一、問題之緣起——對我國機構改革的階段性評述
自 1988 年機構改革方案中首次提出“政府職能轉變”后，我國機構改革便是圍繞政府職能轉變這個核心來設計和開展的，每一次機構改革都是在前一次基礎上的深化。然而，由于我國經濟體制、政治體制及其他方面也在經歷著不同程度的變革，而這種變革與機構改革五年一次的周期并不一定同步，因此我國機構改革體現出階段性的特征。
以階段性的視角審視我國機構改革的進程有利于在研究中集中對現階段問題的著重考慮。機構改革過程中遇到的很多問題，有些問題已經在之前的機構改革中解決了，而有些問題持續到現在未能解決，有些問題可能是新的環境下新出現的，而對于這些問題如果不作區別對待，總在對機構改革研究后一攬子的提出，勢必增加很多無謂的研究成本。例如在大部分關于機構改革相關研究的論文中，總是會在分析我國機構改革出現的問題時，提出改革陷入“膨脹-精簡-膨脹”的怪圈，而且往往放在第一位，其實 1998 年機構改革以后就已經大體走出了這個怪圈。要真正深化機構改革成果，就要注重現階段突出的問題。因此，本文試圖通過對我國歷次機構改革的階段性梳理，著重提出現階段我國機構改革存在的困境?；诖?，筆者以“政府職能”為線索將歷次機構改革分為三個階段。
（一）1982、1988、1993 年——“機構精簡引導政府職能轉變”時期
這一階段的機構改革主要圍繞機構以及人員數量上的精簡，機構改革主要成績也是通過公布機構和公務人員減少的數量來體現，雖然 1988 年機構改革方案中，首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”命題。由于后來一系列復雜的政治經濟原因，這一命題在實踐中沒有及時“破題”；在 1993年的《國務院機構改革方案中》雖然提出要加強宏觀調控和監督管理，弱化微觀管理職能，但在具體的改革方案中，反而增設了許多工業專業經濟部門。這一時期經濟體制還處在向社會主義市場經濟轉軌的初級階段，計劃經濟觀念仍根深蒂固，政府仍然既當掌舵者又當操槳者；寄希望通過機構的改革來引導政府職能的轉變。但由于缺乏經濟體制轉變的積極推動，效果并不明顯，無法從組織結構上改革政府機構，主要效果只能是數量上的機構精簡，而這不可避免的會進入了“帕金森”的怪圈——膨脹-精簡-膨脹。
（二）1998、2003 年——“組織結構調整引導政府職能轉變”時期
1998 年是機構改革一個全新階段，隨著經濟體制全面的轉型，再通過簡單的精兵簡政，已經無法滿足現代化的管理要求，所以機構改革的重點也由機構精簡轉移到組織結構的調整上來，希望通過組織結構的調整帶動政府職能的轉變，從而建立適應社會主市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。
1998 年改革的標志就是撤銷了幾乎所有的帶有計劃經濟色彩的工業專業經濟部門。而 2003 年的改革則是 1998 年改革的一個延續，2003 年的改革并未在機構精簡上有明顯的體現，反而通過設立國務院國有資產監督管理委員會，中國銀行業監督管理委員會；組建商務部、國家食品藥品監督管理局等措施進一步優化組織結構，也可看出中國的機構改革已走出了單純做“減法”的“量化型改革”，轉為“加減法并用”，以組織結構調整為手段來轉變政府職能的“優化型改革”，這一轉型也使以后的機構改革逐漸擺脫了“帕金森”怪圈。但當時經濟體制變革的主要矛盾仍是擺脫計劃經濟的發展模式，因此主要機構改革的對象集中在經濟管理部門；而且對行政體制改革的整體性推動也面臨很大難度，相關條件尚不完全成熟，機構改革作為一種“體制內”的改革成為了政府職能轉變的“引導者”。
（三）2008、2013 年——“組織結構整合與政府職能轉變聯動”時期
隨著市場經濟體制逐漸成熟，管制型政府向服務型政府的積極轉變，公眾需求日益增長，“引導式”的行政體制改革模式無法真正破解不合理的部門利益格局。因此，新階段的機構改革是一種組織機構的有機整合與政府職能轉變聯動的改革模式。首先，2008 年和 2013 年的改革方案對改革任務的規定不同于以往僅僅羅列機構調整的過程，而是在規定了整體任務即圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制之后，對各個機構調整的原因和所要達到的效果也一一作了說明，體現了新階段機構改革開始注重“結果導向”的特點。然而正如馬英娟教授所說：“推行大部制改革……需要一定的制度條件做支撐……除了得到包括有限政府、法治政府、公開政府等原則的支撐外，大部制的基礎在于分散化的公共治理結構，以防止一個部門權力過于集中所導致的各種弊端。不具備這樣的制度基礎，簡單的組織合并，只會導致“外部問題內部化?！?/p>
改革模式更為先進同時也意味著對改革所依托條件要求也更高。雖然我國開始注重機構改革的配套制度構建，但仍存在著制度滯后對機構改革應然效果的制約。而筆者認為行政職能承擔主體治理結構的同構以及組織結構缺乏組織法規制是目前制約機構改革進一步深化的兩大主要因素。
二、現階段的機構改革所遭遇的困境
（一）新公共治理模式下，政府職能轉變缺乏多元化的承接主體
胡錦濤總書記在十七大報告中提出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”?！按蟛恐啤钡哪繕艘约袄碚撍坪跖c西方新公共管理改革中所提出的“整體型政府”一脈相承?！罢w型政府”是一種從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向政府整體性治理的理論框架。其所要解決的就是以專業分工、功能分割、層級節制為特征的“碎片化”政府管理模式固有的組織僵化、效率低下、部門利益等缺陷。但是對“職能交叉”格言式的宣傳以及對“大部制”的過度演繹似乎使得我們給現階段機構改革賦予了排他性的“整合”屬性，認為現階段解決“職能交叉、政出多門、多頭管理”困境的就是依靠“大部制”來構建“大文化”“大能源”“大交通”等部門格局，而忽視了我國的“大部制”改革是以轉變政府職能為核心的。政府職能沒轉變，機構整合只會造成外部問題內部化。所以政府職能轉變中，政府宏觀調控的職能加強伴隨著微觀管理的職能的弱化，強化靠的是機構、職能的整合，而弱化則是一種機構、職能的分散；這種分散便是體現一種與“整體性治理”相對的治理模式——分散化的公共治理；分散化的公共治理可以描述為在政府的核心公共服務部門之外設立大量的具有一定獨立性的公共組織，以達到政府“良治”的目的。我國的機構改革所需要解決這么多林林總總的問題，歸根到底就是為了實現政府“良好的治理”?！傲己玫闹卫怼辈⒉灰馕哆@在兩種治理模式中做選擇，而是使“整體性治理”與“分散化治理”形成有效的互補。
在“整體性治理模式”與“分散化治理模式”相互補的公共治理模式下，公共事務的承擔主體可以包括政府、非政府公共組織（NGO）和企業。而這些主體不同的治理結構和治理機制將成為公共事務分配的首要考慮因素。汪玉凱認為，在中國，這些主體大體包括官辦或民辦的事業單位、社會團體、群眾組織、社會中介組織、民辦非企業組織，以及帶有一定政治色彩的群團組織、具有一定管理職能的準行政組織等。在應然狀態下，如果這些主體能有區別于政府部門不同的治理結構和治理機制，如某些主體與基層民眾關系更近，在提供公共服務時，民眾的參與機制能保障服務提供更加暢通和公正；如某些主體在組織結構及活動方式上有很大的彈性，較少規章的制約，能更有動力和效率行使一些目標導向為主的公共職能，而非政府公共組織與政府部門各自承擔公共事務的優勢形成互動，促使各自治理結構的不斷完善，優化行政資源配置，就能提高公共行政的效率與品質。但實然上，我國非政府公共組織很大一部分是在計劃經濟時期或者改革開放初期成立的，當時國家行政的壟斷、政府職能并未轉變，很多非政府公共組織成立的目的并非基于“分散化公共治理”的理念，如有的事業單位組建僅僅是為了減少公務編制膨脹壓力的權宜之計。因此，在治理結構上，非政府公共組織呈現與政府部門的同構。
以事業單位為例，從內部治理結構看，在組織結構上，很多事業單位與政府部門一樣采取傳統科層制的組織形式，使事業單位同樣出現傳統官僚體制所特有的機構臃腫、人員膨脹、運行成本高、效率低下等的情況。從外部治理結構看，首先國務院頒布的《事業單位登記管理暫行條例》第 2 條將事業單位定義為：國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的、從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。從定義中的“國家為了”“國家舉辦”“國有資產”等詞反映了國家壟斷行政以及通過所有制來界定事業單位沒有真正解釋事業單位的本質和特性，反而弱化了其相對獨立的地位。其次有些事業單位直接掛靠在各級政府機關下，實際行使著行政管理職能，如銀監會、證監會等，其實與國務院組成部門沒有本質區別。還有目前我國為了使一些事業單位能承擔一些如監督或協調行政機關的職能或者為了體現某些事業單位的地位，賦予該組織或領導以較高的行政級別，以行政級別作為機構發揮作用的藥方。以上這些問題也同樣在社會中介組織以及其他非政府公共組織中存在，而這種治理結構上的同構使得非政府公共組織成為了政府的延伸，而不是與政府成為承擔公共事務的競爭者。由于我國的非政府公共組織在治理結構上的改革并不徹底，導致我國政府部門進行職能整合時所下放的權力沒有合適的承接主體。
（二）行政機關對行政組織權的壟斷
在我國，目前還沒有通過權力運行方式來研究行政組織的。事實上，行政組織權作為一種復合型權力，按其內容可以分為人事任免權、機構編制權、組織設置權、機關權限爭議解決權。這些權力規范著行政組織的出生、運行到消亡整個制度性過程。這些權力如何分配，各國依據不同的憲政文化、法律制度及現實國情等有不同的分配方式。如日本立法機關分配的比重較大，奉行行政組織法定原則，府省以上機關的設置必須由法律規定，而其內部機構如官房、局、部由政令規定。
相對來說，法國的行政組織權分配給行政機關的比重較大，法國 1958 年憲法對議會的立法權進行了限制，議會只對憲法明文列舉的事項享有立法權，其余事項則由行政條例規定。
因此法國的部門設置權屬于總統，總統可以通過主持部長會議制定行政條例來規范和控制部門組織的設置，也可以授權總理自主決定部門組織的某些事項。但唯一的底線就是這些權力不能全部由行政機關自己來行使。而從我國的歷次機構改革來看，行政組織權的分配似乎離這條底線靠得太近。
首先，在人事任免權上，全國人大及其委員會僅有根據國務院總理的提名決定各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長的人選、以及對前述人員的罷免權，而國務院享有提名權及各部門司局級及其以下職務的任免權。其次、機構編制是指對部門公職人員數量定額和司（局）級以上領導職數的規定；而機構編制權基本由中央機構編制委員會辦公室（中編辦）掌握，中編辦作為議事協調機構的常設辦事機構與財政部門、人事部門構成了一個封閉的編制制度，在中編辦審核同意設置的機構和核批的編制范圍內，組織（人事）部門配備人員和核定工資，財政部門列入政府預算并核撥經費。這種封閉性使全國人大及其常委會難以對其編制權的行使進行監督。再次即使機構改革再精細，部門之間存在職能交叉也在所難免，所以當部門就管轄事項存在權限爭議時，需要有解決機關權限爭議的制度，而權限爭議在我國基本作為內部問題由行政領導通過行政途徑協調解決。這種制定管轄帶有上級領導極強的主觀隨意性。而西方法治國家在解決行政機關的權限爭議時，不但有行政程序法予以規范，而且司法部門可以對權限爭議進行裁決，如法國的機關訴訟。最后，也是最重要的組織設置權上同樣存在著行政壟斷的情況，《憲法》第八十六條規定，“國務院的組織由法律規定”，該條可以認為是對國務院組織的法律保留，但是哪些組織的設置需要保留，以及是相對保留還是絕對保留憲法并沒有明確，需要法律進一步規定；《憲法》第八十九條第一款第三項授權國務院“規定各部和各委員會的任務和職責”，《國務院組織法》第八條規定“國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定”。通過以上憲法和法律的規定看出，國務院組織的法律保留基本被國務院的行政權所掏空，本應由法律予以行使的組織設置權完全可以由國務院自己行使，而立法機構只剩下對國務院部委設置的決定權。但從機構改革方案可以看出，國務院僅事實性地列舉出機構設立、撤銷或者合并的過程，對于如此設置的原因、以及機構設置所要達到的目的、對國務院整個組織系統的影響在機構改革方案的說明中缺乏詳盡的論述，使得人大及常委會難以對其機構設置予以審查，最終使決定權淪為同意權。
權力的劃分越細，則否決票就越多，而這種否決票可以制約專制的政府行為。通過對行政組織權的分析可以看出，我國立法機關和司法機關在行政組織權的分配上，只占到極少的比重，而這種行政組織的行政權壟斷助長了部門對自身的利益的保護、延緩了我國組織法制構建。在行政機構對自身權限的界定，組織的設置缺乏民主監督和法律制約的情況下自然怠于自己制定法規條例來制約自身行政組織權的行使，因此“三定”規定成為了機構改革實現的主要形式。而且在部門利益的博弈中，國務院的組織結構變得模糊、隨意，難以理解，這將如何保障其部門能通過職能轉變更好的服務民眾?
三、完善現階段機構改革困境的幾點建議
（一）重構行政主體理論
非政府公共組織在治理結構上與政府機關的同構導致職能轉變缺乏多元化的承接主體，放權非政府公共組織承擔某些公共管理職能似乎在效果上與政府機構自己來行使差別不大，這使得公民及政府對于放權于社會缺乏足夠的熱情。而從行政法的角度，筆者認為改善非政府公共組織這種尷尬地位的方法就是重新構建我國的行政主體制度。
“行政主體”作為一個“舶來品”是 20 世紀 80 年代末引入中國的。但正如應松年教授所說，“我國只引入了行政主體的概念，對其內容卻作了實質性改造”。西方大陸法系國家，行政主體制度是實現社會利益配置，確立中央與地方的關系，建立地方自治制度和公務自治的制度。而在引入“行政主體”概念時我國計劃經濟體制未實現轉型的情況下，國家行政無所不包，沒有明確的行政分權制度，對制度的借鑒還缺乏現實的必要。當時引入“行政主體”概念主要目的是對“機關范式”的改革以及幫助確認行政訴訟的被告，將行政主體種類從僅有行政機關擴展到行政機關和法律法規授權的組織。然而隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌，國家已經沒有足夠的能力包攬所有的公共事務。實踐中，大量的非政府公共組織早已承擔起事實上的社會行政管理職能。
但由于我國行政主體理論的制約，當發生爭議時，法院為保護相對人的利益，只能將非政府公共組織籠統地解釋為法律法規授權的組織?！疤镉涝V北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案”就是最典型的例子。其實《教育法》和《學位條例》都沒有明確規定授予高校頒發學位證書和畢業證書的權力。而目前的行政主體理論對非政府公共組織發展主要的制約體現在：第一，“行政機關范式”仍未完全轉變，普遍將行政機關視為行政主體，賦予其獨立的法律地位，行政機關人格化導致本應“整合”的中央政府內部卻體現著多元化行政利益間的博弈，而非政府公共組織卻不具有行政主體資格，使本應“分散”的社會公共治理卻體現著一元化的行政利益結構。第二，為了擴大被授權組織的范圍，授權的形式被從法律、法規擴展到了規章，即使非政府公共組織行使的是社會行政職能，國務院各部委都可以通過規章的形式納入國家行政予以控制，而規章的這種授權形式使非政府公共組織成為了沒有獨立地位的部委的延伸。第三，“非政府公共組織”不具有行政主體資格卻承擔著實際上的社會行政職能，使其成為了行政機關干預市場、與民爭利的“保護傘”，“不具有行政主體資格”成為了行政機關逃避責任的有利武器。
基于以上分析，當初引入“行政主體”概念的主要目的并沒有實現，反而制約了社會行政的發展。因此，重構我國行政主體理論具有現實性和必然性。而基于姜明安教授在《行政法與行政訴訟法》教科書中對行政的定義以及龐蘭強博士的博士論文《論社會行政主體》中的觀點，筆者將行政主體分為國家行政主體和社會行政主體，國家行政主體包括國家、省、縣、鄉鎮，社會行政主體又可分為地方自治主體和公務行政主體，地方自治主體包括村、居民區，公務行政主體則包括公益性事業單位、社會中介組織、社會團體等。在公共行政背景下，國家行政權和社會行政權分別來源于各自范圍內成員權利的讓渡，并由憲法或法律確認其有效性。行政主體內部與成員是一種權力關系，外部行政主體之間則是一種權利關系，社會行政主體可以經由法律、法規的授權成為臨時性的國家行政主體，行使超出成員范圍的行政管理職能，而規章只能委托社會行政主體行使國家行政職能。行政機關作為國家行政主體的內部組織機構不應具有獨立的主體地位，只是在國家行使公共管理職能時的一種特殊形態。
（二）借鑒建國初期我國行政組織體系的構建經驗
行政組織法制應是一個包括不同層次、種類的法律規范的系統體系。但我國的行政組織法體系殘缺，現有的幾部組織法內容簡單，難以實際操作和具體應用。行政機關壟斷行政組織權使得國家現有的組織結構搭建在以“三定”規定為主要內容構筑的組織制度之上?！叭ā币幎ㄒ话阌筛鞑块T自己擬定，報中編辦審查，再經國務院批準，由國務院辦公廳以通知形式發布。從其制定程序可看出其根本不具有法律效力，而且發文對象是各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構，而不是社會公眾。由于缺乏相關利益主體的參與和監督，“三定”規定制度缺乏對行政組織權的有效制約，助長了部門對自己核心利益的保護，阻礙行政組織法制化發展。因此筆者認為首要的應該對現有的“三定”規定構筑我國行政組織制度進行改革，完善行政組織法體系，而我國建國初期對于行政組織法體系的架構似乎有借鑒的意義。
我國行政組織法制化在建國初期發展較為迅速，該發展時期大致可分為兩個階段；第一階段是 1949 年至 1954 年，1949年 9 月 21 日至 9 月 30 日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《中央人民政府組織法》?！吨醒肴嗣裾M織法》并不是一部純粹的行政組織法，其規定了包括中央人民政府委員會、政務院、人民革命軍事委員會、最高法院和最高檢察院在內的多種權力機構組織，而政務院作為國務院的前身才是行政組織。1949 年 12 月，政務院第九次政務會議通過了《政務院及所屬各機關組織通則》，并經中央人民政府委員會批準發布。周恩來總理同時要求各部門盡快制定組織條例，建立工作制度。各部門陸續建立了試行組織條例，如《司法部試行組織條例》《公安部試行組織條例》。第二階段為 1954 年至1957 年，第一屆全國人民代表大會通過了我國第一部《憲法》的同時也通過了《國務院組織法》。政務院正式更名為國務院，國務院各新設立的部門又分別制訂并通過了組織簡則，如監察部組織簡則、國家計量局組織簡則。至此在中央層面，當時我國的行政組織法體系包括了以《中央人民政府組織法》《政務院及所屬各機關組織通則》《國務院組織法》為組成部分的部門組織基本法和以各部門的試行組織條例和組織簡則構成的部門組織單行法。
筆者借鑒建國初期的中央行政組織法體系，將行政組織法分為行政組織基本法和行政組織單行法。行政組織基本法包括：① 《國務院組織法》。其內容應該進一步細化，如明確憲法中規定的“國務院的組織由法律規定”中“國務院的組織”的法律保留范圍，明晰國務院行政機構與國務院的關系，規定國務院行政機構變更的法律程序，增強組織程序的民主性和透明度，增加違反行政組織法的法律責任及監督機制。② 《國務院行政機構組織通則》。主要規定如國務院各部、委、行、署、辦、局的性質、職權來源、工作制度、領導體制、內設機構的設置程序、內設機構負責人的稱謂及副職設置等。③《行政編制法》。除日本等少數國家制定了《國家總定員法》外，大多數國家沒有制定單行的行政機構編制法。因為很多機構編制管理的規范與組織機構規范很難截然分開。但鑒于我國編制管理缺乏約束，超編現象嚴重，因此有必要制定法律予以規范，而行政編制法最主要的作用就是總量控制。行政組織單行法則主要包括：① 國務院各組成部門的組織條例。其內容除規定職責、機構和編制外還必須規定如該組織條例的法律依據、該部門的法律地位、與職能上有關聯的行政機構的關系、違反組織條例的法律責任等。② 對于國務院部委以下的行政機關，筆者認為正部級的行政機關仍應制定組織條例，而正部級以下的行政機關的組織法至少應以規章的形式公布，而“三定”規定應僅適用在對各行政機關內設機構組織的具體規定上。
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