行政組織法研究的前提是對概念的辨析.隨著研究的深入,圍繞行政組織法概念的辨析也逐漸出現,如行政主體、行政法主體、行政組織、行政機關、行政機構、公法人等.①也有一些新的概念出現,如行政個體.②然而,行政官署概念似乎并沒有納入上述概念的辨析之中.對此,有必要在理論上進行分析,以便為完善行政組織法概念體系增加新的思考路徑.
行政官署語源辨析: 行政官署抑或行政官廳
在當代漢語法律詞匯中,"行政官署"已經不再使用.然而,這一詞匯卻是近代中國重要的法律詞匯之一."行政官署"是近代中國行政法的概念,在行政組織法概念體系中具有重要的地位.例如,范揚所著的《行政法總論》一書就是將行政組織劃分為行政機關、行政官署、委任行政和行政監督四個部分,③而行政官署屬于行政機關之一.④值得注意的是,與"行政官署"相等同的概念"行政官廳"在近代中國也較為流行.按照歷史分期,"行政官廳"概念主要流行于晚清和北洋政府時期,而"行政官署"概念主要流行于南京國民政府時期."行政官廳"概念來自于近代日本行政法.例如,日本學者清水澄所著的《行政法泛論》設立行政機關編,其中包括行政組織、行政官廳、官制、行政官吏等章.⑤此種語言變遷實際上彰顯了政權的更替.
從語言來看,"行政官署"概念所對譯的語言有多種.范揚在列舉行政官署概念的外文翻譯時分別使用了德語、法語和英語三種語言,即 Staats-behoerden, autorité administrative, administrativeauthorities or magistracy.⑥陳新民則認為行政官署概念德文表述為"Verwaltungsbeh\ue56erde".⑦若仔細辨別,"Staatsbehoerden"和"Verwaltungsbeh\ue56erde"表達的意思是相同的,均是指"官署",也就是國家這個公法人機關.此外,日本行政法中的行政官廳概念也是對德語概念的翻譯.楊建順在評析行政官廳概念和行政機關概念時指出: "日本過去的法律用語沿襲了德國的官廳概念."⑧由此可見,"行政官署"或者"行政官廳"概念在歷史上具有共通性,均來自于對德國行政法"Verwaltungsbeh\ue56erde"概念的譯名.
行政官署的界定: 行政機關之一
從我國學者對行政官署概念的界定方式來看,主要有兩種情況: 一是近代中國行政法學者對行政官署概念的界定方式.例如,范揚認為: "行政官署者,乃屬于行政首長之下,就一定行政事務,有決定并表示國家意思于外部之權限之機關也."⑨二是我國臺灣地區學者對行政官署概念的界定.例如,陳新民教授認為: "所謂'行政官署'是指依據法規獲得可以具體作出決定來達到公行政任務的機構."⑩從這兩種界定方式來看,其中似乎存在一定的差異: 其一,前者強調機關,而后者強調機構; 其二,前者明確了行政官署處于行政首長之下,后者則沒有強調,比如,從陳新民教授的分析來看,似乎將行政首長也看作行政官署,如其認為國務院的行政官署是國務院總理,而按照范揚的分析,國務院總理是行政首長,而部長和委員會主任才是行政官署; 其三,前者提到行政官署有向外部表達國家意思的權限,而后者雖然沒有提及,但是作出決定本身具有此種意思.之所以產生此種差異,原因在于歷史語境的反差.
日本行政法學者對行政官廳概念進行了清晰的界定.鹽野宏指出: "行政官廳,是指決定國家意思并向外部表示的行政機關."藤田宙靖指出: "'行政廳'是以自己的名稱,執行行政主體的意思決定,對外\\( 也就是對私人\\) 表現為賦予法律上權限的行政機關."我國學者在介紹日本行政法時認為: "有權決定行政主體的意志并向外部表示的機關,稱為行政廳,又稱行政官廳."從這些界定方式來看,日本行政法學對行政官廳概念的認識完全一致,其強調了行政官廳執行行政主體意志,并向外作出意思表示.需要注意的是,日本學者的界定方式與近代我國行政法學者范揚的界定方式完全相同.這說明行政官署概念和行政官廳概念實際上是一樣的.
盡管從域內外界定方式來看,行政官署概念的內涵基本相同,但是由于歷史變遷所導致的行政法體系的差異,因此在理解這一概念時仍需要注意以下問題:
其一,行政官署與行政主體的區別.從上述界定來看,行政官署只是執行行政主體的意志,而行政主體主要是指國家、地方自治團體等公法人組織.這種界分在日本和臺灣地區行政法中是非常清楚的.在日本行政法中,行政主體是國家、地方公共團體等,而各省大臣、都道府縣知事、市町村長等是行政官廳,這些行政官廳是行政機關的一種.在臺灣地區行政法中,行政主體也是國家、地方公共團體等,而中央各部會、省市政府或甚至縣市政府并非公法人,而是公法人之機關,即行政機關.而在我國大陸地區行政法體系中,行政機關就是行政主體,并無行政官署概念的地位.
其二,行政官署與行政機關的區別.盡管日本行政法將行政官廳視為行政機關之一種,但是隨著臺灣地區行政法對行政官署概念的放棄,因此,臺灣地區學者往往將上述兩個概念視為同一個概念,不過,在理解上,將行政官署理解為狹義的行政機關,而行政機關則是在廣義上使用.然而,日本行政法和臺灣地區行政法中的"行政機關"既不等同于大陸地區法律中的行政機關,如國務院及其部門或者地方各級人民政府及其部門,也不等同于大陸地區行政法理論上所說的行政機關.在大陸地區行政法體系中,行政官署是行政機關的行政首長.
從域外對行政官署概念的理解來看,行政官署是行政機關之一,這種理解與大陸地區行政法的理解方式有很大的不同.行政官署概念必須置于行政法概念體系中才能準確把握,否則將會造成種種歧義.
行政官署概念的內在邏輯: 行政機關之意思機關
行政官署概念最讓人困惑的地方就在于為什么在行政主體和行政機關之外再擬制行政官署這一概念.這就必須深入理解行政主體、行政機關和行政官署之間的關系.對此,有學者認為: "行政主體、行政機關、行政官署、機關擔當人就構成了邏輯嚴密的管理體系,其間的關系可作如下概括: 行政主體是行政權的最終歸屬者,是具\\( 外部\\) 權利能力的行政組織體,享有法律上的獨立人格.行政機關是無\\( 外部\\) 權利能力的行政組織體,其中行政官署亦不具有權利能力,但擁有決定并表示行政主體意思于外部的權限.機關擔當人作為自然人雖具有獨立的權利能力與法律人格,但在從事行政行為時則僅為國家的工具,而不具有法律人格."也有學者將之稱為行政主體、行政機構和機構成員,并引用德國學者毛雷爾的觀點來說明: 其一,行政主體是具有權利能力的組織體; 其二,行政機構\\( 包括行政機關\\) 是沒有權利能力的組織體; 其三,機構成員\\( 公務員\\) 是自然人.
從其描述來看,要理解這些概念之間的差異,首先必須理解行政權、權利能力、法律人格、權限、行為能力這五個概念.這里就行政官署與上述五個概念的關系進行分析.
第一,行政官署不享有行政權.受孟德斯鳩學說的影響,通說認為行政權為行政機關所擁有.但是,受德國行政法影響的我國臺灣地區和日本行政法理論則并不認同此種看法.一般來說,國家擁有統治權,具有法人地位.而國家統治權雖然可以劃分為立法權、行政權和司法權,但是這并不意味著立法機關、行政機關和司法機關就相應地具有上述權力,而只是擁有與之相關的權限而已.李惠宗指出: "機關并不具有法律人格,行政機關與國家間的關系,只是'表現',而非'代理',亦即行政機關系國家此一法人的組織體,在各種法定的事務上'代表著'國家,而非'代理'國家.
蓋所謂'代理'系指兩個權利主體的關系,在行政法上,機關與國家之間,并無兩個獨立人格,其相互間,無對等法律關系.故行政機關并非代理國家的行為,只是表現國家的行為."因此,行政權的主體依然是國家,也就是說,國家作為行政主體,享有行政權.而行政機關并不具有行政權,行政官署亦不例外.這種德國式的看法實際上根源于國家法人說.對此,范揚描述了這種內在聯系.
他首先認為,國家法人說是指國家是法人之一,而法人必須有一定組織,才能進行活動.國家的組織就是國家機關,根據其作用不同,可以分為立法機關、行政機關、司法機關,所以,行政機關是國家機關之一.行政機關則分為行政首長、行政官署、咨詢機關、營造物或公企業機關、補助機關、執行機關.因此,行政官署并不等同于行政機關,而是行政機關之一種.
第二,行政官署不具有權利能力.從民法角度來說,自然人擁有權利能力,法人也具有一定的權利能力.而在公法領域中,按照國家法人說,國家作為一個公法人,具有權利能力.這就意味著行政機關并不具有權利能力,因為"行政機關僅為國家或地方自治團體或其他行政主體的構成部分,旨在表現該法人的人格,機關本身并無獨立人格,如未經法律特別規定,行政機關并非實體法上權利主體."\ue583當然,行政官署也不例外.
第三,行政官署不具有法律人格.在理論上,有權利能力,則有法律人格.因此,如上述權利能力一樣,行政官署也不具有法律人格.這一問題,理論上存有爭議.對此,范揚進行了解釋: "國家機關,為國家之組織部分,非有法律上人格,已如前述.行政官署,為國家機關一種,當亦同其性質."第四,行政官署具有權限.在國家法人說的影響下,行政機關只是代表國家行使相應的權限.
李惠宗認為: "國家行政機關在表現國家行為的范圍內,旨在實現憲法所賦予國家之任務,故國家機關所行使之權限乃為使國家任務能夠完成,而由人民賦予之'權限'\\( kompetenz\\) ,而非機關的'權利',毋寧為一種義務.行政機關權限之行使,無非為保障人民權利之實現,或為國家存續之公益目的而發動,并非為機關首長或特定政黨之利益而發動.國家權力來自于人民的賦予,機關所行使的權限不能毫無目的或以假公濟私的方式行使.如果制度上容許公、私不明,乃屬違反權力行使之本質."因此,作為行政機關之一,行政官署只是具有相應的權限.
第五,行政官署具有行為能力.有權利能力,并不必然具有行為能力.此種理論在民法理論上是非常清楚的,由此引出了代理等概念.不過在公法理論中,則需要進一步進行辨析.一般來說,國家作為行政主體,具有權利能力,具有法律人格,也具有行為能力,但是此種行為能力是由行政機關來代理的,而行政官署則是行為能力的實施者.顯然,在行政機關中,行政官署是一種特殊的行政機關.對此,范揚指出: "行政官署,與他種行政機關不同,得決定并表示國家意思于外部,為國內最重要之意思機關一種."既然其具有表達國家意思的決定權,也就是說在行政機關中,只有這個機關才能作出決定,而其他行政機關只能具有其他的功能.
由此可見,行政官署只是行政機關這個組織體中的一個部分,當然,這個環節主要是一個外部環節,而其他行政機關往往處于內部環節.如果從行政行為角度來理解的話,行政行為的作出實際上需要一個具體的人,而不是一個組織.而這個人也就是行政官署,其代表行政機關對外作出行政行為.
行政官署概念在行政組織法中的功能:學理范疇抑或實定法范疇
當代行政法很少使用行政官署這個概念,甚至認為行政官署概念可以被行政機關這個概念所代替.那么,這個概念在行政組織法中到底有何作用呢? 對此,我們可以從域外行政法對待行政官署概念的態度中獲得某種啟示.
\\( 一\\) 行政官署概念在德國行政法中的定位
從語言來看,德語行政官署概念在德國行政法中是一個實定法概念,其在行政法領域中被廣泛使用.首先,在行政組織法領域,其往往被視為一個行政機關的外部機關.對此,有學者認為: 行政官署"在許多場合中使用.'官署'\\( Beh\ue562rde\\)一詞源自中世紀的德語'屬于'\\( Beh\ue562ren,隸屬、歸屬\\) 一詞,自 18 世紀以來其意義鎖定在'主管部門'\\( '所屬部門'\\) 上.這正表明了現在人們將官署理解為機關\\( Organ\\) 的本意,但將其著眼點轉換到外部活動.因此,狹義的官署是指在外部行政法律關系中實施特定法律活動的國家機關和其他公共行政的主體."瑐瑣\ue583其次,在程序法和訴訟法領域,其往往被視為一個行政單位,即"在程序法和訴訟法上,其作為法律術語和學理概念的本意卻是行政單位,即任何具備特定任務的職權范圍的主管組織單位."瑐\ue583瑤對于上述不同領域對行政官署概念的使用,有學者將之劃分為組織意義上的官署和功能意義上的官署兩種類型: "就'組織意義之官署'而言,系指國家行政官僚體系之機關及非國家之行政主體之執行機關; 就'功能意義之官署'而言,系指在外部關系上以公權力實施具體的行政措施之機關之總稱.基于上述外部關系,不僅包括'組織意義之官署',而且包括其他國家機關,例如: 聯邦總統、眾議院主席、法院等,凡在外部關系上作成行政處分或其他公權力行為者,均屬官署."瑐瑥\ue583由此可以看出,在德國行政法中,行政官署概念在行政組織法領域中往往是在組織意義上使用的,而在程序法和訴訟法領域中則是在功能意義上使用的.
\\( 二\\) 行政官廳概念在日本行政法中的定位
在漢譯日本行政法著作中,并沒有采用行政官署概念,而采用了行政官廳概念.從日本學者研究來看,行政官廳概念僅僅是一個學理上的概念,是繼承近代日本明治時期行政法學概念的產物.行政官廳概念在當代日本行政法中并不常用,盡管日本行政法學者承認行政官廳概念,但在立法上并沒有使用這個概念.但是在理論上認為行政官廳法理對法律實務影響較大.鹽野宏認為: 行政官廳法理"卻支配著行政實務,有時甚至在法院的判決中也得以從內容上采用,在這種意義上,具有作為實定法而發揮其作用的一面."瑐瑦\ue583從中可以看出,行政官廳在學理上得以承認,在實務中也存在,只不過在立法上并不使用這個概念.這種做法與德國做法有一些差異.
\\( 三\\) 行政官署概念在臺灣地區行政法中的定位
臺灣地區當代行政法似乎很少使用行政官署概念.從行政法學者著作來看,雖然常常討論行政官署與行政機關的差異但多傾向于放棄行政官署這一概念.管歐指出: "吾人認為上述對于行政機關與行政官署之區別,在學理上并無重要價值,在事實上亦無必要,蓋因: 一、任何行政機關既經依照法定程序設置,則必有其法定之職權,就其主管事務在法令所認許之范圍內,以決定并表示國家意思于外部,其無此種職權者,乃由于法令之規定,而非其性質上之不能,亦即不得執此認為系行政機關與行政官署之區別.二、上述學理上所謂行政官署,實系僅指各級行政機關之首長個人而言,惟一般觀念上,所謂官署,乃指機關內各級人員及各個單位之集合體而言,若僅指機關首長之個人即為官署,不僅與通常之觀念不合,在法令上實毫無根據可言,學者又有謂廣義之官署,包括機關內首長及各級輔佐人員之整體者,亦適足見其僅指行政機關首長個人為行政官署之不當.三、現行法令上所用行政官署一詞,與行政機關一詞之意義,并無區別,其依據法令行使之職權,以發生法定之效力,亦彼此無殊,故在事實上行政官署與行政機關無區別之必要,我國在行憲以后,所制定之行政法規,幾均系用'行政機關'一詞,已鮮有'行政官署'用語之規定."有意思的是,盡管不再采用行政官署概念,但是在理論上卻存在用德語行政官署概念注解行政機關的情況.例如,黃錦堂在界定行政機關時就用德語"Beho-erde"來稱呼.
也就是說,臺灣地區行政法試圖全面放棄行政官署概念,卻始終無法擺脫.個中緣由,可能與其深受德國行政法影響所致,因為如果德國行政法依然在廣泛使用相關概念,那么,以德國行政法理論建構起來的臺灣地區行政法要想獨辟蹊徑,談何容易.正因為如此,也有學者依然保留行政官署概念,并指出: "行政官署為國家之意思機關,得決定國家意思并表示之于外部.然行政機關,雖有多種,但未必盡有決定國家意思及外部交涉之權,且其所有任務,僅在內部而為官署意思作成之準備,及其他事務之執行而已."所以,臺灣地區行政法試圖拋棄行政官署概念的努力并不成功.
\\( 四\\) 一點比較
從上述分析來看,行政官署概念在德國和日本行政法中依然存在,而且是一個相對普遍的概念.而我國臺灣地區行政法則開始放棄這個概念,用行政機關概念取代行政官署概念.不過,德國和日本行政法本身也有獨立于行政官署概念的行政機關概念.如果將行政機關取代行政官署概念,那么在理論上恐怕面臨著對行政機關這個概念進行多重含義的界定.面對同一個行政機關概念,其到底是在哪一個層面來說是非常重要的.從這一點來看,我國臺灣地區行政法放棄行政官署概念的做法似乎欠妥.
行政官署概念的再定位:行政組織法概念體系的重塑
從德、日和臺灣地區行政法對待行政官署概念的態度來看,行政官署概念分別以不同形態呈現.這就提出了一個問題: 我國大陸地區行政法是否有必要采用這個概念? 從目前行政組織法體系來看,其基本上是以行政主體和行政機關作為基礎概念而形成的.然而,行政法學界在反思行政主體理論時早就指出,目前行政主體概念與域外行政主體概念并不相同,有必要重構行政主體概念.而一旦將行政主體概念置于與域外行政主體概念等同的位置,那么行政組織法概念體系必然需要重新梳理.因此,筆者以為,從重塑行政組織法概念體系角度出發,行政官署概念有必要重新納入行政組織法體系之中,以便與歧義橫生的行政主體和行政機關等概念相區別.
\\( 一\\) 行政官署概念引入我國行政法理論的必要性
由于行政官署概念在形式法治國時代是與行政行為概念相適應的,同時屬于外部行政法領域之中,因此,這一概念在當代行政法背景下是否有必要引入我國行政法之中就成為問題.因為當代行政法不僅在傳統行政行為基礎上發展出了諸如行政指導等新型行政行為.從目前日本行政法對此問題的態度來看,行政官署概念依然在日本行政法實務和理論中具有重要地位.鹽野宏在行政組織法體系中認為行政官廳概念的作用主要體現兩個方面: 一個是行政官廳概念是與行政行為相適應的.因為行政行為的作出必須根據行政官廳所行使的基于法律所賦予的權限,因此,其反映了當時形式法治理念為基礎的行政法學說所關注的對國家權力的行使進行法的控制的重心有密切的關系.另一方面,行政官廳概念在日本行政實務中依然發揮著作用.其不僅體現在實體法中,而且行政救濟法中經常使用這個概念.
值得注意的是,日本行政法中的行政官廳法理本身具有一定的體系,如涉及行政官廳概念、行政官廳權限的界限、行政官廳權限的代理和委任以及行政官廳的相互關系等內容.這種體系與《國家行政組織法》中的行政機關體系既有一定的區別,但也有一定的聯系,如涉及行政機關的概念、行政機關的相互關系.尤其是行政官廳的相互關系和行政機關的相互關系雖然有類似之處,但是有些關系也并不能完全包含在行政官廳關系體系之中.
問題在于這種兩分法是否有必要.由于我國行政實務基本上是以行政機關為中心來展開的,因此,行政官署概念似乎缺少了現實的存在基礎.筆者以為,盡管行政官署概念在實務中并不存在,但是在理論上仍然具有一定的學理價值.
首先,行政官署概念是一個外部行政法概念.這里需要理解為什么近代德國會出現行政主體概念? 因為只有理解了行政主體概念的歷史背景,才能理解行政官署概念在行政法中的地位.對此,李洪雷在討論行政主體概念與內外部行政法的劃分時指出: "在德國,內部行政法與外部行政法是行政法的一個基本分類,其劃分的主要依據在于法律的調整對象是行政主體之間或行政主體與私人之間的關系,還是調整行政主體內部的行政機關之間、行政機關與公務員之間或公務員之間的關系.在 19 世紀時,由于嚴格的法律概念,代表性的觀點認為行政主體的內部規則不是法律,國家和其他行政主體的內部領地不受法律的拘束."這種觀點對行政組織法的影響在于,"行政機關的組織規定,如果調整的是行政機關內部則屬單純的行政規則,但若及于行政機關之外部者即為法規"瑑瑣\ue583.從前述來看,行政官署是行政機關之一,其代表行政機關向外表達國家意思,因此,行政官署概念實際上是行政機關對外的機關,而不是內設機構.
其次,行政官署概念有助于對行政機關的分析.基于前面的分析,我們可以將行政機關劃分為內部機關和外部機關兩個層面,因此只有將行政官署納入到概念體系中,我們才能對行政機關的組織體進行有效的分析,因為行政機關內部組織的分析有助于我們有效地了解行政機關本身.
最后,行政官署概念有助于行政組織法概念體系化.如果像臺灣地區學者那樣取消行政官署概念,而采用廣義和狹義行政機關之分,那么在概念名稱上將導致行政組織法的混亂.因此,行政官署概念的存在至少其有助于行政組織法概念體系的完整性.
\\( 二\\) 行政官署概念引入我國行政法的障礙
筆者以為,若將行政官署概念引入我國行政法中,其可能面臨著若干障礙:
第一,語言使用上的障礙.在現代漢語詞典中,"官署"就是指"官廳",而"官廳"的釋義是"舊時稱政府機關".與之相近的概念是"公署",其釋義是"舊時公務員辦公的處所".這說明"官署"和"公署"是兩個不同的概念.因此,"行政官署"和"行政公署"也是不同的概念.不過,在現代漢語中,前者已經不再使用,而常常使用后者.而"行政公署"簡稱"行署",其具有三層含義: 一是我國解放前革命根據地和解放初期部分地區設立的地方政權機關,如蘇南行政公署、皖北行政公署等; 二是我國某些省份設置的派出機關; 三是省、自治區的派出機關.不過,如果按照"公署"的含義來認識"行政公署",可能存在一定的差異,前者是指辦公場所,而后者卻是指機關.也就是說,現代意義上的"行政公署"其實類似于"官署"的地位,即指政府機關.諸如此類的詞匯,可能會產生學理上的紛爭.
第二,語言色彩上的障礙.由于"官署"一詞多多少少帶有傳統官僚政治的色彩,因此在當代中國行政法中能否被接受也成為一個問題.臺灣地區行政法之所以放棄使用行政官署概念,原因亦在于此.對此,陳新民指出: "'官署'一詞含有濃厚的官僚氣息,這是中國在 1932 年公布的行政執行法及行政訴訟法開始使用的名詞.我國臺灣地區在 1969 年以后,陸續修法改成行政機關.所以倒是日本的行政官廳用語可以比較少掉一些衙門氣."不過,若囿于表面文章,而不考慮內在本質,實在有點顧此失彼.對于我國臺灣地區的這種轉變,有學者對此進行了評論: "行政官署一詞被認為具有封建官僚色彩,被目前臺灣行政法學界的許多學者所拋棄,他們轉用行政機關譯 Ver-waltungsbehoerde,而用機關譯德語中的 Verwal-tungsorgan,大陸學者亦如此.但在德語中,Organ\\( 機關\\) ,Verwaltungsorgan \\( 行政機關\\) ,Verwal-tungsbehoerde\\( 行政官署\\) 構成了位階分明的概念體系,此種譯法顯然將該體系的完整性有所損害,在德語文獻中對 Verwaltungsorgan 與 Verwaltungs-behoerde 進行比較時,更造成翻譯上的困難,在理解德國行政法中的行政官署時應注意的一個問題是,其所指一般為機關首長,而并非如我們理解的組織意義上的概念.如在德國,不是聯邦的部而是部長為官署.日本行政法學中的行政\\( 官\\) 廳的概念與行政官署的所指相同."第三,語言理解上的障礙.從上述分析來看,行政官署概念具有特定的含義,不能與行政機關相混同.然而從常識來看,人們往往會將行政官署概念等同于行政機關概念.陳新民就認為:
"行政官署的用語很容易被當成機關名稱,例如究竟教育部長還是教育部是行政官署? 由于教育部的決定,代表國家,且有部長名義發出,部長即為行政官署,教育部則為行政機關.這與一般中國語言的感覺并不一定調適.因此,行政官署為作出決定的機關首長."瑑瑩\ue583一旦出現此種誤區,則顯然并不利于此概念的使用.
因此,基于漢語語境,雖然行政官署概念在行政組織法中具有一定的價值,但是在是否需要在學理上重新定位必然使人們頗費躊躇.
\\( 三\\) 行政官署概念在我國行政法中的再定位
一旦在行政組織法中引入行政官署概念,筆者以為在理論上可以仿照德國的做法形成從一系列包括行政主體、行政組織、行政機關和行政官署等專門術語的行政組織法概念體系.
首先,行政主體與行政機關相分離.盡管在理論上認為行政機關一般均有行政主體資格,但是,有行政主體資格的組織并不一定是行政機關.這種界分方法顯然和域外行政法的界分方法并不相同.因此,有必要理清行政主體的真正地位,使之成為行政組織法中的基礎性概念.
其次,行政組織與行政機關相分離.由于行政組織法是行政法的組成部分之一,因此,行政組織概念似乎包括了所有的行政組織法體系中的組織名稱.然而,從德國行政法來看,Verwaltungsor-gan 在漢譯中往往被翻譯成"行政機關",這種理解與通常人們的用法不同,因為行政機關在漢語語境中往往是指政府及其部門,而行政機關在域外行政法中往往是指政府及其部門的代表.在這種情況下,如果依然沿用行政機關對譯國外的概念,將會使內外行政法體系的理解存在很大的誤區.因此,這里建議用行政組織概念對譯 Verwal-tungsorgan,這樣才能理清其內在聯系.
再次,保留行政機關概念的漢語用法.基于漢語的用法,行政機關是與政府相聯系的,因此,筆者以為,可以根據我國憲法和法律的規定,保留行政機關這一用法,適應當前人們的習慣用法,否則會帶來極大的混亂.
最后,引入行政官署等擔當人概念.所謂擔當人是指行政組織負責具體事務的人員.基于漢語語境,行政官署一般是指行政機關的首長.然而,由于行政組織的范圍已經從行政機關拓展到更多的行政組織身上,因此,行政官署概念的含義也可以拓展為行政組織的負責人.只有引入行政官署等擔當人概念,才能明晰行政組織的內部人員結構.當然,在理論上是否一定要采用行政官署名稱也可以考慮.
因此,只有既考慮理論體系的完整性,又考慮特定語言環境的制約,才能提供有效的分析概念,從而為行政組織法的完善奠定基礎.
