個有感情有血肉的個體?對人性的尊重從淺顯的層面上看有利于提高工人的積極性，從深層上考慮則是人類的福祉與尊嚴。在行政組織制度的建設中不能以單一的效率為目標，而應該尋求工具理性與人性的平衡。
第三，組織利益與私人利益的平衡。行政組織中人格化因素與非人格因素的矛盾沖突反映出組織利益與私人利益的沖突。人格化因素與非人格因素的平衡需要利益結構的調整，達到組織利益和私人利益的平衡。非人性的規則的制定與推行以組織的利益高于成員的私人利益的假設為前提，而這種假設本身就是飽受爭論的。組織利益和私人利益不是對立關系，尋求二者的平衡是一個合理化的范圍和邊界的探尋過程。組織成員和組織的關系是一種契約關系，組織利益與私人利益的平衡就需要對二者的契約關系進行重新設計。以組織目標和個人目標共同點為突破口，重新界定組織利益和成員利益的合理邊界，并通過規則明確化、固定化，最終實現組織利益和私人利益的平衡。
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