本篇論文目錄導航：
【題目】我國重點開發區管理模式優化探究
【第一章】我國經濟開發區管理機制探析緒論
【2.1】我國國家級開發區的特點和發展歷程
【2.2】我國國家級開發區管理體制概述
【第三章】我國國家級開發區現行管理制度分析
【第四章】創新我國國家級開發區管理體系的建議
【結語/參考文獻】國家級開發區管理形式創新研究結語與參考文獻
第二章我國國家級開發區發展歷程及現行管理體制概況
本章通過理清國家級開發區的定義和主要特點，梳理國家級開發區的發展歷程，概述我國國家級開發區現有管理體制模式，分析國內部分國家級開發區發展特點，為論文研究國家級開發區管理體制的創新問題提供現實依據。
第一節我國國家級開發區的特點和發展歷程
一、國家級開發區及其特點
國家級開發區是指由國務院批準的在城市特定區域內設立的經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區（出口加工區）、國家旅游度假區等實行國家特定優惠政策的各類開發區。⑤這其中，國家級經濟技術開發區作為中國最早在在沿海開放城市設立的以發展知識密集型和技術密集型工業為主的特定開發區域，最能全面的反映國家級開發區的特征和內涵，因此本文對國家級開發區的研究均以國家級經濟技術開發區為對象。
國家級經濟技術開發區是我國對外開放戰略進程的重要組成部分，是繼我國經濟特區取得成功后、建立起來的新型的專業化特定經濟發展區域。1984 年，黨中央、國務院做出了設立國家級開發區的重大決策，國家級經濟技術開發區最初從 14 個沿海城市起步，之后向各省、市、自治區的省會或中心城市拓展。截至 2014 年底，經過中華人民共和國國務院批準，全國設立了 215 個國家級經濟技術開發區。
國家級開發區是我國改革開放的集聚平臺、是我國經濟開放的窗口和體制機制改革的試驗田。國家級開發區通過劃定小塊的區域，集中力量完善基礎設施，實行經濟特區的某些較為特殊的優惠政策和措施，營造符合國際慣例的投資環境。開發區建立的初衷是不僅要創造一個吸收外資、加速經濟發展的“小環境”,而且要建立引進先進技術、追趕世界先進科技潮流的“大環境”;既要承擔推廣特區成功經驗的責任，還要完成體制機制創新的新任務。
正因為擁有上述特性，相比省級開發區、市級開發區等其他各級各類開發區，國家級開發區具備著更加顯著的特點：
一是吸引對外投資最為集中。國家級開發區發展至今，大都成為所在區域對外投資最為集中的區域，以寧波經濟技術開發區為例，作為中國 1984 年成立的首批 14 個國家級開發區之一，寧波經濟技術開發區經過 30 多年的發展，已成為國內著名的裝備制造業基地和化工新材料基地，累計共有 1678 家外商投資企業在開發區投資興業，總投資達到 330 億美元，累計實際利用外資 92 億美元。其中，世界 500 強企業有 45 家在該區域投資落戶。再比如大連經濟技術開發區，共有 3500 多家外商投資企業進駐，投資總額 190 多億美元。這些開發區無論在引資的數量還是質量方面無一例外均為所在地市的“龍頭”區域，一定程度上也代表了所在區域的發展水平。
二是經濟發展最快。國家級開發區作為中國國民經濟發展的重要增長點，是以其經濟快速增長，技術突飛猛進的實踐為依據得出的公認結論。30 年來國家級開發區的主要經濟指標長期保持兩位數的增長，遠遠高于全國平均增幅，甚至有的城市全年新增經濟總量的一半是有國家級開發區提供的，其作用作為不可低估。
三是區位優勢明顯，發展潛力巨大。國家級開發區大都位于沿海、沿江及內陸主要經濟中心城市和交通樞紐，區域優勢非常明顯。除了有較強的經濟集散和輻射能力外，發達的交通運輸系統，豐富的人力資源和科技資源都為國家級開發區提供了扎實的基礎和巨大的潛力。
四是具有良好體制優勢。國家級開發區的實踐表明了其經濟管理體制相比其他開發區來說，優勢明顯。國家級開發區是由國務院審批設立的，由當地市政府主管，國家充分授權，承擔著國家層面要求的任務，發著揮對外開放的創新、示范的窗口作用，這是其他一般開發區所無法取代的；開發區管委會作為市一級政府的派出機構，行使較大地經濟管理權限，這是一般開發區難以相比的；國家級開發區率先在人事管理方面進行改革，比如公開招聘、競爭上崗、能者進庸者退等一些管理措施和理念已在各級開發區廣泛推行。國家級開發區的發展帶動了開發區從業者在就業和擇業觀上發生了顯著的改變，這種由體制革新變化而引發的思想觀念方面的不斷變革，給開發區帶來了可持續發展的潛力和動力。
二、國家級開發區的發展歷程
國家級開發區成立至今已經 31 年，其發展進程大致可以劃分為三個階段：第一階段為 1984 年-1992 年；第二階段為 1992 年-2002 年；第三階段為 2002年至今。國家級開發區是改革開放的產物，它的設置和發展無不緊緊依賴于國家改革開放的戰略部署和歷史進程。因此，以國家改革開放的轉折點或標志性事件作為開發區發展階段的劃分不僅符合開發區的實際情況，而且還能體現出開發區在國家總體改革開放格局中的地位和作用。
1984 年，國家級開發區建立之初，我國實行的還是典型的計劃經濟體制，但國家明確要求開發區的建設和發展不能采用計劃經濟體制，具體表現有：國家不再像以前建設三線項目和重點礦區開發那樣，安排國家計劃投資，由各開發區“自費開發”;各開發區建設用的材料和設備等可以國內外市場采購，但外匯需“自我平衡”;國家通過“三資”企業條例等，規范企業的產權制度和有限責任，規定企業要“自負盈虧”.所有這些，使得開發區成為了“窗口”,既是內外經濟的窗口也是新舊體制的窗口。
1992 年發生的標志性事件無疑是鄧小平同志的南巡講話和黨的十四大召開。1992 年春天鄧小平同志的南巡講話極大地推動了對外開放的進程，同時他還明確指出市場經濟和計劃經濟不是社會主義和資本主義的劃分標準，社會主義也有市場經濟。同年秋天舉行的黨的十四大旗幟鮮明地確立了社會主義市場經濟的改革目標。國家級開發區充分利用第一階段積累的開發基礎和按國際慣例辦事的體制機制優勢，實施了一系列改革和發展的措施，如大力推動土地出讓制度、企業薪酬制度和社會保障制度改革等，使得各種生產要素價格的市場化改革率先在國家級開發區實行，其作用是深遠的。
2002 年的標志性事件是我國加入世界貿易組織，開發區特別是建立較早的國家級開發區，在繼續深化改革擴大開放的同時，積極應對產業化和城市化融合以及國際經濟一體化的新課題，加快發展，加大改革，經濟實力明顯增長，開發區的開放管理模式在這一時期也有了新的內涵。
就開發區的建設發展和體制機制來說，從第一階段進入第二階段，標志著國家級開發區在特定區域開放的條件下率先實現了計劃經濟向市場經濟的轉型，第二階段進入第三階段則標志著國家級開發區在全國對外開放的條件下從產業化發展到產城融合發展（產業化與城市化結合）的轉變。
（一）創業起步的第一階段（1984 年-1992 年）
1984 年 5 月 4 日，中共中央、國務院以（中發[1984]13 號）文批轉了《沿海部分城市座談會紀要》。文件對沿海擴大開放做出重要決定，即進一步開放沿海 14 個港口城市，其中具有歷史性意義的措施之一就是：“這些城市，有些可以劃定一個有明確地域界限的區域，興辦經濟技術開發區?！雹尬募洕夹g開發區的任務、要求、發展方向、優惠政策、支持措施、審批程序、加強監管及注意事項等都作了原則規定。1984 年 9 月 25 日，國務院首先批準設立大連經濟技術開發區，這是我國正式批準設立的第一個經濟技術開發區，也是第一個國家級開發區，其他 13 家也在當年陸續批準。
在第一階段，國家級開發區的發展條件較差，建設資金短缺。首要任務是突破計劃經濟體制的束縛、下放審批權，充分利用稅收和財政等優惠政策發展經濟。其次根據全國人大六屆三中全會（1985 年 4 月）通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，明確了開發區管委會作為政府派出機構的法律授權。此外，開發區在機制上率先試行土地使用權的有償轉讓制度改革。在行政管理體制上，開發區管委會作為市人民政府的派出機構，領導和管理開發區工作，建立了精簡高效的管理機構，通過職能相近的部門合署辦公，縮減了審批程序。這一階段，開發區在體制上由國務院特區辦直接管理，中央通過工作會議直接部署開發區發展大局。
在這一階段國家級開發區的發展方針是將“以工業為主，以吸收外資為主”,以拓展出口創匯為主，致力于發展高新技術的“三為主”、一致力為其發展的指導方針。該方針對開發區的發展產生了重大影響，并成為開發區成功的重要經驗。開發區在這一時期利用國家的優惠政策，完成了原始積累，摸索出了建區的基本模式，逐步建立并完善了管理體制與法規體系，為開發區后續發展奠定了良好基礎。
特別值得指出的是，1986 年 8 月 21 日，鄧小平同志在視察天津開發區時，寫下了“開發區大有希望”的題詞，當時，天津開發區的面積 30 平方公里，僅僅占陸地國土面積的百萬分之三左右，而這小小的區域之所以說大有希望，是鄧小平同志高瞻遠矚地看到了開發區的體制機制的優勢和活力。
（二）二次創業的第二階段（1992 年-2002 年）
1992 年春鄧小平第二次南巡重要談話發表，標志著我國改革開放進入了新的歷史時期，也成為國家級開發區發展的新機遇。一方面思想更加開放，長期以來禁錮人們思想的很多“條條框框”得以破解；另一方面，國家級開發區范圍開始從東部沿海向沿江內陸和中西部地區延伸，數量由最初的 14 家陸續增加到 32 家。這一階段，為鼓勵外商向中西部地區投資，國務院還決定“允許中西部各省、自治區、直轄市在其省會或首府城市選擇一個已建成的開發區，申辦國家級經濟技術開發區”.與此同時。國務院還批準蘇州工業園、金橋出口加工區、廈門海滄投資區、寧波大榭經濟技術開發區實行開發區政策。
第二階段是開發區二次創業階段。這一階段國家級開發區出現快速擴張態勢，不但經濟規模大幅增長，經濟結構也出現明顯改善。這一階段開發區在體制機制上先行先試，將工作重點轉到促進和完善社會主義市場經濟新體制、符合國際慣例的運行機制上。1999 年 10 月，國務院辦公廳通知決定，開發區對外開放重大方針政策的調查研究等工作由國務院體改辦負責，有關具體工作由外經貿部負責綜合協調和指導。
（三）調整提升的第三階段（2002 年-至今）
第三階段是開發區的體制環境、政策環境、產業環境、經濟和社會等環境都發生重大變化的階段。首先，中國加入世界貿易組織（WTO），對外開放進入了新的階段。開放領域擴大、競爭機制和對象增加。其次，隨著國家級開發區成果的凸顯，對于某些地區盲目效仿、無序發展現象，國務院進行了清理整頓，為開發區再創輝煌創造條件。再次，在 2004 年開發區成立二十周年之際，國務院對國家級開發區建設提出了新時期發展的指導思想、目標和定位。明確了開發區轉變發展的四個目標：即從單純發展制造業為主向發展現代制造業和承接國際服務外包并舉轉變；從注重規模效益向注重質量效益轉變；從偏重引進向注重創新轉變；從依靠政策優勢向依靠體制優勢和綜合投資環境優勢轉變。發展的指導方針從“三為主、一致力”增加為“三為主、二致力、一促進”. 即以提高吸收外資質量為主，以發展現代制造業為主，以優化出口結構為主，致力于發展高新技術產業，致力于發展高附加值服務業，促進開發區向多功能綜合性產業區轉變。
這一階段，開發區經濟開始向產城融合過渡；開始關注以人為核心的生產要素；開始有意識建設宜居的城市功能設施。與此同時，隨著地方各類產業聚集園區實力的增強，一批新的省級開發區在這一階段成功升級為國家級開發區，使得國家級開發區的整體布局更趨合理。從 2010 年起，國家級開發區開始新一輪的整合發展，為新時期我國區域發展戰略規劃提供了有力支撐。
【題目】我國重點開發區管理模式優化探究
【第一章】我國經濟開發區管理機制探析緒論
【2.1】我國國家級開發區的特點和發展歷程
【2.2】我國國家級開發區管理體制概述
【第三章】我國國家級開發區現行管理制度分析
【第四章】創新我國國家級開發區管理體系的建議
【結語/參考文獻】國家級開發區管理形式創新研究結語與參考文獻
第二章我國國家級開發區發展歷程及現行管理體制概況
本章通過理清國家級開發區的定義和主要特點，梳理國家級開發區的發展歷程，概述我國國家級開發區現有管理體制模式，分析國內部分國家級開發區發展特點，為論文研究國家級開發區管理體制的創新問題提供現實依據。
第一節我國國家級開發區的特點和發展歷程
一、國家級開發區及其特點
國家級開發區是指由國務院批準的在城市特定區域內設立的經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區（出口加工區）、國家旅游度假區等實行國家特定優惠政策的各類開發區。⑤這其中，國家級經濟技術開發區作為中國最早在在沿海開放城市設立的以發展知識密集型和技術密集型工業為主的特定開發區域，最能全面的反映國家級開發區的特征和內涵，因此本文對國家級開發區的研究均以國家級經濟技術開發區為對象。
國家級經濟技術開發區是我國對外開放戰略進程的重要組成部分，是繼我國經濟特區取得成功后、建立起來的新型的專業化特定經濟發展區域。1984 年，黨中央、國務院做出了設立國家級開發區的重大決策，國家級經濟技術開發區最初從 14 個沿海城市起步，之后向各省、市、自治區的省會或中心城市拓展。截至 2014 年底，經過中華人民共和國國務院批準，全國設立了 215 個國家級經濟技術開發區。
國家級開發區是我國改革開放的集聚平臺、是我國經濟開放的窗口和體制機制改革的試驗田。國家級開發區通過劃定小塊的區域，集中力量完善基礎設施，實行經濟特區的某些較為特殊的優惠政策和措施，營造符合國際慣例的投資環境。開發區建立的初衷是不僅要創造一個吸收外資、加速經濟發展的“小環境”,而且要建立引進先進技術、追趕世界先進科技潮流的“大環境”;既要承擔推廣特區成功經驗的責任，還要完成體制機制創新的新任務。
正因為擁有上述特性，相比省級開發區、市級開發區等其他各級各類開發區，國家級開發區具備著更加顯著的特點：
一是吸引對外投資最為集中。國家級開發區發展至今，大都成為所在區域對外投資最為集中的區域，以寧波經濟技術開發區為例，作為中國 1984 年成立的首批 14 個國家級開發區之一，寧波經濟技術開發區經過 30 多年的發展，已成為國內著名的裝備制造業基地和化工新材料基地，累計共有 1678 家外商投資企業在開發區投資興業，總投資達到 330 億美元，累計實際利用外資 92 億美元。其中，世界 500 強企業有 45 家在該區域投資落戶。再比如大連經濟技術開發區，共有 3500 多家外商投資企業進駐，投資總額 190 多億美元。這些開發區無論在引資的數量還是質量方面無一例外均為所在地市的“龍頭”區域，一定程度上也代表了所在區域的發展水平。
二是經濟發展最快。國家級開發區作為中國國民經濟發展的重要增長點，是以其經濟快速增長，技術突飛猛進的實踐為依據得出的公認結論。30 年來國家級開發區的主要經濟指標長期保持兩位數的增長，遠遠高于全國平均增幅，甚至有的城市全年新增經濟總量的一半是有國家級開發區提供的，其作用作為不可低估。
三是區位優勢明顯，發展潛力巨大。國家級開發區大都位于沿海、沿江及內陸主要經濟中心城市和交通樞紐，區域優勢非常明顯。除了有較強的經濟集散和輻射能力外，發達的交通運輸系統，豐富的人力資源和科技資源都為國家級開發區提供了扎實的基礎和巨大的潛力。
四是具有良好體制優勢。國家級開發區的實踐表明了其經濟管理體制相比其他開發區來說，優勢明顯。國家級開發區是由國務院審批設立的，由當地市政府主管，國家充分授權，承擔著國家層面要求的任務，發著揮對外開放的創新、示范的窗口作用，這是其他一般開發區所無法取代的；開發區管委會作為市一級政府的派出機構，行使較大地經濟管理權限，這是一般開發區難以相比的；國家級開發區率先在人事管理方面進行改革，比如公開招聘、競爭上崗、能者進庸者退等一些管理措施和理念已在各級開發區廣泛推行。國家級開發區的發展帶動了開發區從業者在就業和擇業觀上發生了顯著的改變，這種由體制革新變化而引發的思想觀念方面的不斷變革，給開發區帶來了可持續發展的潛力和動力。
二、國家級開發區的發展歷程
國家級開發區成立至今已經 31 年，其發展進程大致可以劃分為三個階段：第一階段為 1984 年-1992 年；第二階段為 1992 年-2002 年；第三階段為 2002年至今。國家級開發區是改革開放的產物，它的設置和發展無不緊緊依賴于國家改革開放的戰略部署和歷史進程。因此，以國家改革開放的轉折點或標志性事件作為開發區發展階段的劃分不僅符合開發區的實際情況，而且還能體現出開發區在國家總體改革開放格局中的地位和作用。
1984 年，國家級開發區建立之初，我國實行的還是典型的計劃經濟體制，但國家明確要求開發區的建設和發展不能采用計劃經濟體制，具體表現有：國家不再像以前建設三線項目和重點礦區開發那樣，安排國家計劃投資，由各開發區“自費開發”;各開發區建設用的材料和設備等可以國內外市場采購，但外匯需“自我平衡”;國家通過“三資”企業條例等，規范企業的產權制度和有限責任，規定企業要“自負盈虧”.所有這些，使得開發區成為了“窗口”,既是內外經濟的窗口也是新舊體制的窗口。
1992 年發生的標志性事件無疑是鄧小平同志的南巡講話和黨的十四大召開。1992 年春天鄧小平同志的南巡講話極大地推動了對外開放的進程，同時他還明確指出市場經濟和計劃經濟不是社會主義和資本主義的劃分標準，社會主義也有市場經濟。同年秋天舉行的黨的十四大旗幟鮮明地確立了社會主義市場經濟的改革目標。國家級開發區充分利用第一階段積累的開發基礎和按國際慣例辦事的體制機制優勢，實施了一系列改革和發展的措施，如大力推動土地出讓制度、企業薪酬制度和社會保障制度改革等，使得各種生產要素價格的市場化改革率先在國家級開發區實行，其作用是深遠的。
2002 年的標志性事件是我國加入世界貿易組織，開發區特別是建立較早的國家級開發區，在繼續深化改革擴大開放的同時，積極應對產業化和城市化融合以及國際經濟一體化的新課題，加快發展，加大改革，經濟實力明顯增長，開發區的開放管理模式在這一時期也有了新的內涵。
就開發區的建設發展和體制機制來說，從第一階段進入第二階段，標志著國家級開發區在特定區域開放的條件下率先實現了計劃經濟向市場經濟的轉型，第二階段進入第三階段則標志著國家級開發區在全國對外開放的條件下從產業化發展到產城融合發展（產業化與城市化結合）的轉變。
（一）創業起步的第一階段（1984 年-1992 年）
1984 年 5 月 4 日，中共中央、國務院以（中發[1984]13 號）文批轉了《沿海部分城市座談會紀要》。文件對沿海擴大開放做出重要決定，即進一步開放沿海 14 個港口城市，其中具有歷史性意義的措施之一就是：“這些城市，有些可以劃定一個有明確地域界限的區域，興辦經濟技術開發區?！雹尬募洕夹g開發區的任務、要求、發展方向、優惠政策、支持措施、審批程序、加強監管及注意事項等都作了原則規定。1984 年 9 月 25 日，國務院首先批準設立大連經濟技術開發區，這是我國正式批準設立的第一個經濟技術開發區，也是第一個國家級開發區，其他 13 家也在當年陸續批準。
在第一階段，國家級開發區的發展條件較差，建設資金短缺。首要任務是突破計劃經濟體制的束縛、下放審批權，充分利用稅收和財政等優惠政策發展經濟。其次根據全國人大六屆三中全會（1985 年 4 月）通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，明確了開發區管委會作為政府派出機構的法律授權。此外，開發區在機制上率先試行土地使用權的有償轉讓制度改革。在行政管理體制上，開發區管委會作為市人民政府的派出機構，領導和管理開發區工作，建立了精簡高效的管理機構，通過職能相近的部門合署辦公，縮減了審批程序。這一階段，開發區在體制上由國務院特區辦直接管理，中央通過工作會議直接部署開發區發展大局。
在這一階段國家級開發區的發展方針是將“以工業為主，以吸收外資為主”,以拓展出口創匯為主，致力于發展高新技術的“三為主”、一致力為其發展的指導方針。該方針對開發區的發展產生了重大影響，并成為開發區成功的重要經驗。開發區在這一時期利用國家的優惠政策，完成了原始積累，摸索出了建區的基本模式，逐步建立并完善了管理體制與法規體系，為開發區后續發展奠定了良好基礎。
特別值得指出的是，1986 年 8 月 21 日，鄧小平同志在視察天津開發區時，寫下了“開發區大有希望”的題詞，當時，天津開發區的面積 30 平方公里，僅僅占陸地國土面積的百萬分之三左右，而這小小的區域之所以說大有希望，是鄧小平同志高瞻遠矚地看到了開發區的體制機制的優勢和活力。
（二）二次創業的第二階段（1992 年-2002 年）
1992 年春鄧小平第二次南巡重要談話發表，標志著我國改革開放進入了新的歷史時期，也成為國家級開發區發展的新機遇。一方面思想更加開放，長期以來禁錮人們思想的很多“條條框框”得以破解；另一方面，國家級開發區范圍開始從東部沿海向沿江內陸和中西部地區延伸，數量由最初的 14 家陸續增加到 32 家。這一階段，為鼓勵外商向中西部地區投資，國務院還決定“允許中西部各省、自治區、直轄市在其省會或首府城市選擇一個已建成的開發區，申辦國家級經濟技術開發區”.與此同時。國務院還批準蘇州工業園、金橋出口加工區、廈門海滄投資區、寧波大榭經濟技術開發區實行開發區政策。
第二階段是開發區二次創業階段。這一階段國家級開發區出現快速擴張態勢，不但經濟規模大幅增長，經濟結構也出現明顯改善。這一階段開發區在體制機制上先行先試，將工作重點轉到促進和完善社會主義市場經濟新體制、符合國際慣例的運行機制上。1999 年 10 月，國務院辦公廳通知決定，開發區對外開放重大方針政策的調查研究等工作由國務院體改辦負責，有關具體工作由外經貿部負責綜合協調和指導。
（三）調整提升的第三階段（2002 年-至今）
第三階段是開發區的體制環境、政策環境、產業環境、經濟和社會等環境都發生重大變化的階段。首先，中國加入世界貿易組織（WTO），對外開放進入了新的階段。開放領域擴大、競爭機制和對象增加。其次，隨著國家級開發區成果的凸顯，對于某些地區盲目效仿、無序發展現象，國務院進行了清理整頓，為開發區再創輝煌創造條件。再次，在 2004 年開發區成立二十周年之際，國務院對國家級開發區建設提出了新時期發展的指導思想、目標和定位。明確了開發區轉變發展的四個目標：即從單純發展制造業為主向發展現代制造業和承接國際服務外包并舉轉變；從注重規模效益向注重質量效益轉變；從偏重引進向注重創新轉變；從依靠政策優勢向依靠體制優勢和綜合投資環境優勢轉變。發展的指導方針從“三為主、一致力”增加為“三為主、二致力、一促進”. 即以提高吸收外資質量為主，以發展現代制造業為主，以優化出口結構為主，致力于發展高新技術產業，致力于發展高附加值服務業，促進開發區向多功能綜合性產業區轉變。
這一階段，開發區經濟開始向產城融合過渡；開始關注以人為核心的生產要素；開始有意識建設宜居的城市功能設施。與此同時，隨著地方各類產業聚集園區實力的增強，一批新的省級開發區在這一階段成功升級為國家級開發區，使得國家級開發區的整體布局更趨合理。從 2010 年起，國家級開發區開始新一輪的整合發展，為新時期我國區域發展戰略規劃提供了有力支撐。
