自人類社會誕生以來，幾乎所有的社會治理活動都是通過組織的形式開展的，尤其在近代以來的社會中，基本上每一項實質性的社會進步，都離不開人類組織方式上重大變革的推動作用。也正因為如此，幾乎所有國家的政府及其行政改革都首先是在組織的層面展開的。從現實來看，在某種意義上，20 世紀后期以來發生在全球范圍內的行政改革可以說是這一原理的應用；而在我國，歷次行政改革運動都被直接地稱為“機構改革”,其含義則更加凸顯了組織變革的重要意義。然而應當看到，當前關于行政改革（機構改革）中組織方式變革的內涵并未形成理論上的自覺，關于行政改革的學術研究也更多的是停留在既有組織形式的“調整”或“完善”的淺層面，缺乏“變革”意義上的深入認識和全面規劃。我們認為，行政改革的深層內涵應該是對組織形式的根本性變革，這種變革固然包含著揚棄官僚制組織的追求，但是關鍵的問題是，需要找到一種能夠替代官僚制組織的新型組織形式。本文從價值維度分析官僚制組織在社會治理中出現的“控制悖論”,并在公共性價值的關照下，論證用合作制組織代替官僚制組織的理論構想的必要性與可行性。
合法性流失：官僚制組織的“控制悖論”
在人類社會從農業社會向工業社會轉變中，原有的各種組織逐漸分化成為多種類型，并逐步發展完善。在所形成的各種組織類型中，正如韋伯所言“充分發展的官僚機制與其他組織相比，正如機器生產與非機械生產方式比較一樣”①，官僚制組織由于最能適應工業化大生產的高效率、規范性和穩定性的要求，因而作為工業社會的主導組織范型而在社會中得到廣泛擴展。在社會發展中可以看到，官僚制組織已然成為遍布于社會各種領域、占主導地位的組織模式，幾乎所有領域的組織都顯現出官僚體制的諸多特征，只不過是程度有所不同而已。當然，一直以來，政府無疑是被公認的最為典型的官僚制組織，并在近代社會中顯示出強大的生命力，造就了輝煌的歷史性成就。然而，20 世紀中期開始，隨著對凱恩斯主義希望的破滅，人們開始對政府的行為、制度、組織等各方面進行質疑，而作為政府組織載體的官僚制組織也自然遭受了諸多批評。尤其是到了 20世紀后期，隨著信息時代的來臨，官僚制組織不但不能繼續表現其在工業社會的種種優勢，反而越來越成為一種束縛人類走向后工業社會的腳步的鎖鏈，人們將這種現象稱為“政府失靈”或“公共失敗”.
關于人們看待官僚制的態度，戴維·畢瑟姆曾作出這樣的描述：“我們都樂意于憎惡官僚制。官僚制同時表現出笨拙的無效率和咄咄逼人的權力這樣兩種相互的形象。一方面是無能、官僚主義和人浮于事，另一方面是操縱、拖延和拜占庭式的陰謀詭計。在某種程度上，幾乎沒有哪一種邪惡不可算到它的賬上”②比瑟姆的《官僚制》一書是在 1987 年出版的，他在其中的說法也許在當時看來是一種基于其學術傾向的“夸張言辭”,但是以我們當今狀況而論，卻是真實地描繪出了官僚制組織在現代社會中“面目可憎”的形象?？梢钥吹?，在邁向后工業化的進程中，官僚制組織在各種領域都顯示出“蠢笨”的特征，無論是在對社會的治理還是對組織自身的管理，都時常陷入沖突與危機，帶來的是與理性設計目標相左的甚至是不曾預料的結果。比如，它期望在自由主義和凱恩斯主義之間做出理性的抉擇來彌補市場失靈，卻發現仍然無法開展有效治理反而陷入到“政府失靈”狀態之中；它期望運用先進的技術手段來解決社會公共問題，卻發現自己總是在不斷爆發的沖突與矛盾面前因應接不暇而精疲力竭；它想通過精簡機構來提高效率和降低成本，卻發現“瘦身減肥”的結果是“越減越肥”,并且面臨著在集權與民主之間的兩難選擇；它想通過強化行政人員的培訓來提高其行政水平和思想素質，但是造就的是一大批對公共利益漠視與麻木的“行政專家”等等 面對這些“悖論”所造成的困境，學術界對官僚制的質疑和批判紛至沓來。尤其是到了 20 世紀后期，幾乎所有關于政府及其公共行政的理論觀點的敘述，多從對官僚制的質疑和批判中開始。
比如，在組織社會學領域，諸多學者針對官僚制組織的“效率優勢”提出了質疑。他們提出，由于歷史的局限，韋伯未能充分認識到官僚制的內在矛盾性，而考察現代組織的實際運作會發現，恪守官僚制的規范固然能提高效率，但也可能會降低效率，因為官僚制組織的各項原則遠比韋伯所意識到的含混不清，因而會產生嚴重的“反功能”（dys-functional） 效果。遵循規則會演變為僵化和官樣文章；非人格性會衍生出官僚式的冷漠和遲鈍；等級制抑制了個人的責任心和創新精神，助長官僚作風等等。而在政治經濟學領域，學者們則從經濟學的視角批判官僚制，根據官僚組織中個人行為的動機與激勵機制的特征得出這一組織無效率的結論。比如，唐斯的開創性著作《官僚制內幕》就提出，“官僚人”所追求的是非產出性的目標，特別是預算的最大化，直接導致了官僚制的過度供給③；尼斯坎南將官僚的動機描述為：“薪水、津貼、公共聲望、權力、自主、部門的產出、靈活機動、部門管理得心應手”,而“所有的動機中只有最后兩個動機能對官僚任職期間部門總預算起到積極作用”④。公共行政學領域的學者們則主要從官僚組織的“公共性”價值流失給予了批評。比如，全中燮就對官僚組織對“公共”的忽視表達了強烈的不滿，認為“‘公共’一詞的含義要遠比行政管理實踐者和學者在管理社區時賦予它的概念廣泛得多”,而官僚組織卻使“公共行政管理者經常對公眾的需求麻木不仁，對公共領域中社會創新的可能性缺乏知覺”⑤。弗雷德里克森則對官僚制壓抑了行政人員的公共精神而提出了嚴厲的批評：“對公共管理者而言，以負責的精神來履行其職業責任變得日益困難。更有甚者，目的的喪失似乎是公共服務職業者的普遍苦惱”⑥。后現代公共行政則干脆提出了“解構官僚制”的目標，明確指出，在“后現代狀況”之中“我們所理解的那種官僚制已成為過去”⑦。
為什么官僚制組織在經歷了工業社會的輝煌以后，就一直飽受詬病，甚至成為眾矢之呢？ 這需要我們從這一組織形態的生成歷史中去尋找答案。我們知道，今天我們所看到的官僚制作為一種基本組織形式是植根于近代工業社會的，其層級制、非人格性和專業化特征是與工業化大生產的要求高度契合的。安東尼·唐斯曾基于公共選擇理論的視角，對官僚制組織的產生及其擴張的原因進行了分析⑧：首先，隨著社會變得更加復雜，產生了更多的沖突，需要政府通過擬定規則來加以解決并進行管制；其次，現代社會不斷增長的人口和財富，加大了許多組織的平均規模，而規模巨大正是官僚主義的必要特征；第三，加速變革促使市場導向工作的機械化，而官僚制的規范性特征正好與社會機械化工作的特點相契合；最后，隨著社會財富的增加，社會成員更加需要由非市場組織生產的產品，而官僚制組織的公共物品提供職能能夠滿足這些需求?？梢?，雖然市場經濟的發展使得工業社會與農業社會相比在構成內容和運行機制上都顯得日益復雜，但是這種復雜性是官僚制組織可以運用其技術性系統成功駕馭的。
也正因為如此，在漫長的社會治理實踐中，政府逐漸形成了以“控制”為導向的思維，并且以此為基礎，形成了以“社會控制”為核心的行為模式。從工業社會的發展可以看到，政府的發展歷程其實也就是一部行政控制體系不斷完善的歷史：政府不斷地變換著控制方式，不斷地重建控制體制，不斷地刷新控制機制，不斷地探索先進的控制技巧，從而實現統治階級的利益，鞏固社會運行的秩序。所以，在工業社會中，官僚制組織的對科學化、技術化的追求及其“技術控制”思維，恰恰能夠滿足這種社會的治理要求。
可見，官僚制組織是適應于工業社會的相對確定性特征而建立的一種組織形式，這是它在近代治理實踐中一直表現出優越性的原因所在。然而，從 20 世紀后期開始，人類的治理環境發生了根本性的變化。由于全球化運動的推進和互聯網技術的發展，人類社會的工業文明逐步走向“歷史的終結”,后工業社會的基本特征逐漸清晰地呈現出來。對于后工業社會，丹尼爾·貝爾作出這樣的判斷：“后工業社會的技術、經濟秩序從根本上改變了社會的特征”⑨，烏爾里?！へ惪藙t用“生活在文明的火山上”來形容當代社會充斥危機與風險的表征?？梢?，與工業社會的穩定性和可預測性特征相比，后工業社會呈現出了“復雜性”,它無疑需要一種新的社會治理方式與之相適應。因此，在社會日益增長的復雜性和不確定性面前，官僚制組織必然會發現自己一直有效運用于工業社會的，基于等級制度和權威力量的“控制規則”突然失靈了，即使針對迅速變遷的環境進行了力所能及的種種努力，但是仍然無法出現令人滿意的結果，相反出現的是諸多出人意料的悖論狀況，從而成為實現良性治理的障礙。
正是自身治理模式與后工業社會環境的不適應和不協調，官僚制組織不但無法在治理過程中顯示其優勢，反而陷入到無所適從的境地。而且，這一組織形態中根深蒂固的“控制思維”更進一步加劇了其與環境之間的結構性矛盾，成為當代社會矛盾叢生和危機事件頻發的根源。對此，湯普森借用了巴特雷特關于精神過程的研究成果加以分析：“人類心理存在一個強烈的傾向，即將各種知識簡化為封閉系統下的知識形態，以消除所有重要的不確定性?！雹膺@是個人在日常生活中的心理趨勢，其實也是組織在行動中的內在邏輯。
其實，無論是個人或是組織，在高復雜性的環境中，在行使任何一種形式的控制行為時，都很可能導致“控制失靈”的問題，甚至出現越是努力控制越是結果糟糕的“控制悖論”.所以，盡管迄今為止，政府發展的全部歷史都體現了控制的思維與導向，但是，這并不意味著政府將會永遠定位在控制模式上，因為 20 世紀后期以來的情況已經表明，政府控制能力在社會的高復雜性和不確定性面前將達到臨界點。在這種情況下，政府要確保其合法性地位，就必須做出終結控制思維的準備，積極探索突破這種由“控制悖論”所造成的組織效能低下的癥結的方法。
“形式公共性”:“控制悖論”的價值癥結
那么，應該如何突破官僚制組織的“控制悖論”? 有不少官僚制理論的支持者提出，可以通過技術和機制的改進，比如更新組織的環境策略、調整組織結構、優化運作流程、強化人員的倫理規范等等，來促使官僚制組織適應新時代的環境要求。誠然，客觀來講，技術上的改進在一定程度上有助于政府治理效果的提升，在實際中我們也看到了諸如目標管理、戰略管理、全面質量管理、政府流程再造等措施的積極效果。但是，人們很快發現，由于在當前的治理格局中，政府在社會治理方面擁有著絕對壟斷權，而這一點就賦予了官僚制組織與一般性社會組織的在適應環境上的根本差異：它不會調整自身去主動地適應環境，而是會通過社會治理壟斷權使自己凌駕于環境之上?？梢?，正如赫伯特·西蒙指出的，“行政系統對環境的適應不可能盡善盡美---源于理性的局限”,試圖運用技術理性來扭轉已經滲入到官僚制組織骨髓的“控制思維”無異于緣木求魚。所以，我們需要從這一組織形式的“理性根基”著手對其“控制悖論”進行價值剖析。
在韋伯的官僚制理論體系中，“合理性”（ra-tionality） 是一個至關重要的學理預設，它構成了現代官僚制組織模式的基本價值支撐點。那么，為什么在現實中，以“合理性”為基點和原則的官僚制卻恰恰為我們展現的是“不合理性”的景觀呢？ 事實上，出現這種悖論的癥結就在于，韋伯所追求的合理性是一種偏頗的理性，即他的合理性概念中只蘊含了客觀的技術合理性的內容，而回避了對價值合理性的承認，這使得這種合理性不僅不能健全地存在，反而走向了自己的反面，出現了不合理性。由于割裂了理性的“形式”與“實質”,官僚制無法在實際中實現韋伯理論設計中所預想的科學性和合理性，也正是由于這個原因，官僚制組織只能披上“價值中立”的外衣，在科學化、技術化的追求中成為徹底的執行工具，而不具備在根本上為公共利益服務的實質公共性。
韋伯在《世界經濟通史》、《儒教與道教》、《經濟與社會》等一系列著作中，通過對社會歷史的系統考察指出，人類社會的發展實質上是一個從非理性走向合理性的進程。尤其是到了現代資本主義社會階段，自由的市場經濟、理性的技術、嚴密的法律、經濟生活的商業化，都要求建立起一種以合理性為基礎的官僚制與之相適應。韋伯對官僚制的產生與發展的歷史作了比較研究，寫道：
“資本主義形式的工業組織，如果要合理地運用，就必須要依靠可預測的判斷和管理。無論在希臘城邦時代，還是在亞洲的宗法制國家和直到斯圖亞特朝代的西方各國中，這個條件都不具備?！?\ue583而具有這一條件的，韋伯認為，就是實行法理型統治的西方資本主義國家。只有在這樣的國家之中，才擁有理性的法律，建立起了普遍的法治觀念，并擁有著貨幣經濟、通訊和運輸手段、先進的科學技術和專職的文職階層。這樣，合理性就與西方資本主義契合了起來。因此，韋伯將整個社會“合理化”發展的假設作為其理性官僚制設計的基礎與核心。
通過對社會中不同組織類型特征的考察，韋伯區分出“實質合理性”和“形式合理性”兩種合理性。從二者的區別來看，實質合理性是一種主觀合理性，反映的是人們的主觀意志、情感、思想等因素，表現為在不同價值之間進行的選擇與判斷；而形式合理性則是一種純粹客觀的合理性，不包含價值判斷的立場和思維，僅僅關注于效率和秩序，表現為對程序和手段形式的合邏輯性和可計算性的追求。對于這兩種合理性，韋伯在對現代官僚制進行的設計過程中是有所取舍和側重的。韋伯強調，實質合理性是傳統社會組織的本質特征，是這類組織得以存在和發展的合法性基礎，但是，在現代社會，資本主義憲政國家的建立已經使得“法理型權威”獲得了統治的合法性，加之社會的發展和科技的進步，已經致使實質合理性基本失去了它存在的社會氛圍。因此，韋伯認為現代官僚制應該摒除專屬于傳統官僚制的價值合理性：“價值合理性總是不理性的，而且它越是把行為以之為取向的價值上升為絕對的價值，它就越是非理性的，因為對它來說，越是無條件地僅僅考慮行為的固有價值（純粹的思想意識、美、絕對的善、絕對的義務），它就越不顧行為的后果?！?/p>
\ue583因此，對于現代官僚制的設計，韋伯的構想是，既然形式合理性是當今社會發展趨勢所需的，而個體的情感、道德等非理性元素無法在工業社會的夾縫中生存，人們就應該順理成章地純粹運用形式理性來對理想的官僚制組織進行制度設計，并通過完善的專業知識和技術手段來維護其良性運作。
很明顯，從在韋伯對官僚制的設計之初我們就能看出其理論邏輯的斷裂帶。韋伯人為地將“形式合理性”與“實質合理性”分裂開來，并將形式合理性賦予官僚制組織，這必然會造成這一組織形態的合理性基礎的不完整，因為一個理想的組織必然是應該建立在形式合理性與實質合理性良好契合的基礎之上的。進一步講，韋伯在其官僚制理論中分割兩種理性的做法，也使得以官僚制為組織基礎和制度構架的行政模式在公共性上發生了裂變。所謂公共性，在公共行政學的語境下，我們可以將其概括為行政主體在秉持社會公共利益至上性的價值判斷，并在制度和行為上將維護和實現公共利益作為思考與行動的根本出發點和最終旨歸的一種“利他”屬性，并且，這種公共性的實質內涵需要在行政主體、行政體制、行政方式、行政價值等種種形式方面方面加以體現。
\ue583本來，公共性的形式與實質應該是統一的，實質公共性通過形式公共性而體現，并且因形式的改進和完善得以更加充分地實現，但是，在韋伯將實質合理性剔除到官僚制之外的時候，以官僚制為基礎的行政模式的公共性也逐漸在實質意義上褪色。從表面上看，以官僚制為基礎的“公共行政”與政黨分肥制下的“名流士紳”型的管理相比，其公共性程度有了明顯的進步，而且通過官僚制組織這樣一個有序的、經濟的和協調的運作系統，從而使得政府在“價值中立”的基礎上不偏不倚地執行公共政策，進而達到更好地為公共利益服務的目的。然而，始料未及的是，對技術理性的重視而對價值理性的忽視，卻使得“價值中立”成為了官僚制組織嚴格恪守的原則和孜孜以求的目標，反而忘卻了行政活動的根本目的所在。也就是說，在“價值中立”基礎上的行政模式雖然表面上服務于公共利益，具有公共性但在實質性的意義上，它如同哈貝馬斯所描述的歐洲中世紀“代表型公共領域”中僅僅具有象征性意義的“公共性”一樣，是一種徒有其表的公共性。
理論上的悖論不可避免地會導致實踐上的困境。由于實質公共性從形式公共性中的剝離，官僚制組織必定造成實質合理性所內在規定的很多內容無法得到實現，這其實是為官僚制“控制導向”的產生與泛濫種下的禍根。固然，韋伯強調官僚制的形式合理性基礎也有基于現實操作性的考慮。由于形式理性的可計算性、可操作性和可控性比較強，而實質合理性需要考慮的是大量道德、倫理、習俗等方面的價值判斷，使得績效難以量化顯現，因而形式理性在對組織績效的衡量中顯示出實質理性無法比擬的優勢。也正因為如此，在現實中“形式理性”被行政人員進一步地發展為“技術導向”,表現為在行政過程中無論遇到什么性質的問題，他們都會千方百計地把這些問題納入到基于形式合理的技術性框架中來處理，這種行為導向的結果必然是政府“控制思維”以及追求確定性的導向的形成。對此，喬治·弗雷德里克森進行描述說：“我們強調的是操作層面上的效率和程序性正當的法律程序，強調保護每一個機關的界限保證它們長盛不衰，強調把所有的重大的實質性問題都簡化為手段問題和短期收益問題?！?/p>
\ue583對實質理性的舍棄和對形式理性的過分張揚，無疑淡化了官僚制組織及其成員的公共服務意識，從而進一步固化了其思維與行為的“控制導向”.一方面，組織成員被技術理性異化為技術的附屬物，成為官僚制組織這種大機器中的一個齒輪，僅僅按照死板的規章制度來開展自己的行政活動以達到高效率的目的，而自身的積極性、創造性和自主性則都被抹殺了；另一方面，工具理性下官僚人員淪為斤斤計較成本與產出的工具，致使越來越遠離道德自覺、價值判斷和感情認知等社會價值，失去對社會的責任感，表現出嚴重的自我本位意識，出現曲解民意、漠視公共需求和社會公平的現象等等。所以，表面上看，官僚制組織是一種“公共組織”,其成員也被稱作為“公務人員”,而實質上，正如全中燮所言：“公共行政管理者經常對公眾的需求麻木不仁，對公共領域中社會創新的可能性缺乏知覺”,其所應具備的服務于社會公共利益的“公共精神”已被官僚體制的層級制、連續性、非人格性和專業化等“形式合理性”所替換了。
合作制組織：以“實質公共性”補救合法性
可見，對實質理性的漠視、舍棄與對技術理性的過分倚重，使得以官僚制為組織基礎的行政成為一種徒具形式的“公共行政”,而正是這種脫離了實質意義的“形式公共性”恰恰是造成現代官僚制組織出現“控制悖論”的價值根源。在《經濟與社會》中，韋伯曾自信地宣稱：“只有其全部文化環境衰落了，官僚制才會消亡”\ue583，他其實是告訴我們，這種工業社會的典型組織所蘊含的形式理性是與生俱來且相伴始終的。據此，我們也可以推斷出這樣的結論：只要官僚制作為一種社會治理形式仍然存在，其植根于形式理性的“控制導向”及其引起的“控制悖論”就不會消亡。明白了這一點，就不難理解為什么 20 世紀以來盡管眾多理論思想家對官僚制進行了激烈批判并設計重建方案，而官僚制卻依然在現實中以驚人的生存能力證明著自身的不可替代性。這是因為，從實質上看，這些對官僚制的理論反思和突破嘗試仍是工具理性框架下進行的。對于官僚制這樣一個形式合理而實質不合理的存在，這些方案只能是一種皮毛上的修修補補，仍然無法突破其形式公共性的層面，沒有改變官僚制“控制悖論”背后的深層邏輯與內在機理。所以，在通過技術的改進來解決官僚制組織的深層弊病已經走到極限的背景下，我們只有根據后工業化時代的環境特征去探尋新的替代性組織形式，并在此過程中實現“形式公共性”與“實質公共性”的統一。
自 20 世紀后期開始，社會環境逐漸呈現出高度復雜性和高度不確定性的特征。尤其是進入21 世紀以后，層出不窮的各種社會危機不斷挑戰著官僚制組織的“控制極限”,并將其推入合法性困境。同時，后工業社會，人們的生存需要以及利益被空前緊密地連接到了一起，這種情況促使政府不得不打破壟斷思維，與社會、公眾在各個領域開始結成平等的戰略伙伴關系。在這種趨勢下，社會和公眾在社會治理過程中也日益開始承擔起更多的責任，使得原本限定在公共權力領域的公共性開始向社會領域擴散。對于未來的組織變革，托夫勒曾作出這樣的預言：“在即將到來的年代中，驚心動魄的新制度將替代無能為力的，難以忍受的，已經過時的組織結構”. 瑨\ue583所以，在合作共治已經成為我們時代主題的今天，我們必須圍繞合作的主題，將政府改革的重心置于一種基于“驚心動魄的新制度”的嶄新組織形式，并以此來適應后工業社會的宏觀環境。
一般而言，組織形態的根本轉型往往是從組織行動導向的轉向開始的，而這種行動導向的轉變則根源于組織環境適應力的變化。任何組織想要生存和發展，都必須要獲得外部環境的支持，政府組織也不例外。在現實中可以看到，在工業社會，作為社會治理中心的政府，自然總能夠實現外部控制并獲取環境的支持。由于官僚制組織具有標準化特征，它所要尋求的外部支持是一些具有同一性甚至同質性的支持，但是，社會作為政府組織的環境因素，它天然是具有多元性和分散性的，尤其是 20 世紀后期以來，非政府組織的興起更是強化了這一趨勢。這樣一來，政府需求的同質性和實際環境的多元性之間就產生了一種“邏輯自反”.因而，為了獲得更多外部環境支持，維護合法性，政府往往將改善和控制環境作為己任。當然，在社會處于可預測的環境中，政府對環境的改善和控制能夠獲得積極的效果，然而，在社會進入一個高度復雜性和高度不確定性的歷史時期以后，試圖改變環境的行動已經變得不可能了，政府只能通過自身策略或是行為方式的改變去適應環境。
從 20 世紀后期以來的現實看到，正是因為政府在控制環境策略上的落空，為了避免政權合法性的流失，政府不得不縮減自身權力范圍，轉向為社會提供服務來證明自身的價值。比如，20 世紀90 年代以來，在西方發達國家中涌現的“少一些統治，多一些治理”的“新治理”理念即是這種發展趨勢的顯現。這種由“控制導向”向“服務導向”的轉變，不僅僅是政府的行政方式和方法的轉型，而是意味著政府與社會之間的關系發生了根本性質的轉型，即二者從控制與被控制的關系中走出來，結成了一種新型的平等合作關系。雖然從當前來看，這種合作關系還僅僅存在于政府與非政府組織在公共服務供給方面的合作，但是相信隨著合作領域的擴展，這種合作必將會被內化到社會中的每一個組織之中，使得包括政府組織在內的普遍組織發生質的改變。這種組織的變革方向客觀顯現的是后工業社會向我們展示出來的必然趨勢，那就是一個合作時代的來臨。在這種歷史趨勢中，20 世紀后期以來，隨著社會的發展和科學技術的進步，一種能夠替代官僚制集權組織的新型組織形式逐漸浮出水面，雖然這種新型組織的基本模式尚處在不定型的狀態，卻予人以一種強烈的可預期的征候?；谶@種組織內涵及其屬性特征，當前我國已有學者對其冠以“合作制組織”的稱謂。
其實，在行政學界，早就有一些富有見地的學者們試圖去發現組織的合作內涵。美國行政學家德懷特·沃爾多在對行政組織的考察中，就極力發掘組織合作行動的意義，指出“行政是具有高度理性的人類合作努力的一種?！?/p>
由于行政組織是作為公共行政的靜態方面存在的，所以，沃爾多的描述無疑突出了行政系統的有機性，從理論上說明了行政組織走向合作制組織的可能性。而后，新公共行政運動的倡導者們也提出建立“協和式組織”以加大組織結構的彈性和反應力的目標瑐 \ue583。當然，這些觀點僅僅只是關于組織合作機制的極其初步的理論想象。而在當今，以合作共治為主題的時代應該賦予合作制組織更為明確和豐富的內涵：這種組織應該超越官僚制的控制導向，實現從控制到服務的轉變，這樣才能及時發現并有效化解社會危機，實現自身與多元化環境之間的和諧共處，從根本上突破官僚制組織的“控制悖論”.所以，從官僚制向合作制組織的轉型，實質上是一種對官僚體制的否定與超越，因為這意味著政府與社會之間的支配與被支配的關系被打破，轉變為行政組織與其他治理主體之間的平等協商關系。
從行政價值的視閾來看，合作制組織的出現，也為公共行政的公共性“形式”和“實質”從裂變走向整合提供了可能。關于“公共性”的實質內涵，哈特曾作出一個很好的論述：“在一個民主制度中，‘公共’應當指涉這個政治共同體的公民，其公民權利和義務得到了所有人的明確理解。由于一個民主政治共同體的存在理由是實現它所宣稱的價值，‘公共’行政就是實現這些價值的一種必要（但不充分）的和獨特的行政形式?！盶ue583瑐 可見，公共行政之所以被稱為是“公共的”,不在于政府在處理公共事務的“價值中立”立場，而是必須將政治領域的一系列諸如公平、正義、代表性、責任、民主等價值貫徹到行政過程中，才可能在真正意義上維護和促進社會公共利益的實現。所以，對于合作制組織而言，它所具有的不再是官僚制組織中體現為“價值中立”的所謂“公共性”,而是一種實質意義上的圍繞公共利益的維護與增進的公共性。具體而言，這種實質公共性體現在以下方面：
首先，合作制組織是為了適應普遍社會合作的要求，為了促進合作、維護合作并為合作提供一切必要保障而出現的，因而它在根本上遠離了階級特殊利益，從而能夠真正地代表公共利益。在合作治理體系中，由于社會實現了平等合作，階級利益將在人類社會關系中日益消減，社會公共利益也被賦予了新的時代內涵：它將是一種政府與廣泛的社會其他治理力量的協商和合作中產生的實質性的共同利益，因而，也可以稱作為“合作利益”.對于這種公共利益的產生方式，理查森進行了這樣的描繪：“構成公眾群體的每一個成員都站在平等的基點上，他們并不認為自己是一群享有特權的少數人。在彼此的交流中，公眾群體的每個成員作為平等的個人來交流，他們并不期求獲得高于他人的權威?！彼?，與官僚制站在虛偽的“中立立場”去維護形式上的公共利益不同，合作制組織會率先把人們的合作利益突顯出來，并運用各種行政方法和政策工具來切實維護和促進合作利益的實現與增進。
其次，合作制組織從根本上放棄了官僚制控制導向的行為模式，代之以引導和服務取向的職能模式?？ㄋ{默曾針對人們通過機構改革來解決官僚制組織的合法性流失的舉措，提出了發人深省的觀點：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點',對當前治理模式的基礎本身提出質疑?！彼?，從治理的視角出發可以發現，政府組織從官僚制向合作制的轉變，不僅僅是組織形態的轉型，而是整個社會治理模式的重構，因為這意味著政府從單一壟斷主體退位成為合作治理體系中的“一元”.當然，在合作治理體系中，政府作為“同輩中的長者”,仍然占據著主導性地位并依舊擁有著權力，但是，這種主導性地位不再是控制的中心而是基于合作關系的主導，這種權力也不再是用來強化組織中的控制行為而是用以促進和有利于合作治理的。所以，政府作為一種合作制組織，它不再具備強勢集權的管制性職能特征，其引導功能和服務職能將被凸顯出來，表現在為社會的發展提供戰略方向，為社會合作提供基本框架，為矛盾沖突的解決提供仲裁規則等等。
最后，合作制組織的結構和制度賦予了組織成員更強的自主性和公共精神，從而保證他們能夠在合作的目標下自主地應對復雜的環境，靈活地完成組織任務。湯普森十分強調組織人員的自主性和靈活性：“如果組織必須在技術層次按照其理性標準來處理確定的問題，又必須保持一定的靈活性和適應性來滿足環境變化的要求，那么，就需要管理者發揮在兩個層次之間的協調作用?！?/p>
可見，合作制組織作為對官僚制組織的超越，所否定的是基于技術理性的“墨守成規”的特性，所追求的是組織成員的自主性和靈活性。因此，在合作制組織中，由于所直面的總是環境的不確定性，個人在執行組織任務時不會就拘泥于規范的要求。正如米歇爾·鮑曼所想象的，“這種’非官僚的‘組織結構不得不具備一個前提，即組織成員即使在活動中不被監督和控制時，也為組織的目標作出貢獻”,合作制組織的特性決定了組織的人員在遇到計劃范疇之外的新問題時，能夠具備足夠的主動性與靈活性來應對，并基于強烈的公共精神而在問題解決的過程中自覺地維護社會的公平正義。
總之，合作制組織作為一種超越了技術理性的組織形態，在組織要素間的關系、組織的運行機制、組織的制度安排和行為模式方面與官僚制組織迥然相異。其中，最鮮明的特征就是組織從統治目標或管理目標轉向服務目標，由控制導向轉向合作導向，而在這一過程中，其公共性也從“形式公共性”向“實質公共性”回歸，最終走向統一。
盡管在今天，我們對于合作制組織的探討似乎顯得頗具烏托邦色彩，因為它在現存的組織形態中難以找到代表性范型，但是，我們看到，從 20 世紀后期開始，人類社會開始了一場從工業社會向后工業社會的社會轉型，社會生活中出現了諸多無法納入到既有的社會框架中去的新的因素，這無疑要求我們必須打破傳統思維，建立起適應這些因素的新型社會治理體系及其組織形式。所以，盡管韋伯曾悲觀地預言，官僚制本身所具有的形式合理性和實質不合理性的沖突是人類注定的命運，即使在未來也無法擺脫，但是在今天看來，他的悲觀態度只不過是對所處的工業時代的感嘆。假如韋伯能夠看到后工業時代的來臨，也許，他也會信心十足地提出對官僚制組織的超越方案。
